政府與社會資本合作（PPP）模式詳解

笑嘻嘻系 2015-06-16

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政府與社會資本合作（PPP）模式概念

　　PPP模式是Public-Private-Partnership的字母縮寫，通常被稱為“公共私營合作制”，是政府與社會資本為了合作建設城市基礎設施項目，或為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的“全過程”合作關系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎，以利益共享和風險共擔為特征；通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務的質(zhì)量和供給效率。

　　世界運用政府與社會資本合作（PPP）模式現(xiàn)狀

　　1992年，英國最早應用“PPP”模式，適于“PPP”模式的工程包括：交通（公路、鐵路、機場、港口）、衛(wèi)生（醫(yī)院）、公共安全（監(jiān)獄）、國防、教育（學校）、公共不動產(chǎn)管理。1994年，智利為平衡基礎設施投資和公用事業(yè)急需改善的背景下于引進“PPP”模式的，已完成中包括交通領域工程、機場、監(jiān)獄、水庫，年投資規(guī)模由3億美元增加到17億美元。1997年，葡萄牙啟動“PPP”模式，首先應用在公路網(wǎng)的建設上，正在實施醫(yī)院的建設和運營、修建鐵路和城市地鐵。2004年，巴西通過“公私合營（PPP）模式”法案，將公路、鐵路、港口和灌溉工程作為PPP模式招標項目。

　　21世紀以來，聯(lián)合國、世界銀行、歐盟和亞洲開發(fā)銀行等國際組織在全球大力推廣“PPP”的理念和經(jīng)驗，目前發(fā)展中國家已經(jīng)紛紛開始實踐，同樣在我國引入“PPP”模式具有極其重要的現(xiàn)實價值，亟須為“PPP”模式在我國的發(fā)展提供國家政策和法律法規(guī)層面的支持。

　　我國推行政府與社會資本合作（PPP）模式背景

　　十八屆三中全會指出：要加強中央政府宏觀調(diào)控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責。允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營。推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。

　　國務院要求財政部門深入貫徹落實十八屆三中全會精神，更好地發(fā)揮財政職能作用，要在制度安排上處理好政府與市場、政府與社會的關系。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、保障國家機器運行載體。推廣運用PPP模式，作為財政部門發(fā)揮財政職能作用的切入點和深化財政體制改革的抓手。

　　推行政府與社會資本合作（PPP）模式意義

　　推廣使用“PPP”模式，是支持新型城鎮(zhèn)化建設的重要手段。有利于吸引社會資本，拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制。

　　推廣運用“PPP”模式。是改進政府公共服務的重要舉措?！癙PP”模式能夠?qū)⒄膽?zhàn)略規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機結(jié)合在一起，有助于理清政府與市場邊界，提升政府的法制意識、契約意識和市場意識，更好地履行公共職能，全面提升公共服務水平。

　　推廣運用“PPP”模式，是建立現(xiàn)代財政制度的內(nèi)在要求?！癙PP”模式強調(diào)市場機制的作用，強調(diào)政府與社會資本各盡所能，強調(diào)社會資本的深度參與，能夠有效減輕政府債務壓力，平滑年度間財政支出，符合現(xiàn)代財政制度優(yōu)化資源配置、促進社會公平的要求，與現(xiàn)代財政制度的建設具有高度的一致性。

　　PPP模式包括廣義和狹義兩個范疇。

廣義PPP是指政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的合作關系，主要包括BOT、BOO、PFI等模式。狹義PPP則與BOT原理相似，都由“使用者付費”，但PPP比BOT更加強調(diào)公私部門的全程合作。我們所說的主要是財政部正在主導推動的PPP（Public-Private-Partnership，公共私營合作制）模式。

　　PPP模式內(nèi)涵

　?。ㄒ唬㏄PP是一種項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現(xiàn)形式，主要根據(jù)項目的預期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。項目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

　?。ǘ㏄PP融資模式可以使社會資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風險。PPP方式的操作規(guī)則不僅使企業(yè)參與到城市建設等基礎設施項目的確認、設計和可行性研究等前期工作，而且將更有效率的管理方法與技術(shù)引入項目，這不僅降低了投資風險，還能有效地實現(xiàn)對項目建設與運行的控制，較好地保障國家與企業(yè)各方的利益。對縮短項目建設周期，降低項目運作成本甚至資產(chǎn)負債率都有值得肯定的現(xiàn)實意義。

　?。ㄈ㏄PP模式可以在一定程度上保證社會資本“有利可圖”。采取PPP模式，政府可以給予社會投資者相應的政策扶持作為補償，如稅收優(yōu)惠、貸款擔保等。通過實施這些政策可提高社會資本投資城市建設等基礎設施項目的積極性。

　?。ㄋ模㏄PP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，提高基礎設施建設的服務質(zhì)量。在PPP模式下，政府和社會資本共同參與城市基礎設施的建設和運營，由企業(yè)負責項目融資，不僅能節(jié)省政府的投資，還可以將項目的一部分風險轉(zhuǎn)移給企業(yè)，從而減輕政府的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。

　　PPP模式特征

　?。ㄒ唬┒鄻有裕?PPP模式并不是全球標準化的，每個國家PPP的實施方法都是：

　　1、為滿足政府政策目標而設計；
　　2、用以補充其它公共采購和公共服務交付方法；
　　3、根據(jù)現(xiàn)有的公共和私營部門的資源來實現(xiàn)。

　　（二）復雜性：盡管PPP是復雜的，但也存在共性：
　　1、廣泛適用于多個行業(yè)；
　　2、大部分都需要大量的投資資本；
　　3、是以長期的安排為基礎；
　　4、私營部門資本風險與交付公共服務的績效掛鉤；
　　5、價格固定，基于產(chǎn)出的合同。

　?。ㄈ╅L期性：一般一個PPP項目時間至少為10年以上，最長可達40-50年。

　　狹義PPP模式分類

　?。ㄒ唬┤谫Y性質(zhì)類。政府與社會資本合作（PPP）應用范圍很廣，從簡單的短期（有或沒有投資需求）管理合同到長期合同，包括資金、規(guī)劃、建設、營運、維修和資產(chǎn)剝離。政府與社會資本合作模式是由在項目的不同階段，對擁有和維持資產(chǎn)負責的合作伙伴所決定。

　?。ǘ┓侨谫Y性質(zhì)類。

　　1、作業(yè)外包：政府或政府性公司通過簽訂外包合同方式，將某些作業(yè)性、輔助性工作委托給外部企業(yè)/個人承擔和完成，以期達到集中資源和注意力于自己的核心事務的目的。一般由政府方給作業(yè)承擔方付費。

　　2、運營與維護合同（O&M）：私營部門的合作伙伴，根據(jù)合同，在特定的時間內(nèi)，運營公有資產(chǎn)。公共合作伙伴保留資產(chǎn)的所有權(quán)。

　　3、移交、運營、移交（TOT）：政府部門將擁有的設施的移交給民營機構(gòu)運營，通常民營機構(gòu)需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款，期滿后再將設施無償移交給政府方。

　?。ㄈ┕蓹?quán)/產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓性質(zhì)類。政府將國有獨資或國有控股的企業(yè)的部分產(chǎn)權(quán)/股權(quán)轉(zhuǎn)讓給民營機構(gòu)，建立和形成多元投資和有效公司治理結(jié)構(gòu)，同時政府授予新合資公司特許權(quán)，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營特定業(yè)務

　?。ㄋ模┖腺Y合作性質(zhì)類。政府方以國有企業(yè)的資產(chǎn)與民營機構(gòu)（通常以現(xiàn)金方式出資）共同組建合資公司，負責原國有獨資企業(yè)的經(jīng)營。同樣，政府將授予新合資公司特許權(quán)，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營特定業(yè)務。