開發(fā)區(qū)、管委會、工業(yè)園區(qū)及其下設(shè)的職能機構(gòu)不應(yīng)稱為PPP模式下的“政府”；只要不是本級政府能夠控制、左右的任何市場主體，均可以成為PPP模式中的“社會資本”；PPP模式下，“政府與社會資本合作”在于發(fā)揮各自不同的優(yōu)勢與作用，在利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、長期合作的前提下，以提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)為載體，最終實現(xiàn)增加供給、提高效率的目的。

三個“P”的內(nèi)涵與外延

1.政府—Public

省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級人民政府。

人民政府的各級職能部門及相關(guān)事業(yè)單位。

履行特定公共服務(wù)職能的國有企業(yè)，如燃氣公司、自來水公司、公交公司等。

但多數(shù)開發(fā)區(qū)、管委會、工業(yè)園區(qū)及其下設(shè)的職能機構(gòu)，雖然在相應(yīng)的區(qū)域內(nèi)也實際行使著公共行政職能，但由于在PPP語境下，其不屬于獨立的財政預(yù)算單位，亦不存在相應(yīng)的人大權(quán)力機關(guān)，PPP授權(quán)協(xié)議項下的政府支付義務(wù)無法通過人大列入財政預(yù)算，故不應(yīng)稱為PPP模式下的“政府”。

2.社會資本—Private

民營企業(yè)、外資企業(yè)、中央企業(yè)及其各級子公司、混合所有制企業(yè)均可以作為社會資本參與PPP項目投資。

國家發(fā)展改革委（《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》）指出，社會資本是指符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營主體。

財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）財金〔2014〕113號》第二條規(guī)定，本指南所稱社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。

本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)被排除在社會資本之外，不能參與本級政府主導(dǎo)的PPP項目的原因在于，在現(xiàn)實的情況中，政府平臺公司及國有控股企業(yè)存在著高度的行政化，實際是政府的一部分，是政府的投資工具，是地方政府財政加“杠桿”的工具。在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，政府平臺公司及國有控股企業(yè)充當(dāng)著政府借債工具的作用，并無自己獨立的“意志”，并不是真正意義上、完全市場化的市場主體，并不能發(fā)揮PPP模式下社會資本應(yīng)有的作用，其只是作為法律意義上的公司而存在，其實質(zhì)只是政府放大財政功能的一個工具而已。如果把本級政府所屬平臺公司也納入社會資本范圍，政府利用所屬平臺公司推行PPP項目，實質(zhì)與現(xiàn)有的土地財政、政府借債通過土地予以增信之下的地方債發(fā)展模式?jīng)]有實質(zhì)區(qū)別。

因此，可以理解為，與社會資本相對應(yīng)的概念是公共財政，而不是國有企業(yè)與民營企業(yè)的概念。社會資本并不僅僅是私人資本，只要不是本級政府能夠控制、左右的任何市場主體，均可以成為PPP模式中的社會資本。進一步可以理解為，上級或下級政府所屬的平臺公司均可以參與本級政府推出的PPP項目。因為，無論上級，還是下級政府所屬的平臺公司均不會完成受制于本級政府，不會成為本級政府財政加“杠桿”的工具，符合社會資本與本級財政相對應(yīng)的實質(zhì)要素。政府與本級政府所屬國有企業(yè)以外的其他國有企業(yè)之間的合作并不受影響，特別是央企參與PPP項目仍是渠道暢通。PPP模式體現(xiàn)的是一種市場關(guān)系而非原來土地財政模式下的行政主導(dǎo)關(guān)系，這也是兩者之間的一個實質(zhì)性的區(qū)別所在。

PPP項目投資關(guān)系圖

在當(dāng)前PPP項目中，一般會有政府（通過所屬平臺公司或控股國有企業(yè)）持有小部分股權(quán)（低于30%），與社會資本共同組成具體項目公司（SPV），形成社會資本（投資方）控股，政府參股的PPP項目公司結(jié)構(gòu)。

形成這一特殊股權(quán)結(jié)構(gòu)或者說國有平臺入股PPP項目公司的原因和意義如下：

（1）可以減少社會資本的資本金投入，社會資本可以實現(xiàn)一個加大資金杠桿，進一步提升社會資本的項目收益率的目的。

（2）政府因素的存在，可以為SPV提供融資“增信”。銀行等金融機構(gòu)通常會明確要求，各種形式的“國有”因素的存在，是其對項目提供融資支持的前提條件之一。

（3）實現(xiàn)政府對項目的一定程度的控制要求。由于PPP項目均關(guān)系社會公眾利益，無論采取何種方式，政府均負有最終的責(zé)任，政府不可能完全交由社會資本運作。在SPV中，保持小比例的股權(quán)，既可以滿足不得本級政府控股的要求，又能實現(xiàn)對具體項目的一定控制，將政府的意志更快速地傳達到具體項目，實現(xiàn)對項目運作的一定程度的控制。

（4）針對不同項目的其他目的。比如將特定行業(yè)的財政補貼折合為股權(quán)，由國有企業(yè)持有或持有作價出資土地形成的股權(quán)等特定情況。

2015年5月19日，國辦發(fā)〔2015〕42號對于平臺公司完成“去平臺化”之后，參與PPP模式做了新的規(guī)定：

對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的融資平臺公司，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項目。

社會資本范圍的擴大化，允許去“平臺化”之后的地方政府融資平臺公司參與PPP項目，有助于提高金融資本和實業(yè)資本的信心和參與度，這是對平臺公司在43號文之后參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目融資的重要突破。但這一擴大是應(yīng)對眼下經(jīng)濟下行壓力的權(quán)宜之計，還是確實有其必要、合理性，會不會造成財政杠桿的進一步無序放大，背離本輪改革設(shè)計的初衷，值得商榷。

3.合作（伙伴關(guān)系）—Partnership

在PPP模式下，政府與社會資本合作在于發(fā)揮各自不同的優(yōu)勢與作用，在利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、長期合作的前提下，以提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)為載體，最終實現(xiàn)增加供給、提高效率的目的。

（1）長期合作

Partnership（伙伴關(guān)系或合作）是PPP第一大特征。

實踐中，雖不排除政府與社會資本共同出資的合作形式（暫且稱為“公私合營”），但PPP模式的主流和實質(zhì)均不是傳統(tǒng)意義上的公私合營，也不僅僅限于政府與社會資本以股權(quán)合資的方式運作某一具體項目。比如在委托運營（Operations&Maintenance，O&M）、管理合同（Management Contract，MC）模式下，主要的意義在于發(fā)揮社會資本方的技術(shù)、管理優(yōu)勢，SPV中一般不會有政府股權(quán)。

期限長是PPP的一個顯著特征。根據(jù)發(fā)改委等六部門《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（發(fā)改委令第25號），特許期限一般為三十年，根據(jù)項目情況還可以約定更長的特許期；財政部《關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金[2015]57號)，PPP項目原則上不得少于10年。

由于項目要由社會資本負責(zé)管理、維護一個長達10年、20年甚至更長的時間，因此，社會資本會從自身利益的角度去考慮，在滿足政府監(jiān)管要求、符合社會公眾對公共產(chǎn)品、公共服務(wù)需求的前提下，以更精細的管理、更低的成本、更好地對項目基礎(chǔ)設(shè)施予以維護，這樣以來就可以降低項目全生命周期的成本，避免傳統(tǒng)模式下的浪費，實現(xiàn)制度價值。

（2）利益共享

利益共享首先指的是政府與社會資本利益共享，但政府的利益并不只是體現(xiàn)在參與主體的部門利益，最終是其所代表的社會公眾利益。

公共部門與社會資本合作在于雙方存在一個共同的目標：在某個具體項目上，政府可以最少的財政資金或發(fā)揮隱性社會公共資源價值（比如PPP項目中對廣告資源、油氣站資源等）的作用，提供最多公共產(chǎn)品或服務(wù)，以有限的財政資金，更充分地履行公共服務(wù)職能；社會資本可以更好、更多地“捕獲”體量大、周期長、收益穩(wěn)定的投資項目，通過對這些龐大商業(yè)機會的整合，發(fā)現(xiàn)、發(fā)揮項目的整體價值，提高資本收益率；而政府與社會資本的博弈，在政府與社會資本各自獲得直接、間接利益的前提下，社會公眾也可以從公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的效率提高、成本降低的前提下間接獲得利益。

（3）風(fēng)險分擔(dān)

PPP模式的邏輯起點是在市場經(jīng)濟規(guī)則之下實現(xiàn)商業(yè)目的，因此，必然面臨商業(yè)風(fēng)險。利益共享只是伙伴關(guān)系的一個方面，還需要明確風(fēng)險在雙方之間的合理分擔(dān)。對此，在本輪PPP模式推進過程中，已有相應(yīng)安排。

財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知（財金〔2014〕76號）：

按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機制和市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險。

原則上，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)；法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)；不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。

同時，中國政府也對實踐中可能的風(fēng)險分配不公進行了明確的禁止性規(guī)定。

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（發(fā)改委令第25號）：

第二十一條 ………但不得承諾固定投資回報和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項。

PPP項目風(fēng)險分擔(dān)圖

（4）增加供給、提高效率

與傳統(tǒng)政府直接提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)相比，PPP模式的優(yōu)勢或目的在于使用更少的公共資源完成既定的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的供給目標，或在消耗同樣的公共資源的前提下，提供更多的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。通俗一點就是“少花錢，多辦事”或者“花同樣多的錢，辦更多的事”。

這一價值體現(xiàn)在PPP項目的全生命周期安排中，體現(xiàn)了項目產(chǎn)出說明的物有所值，優(yōu)于公共部門的比較值，是對傳統(tǒng)采購模式的一種優(yōu)化。

所謂全生命周期（Whole Life Cycle），是指項目從設(shè)計、融資、建造、運營、維護至終止移交的完整周期。全生命周期的意義在于可以通過資源、程序整合，實現(xiàn)PPP模式的物有所值目標。

所謂產(chǎn)出說明（Output Specification），是指項目建成后項目資產(chǎn)所應(yīng)達到的經(jīng)濟、技術(shù)標準，以及公共產(chǎn)品和服務(wù)的交付范圍、標準和績效水平等。

所謂物有所值（Value for Money, VFM），是指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。VFM評價是國際上普遍采用的一種評價傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否可運用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu)化。

所謂公共部門比較值（Public Sector Comparator, PSC），是指在全生命周期內(nèi)，政府采用傳統(tǒng)采購模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的全部成本的現(xiàn)值，主要包括建設(shè)運營凈成本、可轉(zhuǎn)移風(fēng)險承擔(dān)成本、自留風(fēng)險承擔(dān)成本和競爭性中立調(diào)整成本等。

在PPP模式下，由于是一種長期的合作關(guān)系，社會資本在項目的全生命周期中，在政府和社會公眾的監(jiān)督下，負責(zé)項目的設(shè)計、建設(shè)、運營、維護，直到最后的移交，社會資本會從最經(jīng)濟的角度考慮項目全生命周期的價值，類似于“花自己的錢，辦自己的事”。

與此相對應(yīng)的是BT或代建模式，由于不用考慮項目的全生命周期、產(chǎn)出說明、物有所值，也不用考慮公共部門比較值等這些因素，對于設(shè)計的優(yōu)化，質(zhì)量的管控，后期運營成本的控制等因素都缺乏考慮的基本動力。因為，這些是移交之后政府的事情，體現(xiàn)的是一種“花別人的錢，辦別人的事”的邏輯關(guān)系。

國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）:

（十七）增強責(zé)任意識和履約能力?！e極進行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型和升級，從工程承包商、建設(shè)施工方向運營商轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)跨不同領(lǐng)域、多元化發(fā)展；要不斷提升運營實力和管理經(jīng)驗，增強提供公共服務(wù)的能力。

前述政策明確鼓勵大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，由施工總承包模式向工程總承包模式（EPC）轉(zhuǎn)變，大型項目的建設(shè)施工單位由單一的建筑商向綜合運營商轉(zhuǎn)變。通過整合項目發(fā)起、施工建設(shè)（包括設(shè)計、施工、監(jiān)理）、運營維護，以及整個過程中的融資等全部環(huán)節(jié)和過程，將一個大型項目作為一個整體來考慮，而不是分段、肢解開來，以實現(xiàn)效率的最大化，提升項目的全生命周期價值。