案例四

李某某等訴北京市朝陽區(qū)人民政府行政不作為案

【入選理由】

本案確立了行政不作為案件的如下裁判標(biāo)準(zhǔn)：上級(jí)行政機(jī)關(guān)和下級(jí)行政機(jī)關(guān)依法對(duì)相關(guān)事項(xiàng)均負(fù)有法定職責(zé)，公民、法人或者其他組織申請(qǐng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)在既無明確依據(jù)又未取得申請(qǐng)人同意的情況下直接將申請(qǐng)事項(xiàng)轉(zhuǎn)交下級(jí)行政機(jī)關(guān)處理的，構(gòu)成行政不作為。

【基本案情】

2014年10月22日，被告北京市朝陽區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱朝陽區(qū)政府）收到原告李某某等14人郵寄的《村務(wù)公開申請(qǐng)書》，請(qǐng)求事項(xiàng)為由朝陽區(qū)政府責(zé)令北湖渠村村民委員會(huì)依據(jù)《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村民委員會(huì)組織法》）向原告公開村務(wù)。朝陽區(qū)政府信訪辦公室將材料轉(zhuǎn)至北京市朝陽區(qū)來廣營(yíng)鄉(xiāng)人民政府(以下簡(jiǎn)稱來廣營(yíng)鄉(xiāng)政府)處理。11月17日，來廣營(yíng)鄉(xiāng)信訪辦公室作出《受理告知單》。2015年1月13日，來廣營(yíng)鄉(xiāng)信訪辦公室向原告作出《信訪事項(xiàng)處理意見告知單》，并將《情況說明》同時(shí)作為附件送達(dá)原告。《情況說明》的主要內(nèi)容為：第一、原告向朝陽區(qū)政府、來廣營(yíng)鄉(xiāng)政府寫信反映要求北湖渠村村民委員會(huì)進(jìn)行村務(wù)公開問題，根據(jù)《北京市信訪條例》第42條規(guī)定已經(jīng)辦結(jié)，來廣營(yíng)鄉(xiāng)政府已于2014年11月5日向北湖渠村村民委員會(huì)發(fā)出《通知》，要求其按照相關(guān)規(guī)定對(duì)村務(wù)進(jìn)行公開；第二、經(jīng)調(diào)查核實(shí)，北湖渠村村民委員會(huì)每年進(jìn)行兩次村務(wù)公開，如需了解請(qǐng)于每年村務(wù)公開之時(shí)進(jìn)行了解監(jiān)督。原告不服，訴至人民法院，請(qǐng)求確認(rèn)朝陽區(qū)政府未在法定期限內(nèi)責(zé)令北湖渠村村民委員會(huì)對(duì)原告提出的村務(wù)公開申請(qǐng)進(jìn)行公開的行為違法，并判令朝陽區(qū)政府責(zé)令北湖渠村村民委員會(huì)對(duì)原告提出的村務(wù)公開申請(qǐng)進(jìn)行公開。

【裁判結(jié)果】

北京市第四中級(jí)人民法院認(rèn)為，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第三十一條的規(guī)定，村民委員會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府或者縣級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門反映，有關(guān)人民政府或者主管部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，責(zé)令依法公布；經(jīng)查證確有違法行為的，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。據(jù)此，朝陽區(qū)政府有對(duì)村民反映村民委員會(huì)村務(wù)公布事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)、責(zé)令公開的職責(zé)。本案中，朝陽區(qū)政府收到原告要求其責(zé)令北湖渠村村民委員會(huì)公開村務(wù)的申請(qǐng)后，將其作為信訪事項(xiàng)，交由來廣營(yíng)鄉(xiāng)政府處理的行為，未完全按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定履行法定義務(wù)，故朝陽區(qū)政府關(guān)于其將此事交由來廣營(yíng)鄉(xiāng)政府處理并無不當(dāng)?shù)闹鲝垱]有法律依據(jù)，本院不予支持。因《村民委員會(huì)組織法》中規(guī)定責(zé)令公布需要進(jìn)行調(diào)查核實(shí)是否存在所反映問題，故原告要求確認(rèn)朝陽區(qū)政府未在法定期限內(nèi)責(zé)令北湖渠村村民委員會(huì)對(duì)原告提出的村務(wù)公開申請(qǐng)進(jìn)行公開的行為違法并判令朝陽區(qū)政府責(zé)令北湖渠村村民委員會(huì)公開申請(qǐng)事項(xiàng)，無事實(shí)及法律依據(jù)，本院不予支持。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、第七十二條、《最高人民法院關(guān)于適用<>法>若干問題的解釋》第二十二條之規(guī)定，判決：一、朝陽區(qū)政府在本判決生效之日起60日內(nèi)對(duì)原告關(guān)于北湖渠村村務(wù)公布事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查處理；二、駁回原告的其他訴訟請(qǐng)求。

【典型意義】

本案涉及上級(jí)行政機(jī)關(guān)和下級(jí)行政機(jī)關(guān)均負(fù)有法定職責(zé)時(shí)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)接到履責(zé)申請(qǐng)后將申請(qǐng)事項(xiàng)轉(zhuǎn)交下級(jí)行政機(jī)關(guān)處理是否合法的問題。村務(wù)公開制度是我國村民自治制度的重要組成部分，是村民實(shí)現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理的前提條件，為保障村民的知情權(quán)，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定了村務(wù)公開糾紛的解決途徑：村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府或者縣級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門反映，有關(guān)人民政府或者主管部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，責(zé)令依法公布。據(jù)此，朝陽區(qū)政府負(fù)有對(duì)原告李某某等人反映村務(wù)公開事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)的職責(zé)。當(dāng)然，有時(shí)法律對(duì)行政機(jī)關(guān)管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移作出規(guī)定，例如規(guī)定上級(jí)行政機(jī)關(guān)可以將相關(guān)事項(xiàng)交由下級(jí)行政機(jī)關(guān)處理等。但《村民委員會(huì)組織法》并未作出此種規(guī)定，因此朝陽區(qū)政府將李某某等人的申請(qǐng)材料轉(zhuǎn)交來廣營(yíng)鄉(xiāng)政府處理的做法缺乏法律依據(jù)，來廣營(yíng)鄉(xiāng)政府的處理行為也不能視為朝陽區(qū)政府履行法定職責(zé)的行為。

【專家點(diǎn)評(píng)】

中共北京市委黨校、北京行政學(xué)院法學(xué)部主任、教授，北京市政府法治研究中心研究員金國坤：村務(wù)公開是《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的民主管理和民主監(jiān)督的重要制度。為保障村民民主權(quán)利，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府或者縣級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門對(duì)村民反映的村務(wù)公開問題應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，責(zé)令依法公布。這是有關(guān)人民政府和職能部門的法定職責(zé)?？h級(jí)人民政府以信訪處理方式轉(zhuǎn)交下級(jí)部門，并沒有責(zé)令村務(wù)依法公布，法院認(rèn)定其構(gòu)成不履行法定職責(zé)，判決其履行法定職責(zé)，體現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，切實(shí)保護(hù)公民合法權(quán)益的職能。行政職能必須全面履行，不得放棄，不得轉(zhuǎn)移。在上級(jí)和下級(jí)行政機(jī)關(guān)均負(fù)有法定職責(zé)的情況下，遵循先受理原則，上級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)成下級(jí)行政機(jī)關(guān)履行，也負(fù)有督促之責(zé)。本案也為處理好行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的縱向關(guān)系提供了警示。