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民國(guó)初年開(kāi)始實(shí)行地方自治?？h的自治機(jī)構(gòu)沿用清末立憲時(shí)代的制度，縣設(shè)縣議事會(huì)，議長(zhǎng)、副議長(zhǎng)由議員選舉產(chǎn)主，任期3年。議員人數(shù)各縣不等，全縣人口在20萬(wàn)以下者設(shè)縣議員20名；每增加人口2萬(wàn)增設(shè)議員1名，最多不超過(guò)60名?？h議事會(huì)每年8月或9月舉行1次，會(huì)期1個(gè)月，必要時(shí)可延長(zhǎng)10天。縣議事會(huì)的職權(quán)為議決本縣自治經(jīng)費(fèi)、歲出歲入預(yù)算決算以及自治經(jīng)費(fèi)籌集及處理方法。對(duì)公益事項(xiàng)有建議權(quán)，對(duì)于下級(jí)地方之爭(zhēng)有公斷權(quán)。但實(shí)際上縣知事職權(quán)超過(guò)縣議事會(huì)，縣知事如對(duì)議事會(huì)的決議不同意，不但可交議事會(huì)復(fù)儀，還可予以撤銷。 “二次革命”失敗后，袁世凱解散國(guó)。1914年2月3日，袁世凱政府下令停辦各級(jí)自治。各縣議事會(huì)全被解散。其后，袁世凱也曾頒布過(guò)《地方自治施行條例》，但真正的自治并沒(méi)有得到推行，《地方自治施行條例》成為一紙空文。1917年，北洋政府提出恢復(fù)地方自治。1919年9月，安福國(guó)會(huì)通過(guò)《縣自治法》。但在戰(zhàn)爭(zhēng)年代，這部法令并沒(méi)有在各省得到推行。在此時(shí)期，僅有廣東、湖南、云南等宣布脫離北洋政府實(shí)行自治這些省份自行頒布了地方自治的單行法規(guī)。這些法規(guī)一般規(guī)定：縣議員由縣選民每2年選舉1次，議員任期2年，各省議員名額規(guī)定不同。如湖南省規(guī)定每縣議員不得少于16人，至多不得超過(guò)50人，廣東規(guī)定大縣40人，中縣30人，小縣20人；云南規(guī)定20—60人。（參考袁繼成：《中華民國(guó)政治制度史》，上海人民出版社，1991年版，第第十一章，中華民國(guó)的地方制度，第六節(jié)，縣與設(shè)治局） 一、民國(guó)元年至民國(guó)十七年北京政府時(shí)期江寧縣的行政機(jī)構(gòu)及官員設(shè)置 民國(guó)成立至民國(guó)十七年，縣政府組織經(jīng)過(guò)多次變革。當(dāng)時(shí)縣的組織方式，各省也參差不齊。民國(guó)元年十一月，中央政府下令將縣的行政長(zhǎng)官一律改稱為縣知事，隨后又將縣政府一律稱為縣知事公署，其下分科辦事，稱第一科、第二科等；每科設(shè)科長(zhǎng)一人，科員若干，另設(shè)技士及雇員若干人。除以上通行制度外，各省也自定規(guī)程。 在縣知事公署中，除設(shè)科室外，仍有其他具有相當(dāng)獨(dú)立性的組織。這種組織在民國(guó)十年以前多稱所，例如警察所、勸學(xué)所等。民國(guó)十年后，各地改科為局，如公款局、實(shí)業(yè)局、教育局等。改科為局時(shí)的機(jī)構(gòu)設(shè)置全國(guó)并不統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)的多寡往往按照縣份的等級(jí)來(lái)衡量設(shè)置。江寧縣屬于一等縣，一等縣的科局設(shè)置往往是二科四局?？凭趾喜r(shí)期，除公安局外，各縣多設(shè)三科。 ?。ㄒ唬┛h公署（縣署、縣政府）機(jī)構(gòu)沿革及官員設(shè)置 清末，縣機(jī)關(guān)組織最高長(zhǎng)官為民政長(zhǎng)。民政長(zhǎng)由地方公選，直接都督，其下設(shè)佐治職，分課治事。 民國(guó)元年，孫中山定都南京，廢江寧、上元縣，改為南京府，設(shè)民政長(zhǎng)。從該年一月起，江蘇都督府對(duì)全省的機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，撤道、裁府、州、廳，存縣，實(shí)行施?縣兩級(jí)管理體制。其中江寧道被撤銷，裁撤江寧府，將上元縣并入江寧縣內(nèi)。這一制度，一直延續(xù)到北京政府時(shí)期。袁世凱篡位后，江蘇省一度又推行施?道、縣三級(jí)制度，縣則設(shè)縣知事公署。實(shí)際上，縣公署建制基本沿襲清末舊制，一些縣份仍然稱行政主官為知縣，輔佐官員為縣丞和主簿。縣的辦事機(jī)構(gòu)稱知事衙門(mén)，內(nèi)設(shè)三班、六房或八房。但也有一些縣衙改稱民政署，設(shè)置縣知事，縣知事下設(shè)審檢所、警察所、視學(xué)所。 民國(guó)元年十一月二十六日，中央通令統(tǒng)一地方官吏名稱，規(guī)定凡有直轄地方的縣、府、直隸州等行政長(zhǎng)改稱縣知事。 民國(guó)二年一月八日，國(guó)民政府進(jìn)一步規(guī)定有直轄地方的府、直隸廳、直隸州和廳、州一律改為縣，其行政長(zhǎng)官一律改稱為縣知事。部分縣份行政長(zhǎng)官原稱長(zhǎng)，此時(shí)也一律改稱縣知事。行政機(jī)關(guān)也相應(yīng)改稱縣知事公署。 民國(guó)三年五月二十三日，北京政府頒行的《縣官制》規(guī)定：各縣知事公署下設(shè)總務(wù)科、財(cái)政科、民政科、司法科、勸學(xué)所和警察所。一等縣知事設(shè)科員四人，二等三人，三等二人，技士各一。（《第一回中國(guó)年鑒》，商務(wù)印書(shū)館，1924年版，地方官制大要部分，第224頁(yè)）張勛攻陷南京后，江寧縣知事一度復(fù)稱知縣。 民國(guó)十六年，國(guó)民革命軍北伐光復(fù)江寧后，將縣城城區(qū)及下關(guān)劃為南京特別市，縣城以外地區(qū)屬江寧縣，列為一等縣。該年，縣公署改為縣政府，縣知事改稱縣長(zhǎng)。 ?。ǘ┛h公署（縣署、縣政府）職權(quán)（ 參照《中華年鑒》（上冊(cè)），中華年鑒社，1948年版，第385-390頁(yè)） 知事衙門(mén)下的六房分別為： 吏房——負(fù)責(zé)官制官規(guī)之類事務(wù)； 戶房——管理財(cái)務(wù)、地畝、糧租、契稅、雜稅、鹽務(wù)等事務(wù)； 禮房——管理教育、禮俗等事務(wù)； 兵房——管理緝捕、馬政、郵傳等事務(wù)； 刑房——管理監(jiān)獄訴訟等事務(wù)； 工房——管理河道、水利、城工、橋梁及其他工程等事務(wù)。 八房則是在六房之外再加倉(cāng)房和庫(kù)房。倉(cāng)房主要管理糧食儲(chǔ)存，庫(kù)房則負(fù)責(zé)銀錢(qián)的保管。各房分設(shè)典史若干人，屬于知縣屬員?？h府內(nèi)又招募衙役三班，一班負(fù)責(zé)緝拿罪犯，知縣出行時(shí)此班充任隨從護(hù)衛(wèi)；一班負(fù)責(zé)知縣審案時(shí)的站班、喝堂、行刑、傳票等；一班負(fù)責(zé)知縣出行時(shí)的雜役，如充當(dāng)儀仗隊(duì)，知縣出巡時(shí)為其背牌抗旗、鳴鑼開(kāi)道。 縣衙改稱民政署的地方設(shè)置縣知事，縣知事下設(shè)的審檢所掌管案件的審理；警察所負(fù)責(zé)社會(huì)治安；視學(xué)所掌管縣內(nèi)教育。據(jù)民國(guó)十三年的《中國(guó)年鑒》記載，當(dāng)時(shí)各縣縣知事的權(quán)限有：“第一，縣知事為一縣之行政長(zhǎng)官，依法律命令，執(zhí)行縣內(nèi)之行政事務(wù)；第二，為執(zhí)行法律、教令、省道章程、或依法律教令省道章程之委任，得發(fā)布縣單行章程；第三，縣內(nèi)之警察監(jiān)獄及輔佐各員之處分，認(rèn)為違反法令，妨害公益，或侵越權(quán)限時(shí)，得停止或撤銷之；第四，遇特別重要事件，于呈報(bào)道尹外，得經(jīng)呈省長(zhǎng)；第五，本縣駐屯之警備隊(duì)，得調(diào)用之；第六，于非常事變之際，需用兵力，或?yàn)榉佬l(wèi)起見(jiàn)，需用兵備時(shí)，得呈由省長(zhǎng)或道尹，請(qǐng)駐屯附近之陸軍或軍監(jiān)長(zhǎng)官，派兵處理。”（《第一回中國(guó)年鑒》，商務(wù)印書(shū)館，1924年版，地方官制大要部分，第226頁(yè)）部分地方設(shè)置縣佐，按規(guī)定“縣佐設(shè)于縣內(nèi)之要地，不得與縣知事同城。設(shè)置縣佐之縣，由該省省長(zhǎng)聲敘必要設(shè)置理由，咨呈內(nèi)務(wù)部呈請(qǐng)大總統(tǒng)核定之。其職務(wù)權(quán)限如下：1，承知事之命，掌巡征，彈壓，及其他勘災(zāi)，捕蝗，催科，堤防，水利，并知事委任各項(xiàng)事務(wù)。2，縣佐駐在地方之警察，由該縣佐承知事之命，就近指揮監(jiān)督。3，縣佐駐在地方之案件，由該縣佐就近斷處，仍呈報(bào)該縣知事，但不得受理民刑訴訟事件?！保ā兜谝换刂袊?guó)年鑒》，商務(wù)印書(shū)館，1924年版，地方官制大要部分，第226頁(yè)） 北京政府時(shí)期江寧縣屬于一等縣，縣知事下設(shè)的職官四人，分掌民政、財(cái)政、司法、教育等事務(wù)。并設(shè)戒煙所、警務(wù)所、警務(wù)長(zhǎng)、管獄員，職員設(shè)置較為完備。至民國(guó)十六年，江寧縣改縣知事為縣長(zhǎng)，并分科設(shè)局，分掌一縣行政。 自民國(guó)十六年開(kāi)始，江寧縣公署改為縣政府，縣知事改稱縣長(zhǎng)后，縣長(zhǎng)權(quán)限比過(guò)去縣知事的權(quán)力要小得多。江蘇省縣政府之組織大致為，縣設(shè)縣長(zhǎng)（舊為知事，并無(wú)各局之設(shè)置）一人，經(jīng)省政府議決任用；秘書(shū)一人；縣政府下設(shè)：財(cái)政、建設(shè)、教育三局。但由于經(jīng)濟(jì)等原因，江寧縣政府初期為設(shè)局，民國(guó)二十二年后，江寧為國(guó)民黨自治縣，改局為科?？h政府下設(shè)民政、財(cái)政、教育、建設(shè)、公安、土地6科，各科科長(zhǎng)由縣長(zhǎng)委任，并報(bào)民政廳備案。縣政府同時(shí)設(shè)立警察局，專門(mén)負(fù)責(zé)防剿匪盜；并組織政務(wù)警察，辦理催征、送達(dá)、偵緝、調(diào)查等事項(xiàng)而用，其名額由民政廳核定。（趙如珩《江蘇省鑒》，民國(guó)二十四年鉛印本，成文出版社優(yōu)先公司印行） 二、民國(guó)十七至三十八年國(guó)民政府時(shí)期江寧縣的行政機(jī)構(gòu)及官員設(shè)置 ?。ㄒ唬┛h政府機(jī)構(gòu)沿革及官員設(shè)置 民國(guó)十七年九月十五日，南京國(guó)民政府頒行《縣組織法》，下令在民國(guó)二十三年底，完成全國(guó)縣一級(jí)地方自治。按照《縣組織法》規(guī)定，縣行政機(jī)構(gòu)為縣政府，縣長(zhǎng)一人為縣政府最高行政長(zhǎng)官，由省政府直接任命。對(duì)于縣長(zhǎng)的甄選有一套既定的規(guī)定：凡兩次考試，一次考試合格，或者具有7年以上的“革命經(jīng)歷”，回避原籍，應(yīng)先副署一年，經(jīng)考核合格，才能得以實(shí)授。 縣政府下設(shè)民政、財(cái)政、建設(shè)、教育、軍事、社會(huì)、總務(wù)等科、局。各縣按照轄區(qū)面積、事務(wù)繁簡(jiǎn)分為一、二、三、四等次，一等縣科局機(jī)構(gòu)齊備，二、三等縣機(jī)構(gòu)相應(yīng)減少?？h政府設(shè)縣政會(huì)議，由縣長(zhǎng)、秘書(shū)、科長(zhǎng)、各局局長(zhǎng)等組織，以縣長(zhǎng)為主席，審議縣預(yù)算決算、公債、公產(chǎn)處分、公共事業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理等事項(xiàng)。江寧縣屬于一等縣，因此縣科局機(jī)構(gòu)完整。 民國(guó)二十二年，國(guó)民政府重新修訂完成《縣組織法》，按照該法規(guī)定，江寧縣內(nèi)改局為科，民國(guó)二十二年二月，江寧自治實(shí)驗(yàn)縣成立，為全國(guó)第一個(gè)自治實(shí)驗(yàn)縣，該自治實(shí)驗(yàn)縣成立之初，直接歸中央管轄，至民國(guó)二十三年二月，組織規(guī)程發(fā)生更動(dòng)，而改隸屬于江蘇省政府之下，實(shí)驗(yàn)期最初規(guī)定為四年。自治實(shí)驗(yàn)縣第一任限制由梅思平擔(dān)任。梅思平裁并財(cái)政，教育，建設(shè)，公安，土地五局，另立民政、財(cái)政、教育、公安、地政、建設(shè)、公安六科。江寧縣自治之時(shí)，僅閭鄰正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)為民選，而區(qū)長(zhǎng)仍為政府委任，屬于官辦的地方自治。梅思平所委派的各區(qū)區(qū)長(zhǎng)、縣政府科長(zhǎng)科員均為中央政治學(xué)校的畢業(yè)生。江寧自治實(shí)驗(yàn)縣設(shè)政委員會(huì)，由省政府聘任委員九人至十三人組織之。縣政委員會(huì)設(shè)正副委員各一人，由省政府于委員中聘任?？h政委員會(huì)受省政之委托，負(fù)責(zé)全權(quán)指導(dǎo)監(jiān)督江寧縣政的推行。江寧自治實(shí)驗(yàn)縣設(shè)縣長(zhǎng)一人，由縣政委員會(huì)提請(qǐng)省政府任免之。江寧自治實(shí)驗(yàn)縣縣長(zhǎng)秉承省政府的命令，及縣政委員會(huì)的指導(dǎo)，處理全縣政務(wù)。省政府行文對(duì)縣政委員會(huì)用函，對(duì)縣政府蓋以令行之。江寧縣政府必須每三個(gè)月向省政府報(bào)告該縣縣政推行狀況。（具體組織情況，請(qǐng)見(jiàn)本志書(shū)“自治實(shí)驗(yàn)縣”相關(guān)章節(jié)。） 民國(guó)二十三年冬，江寧縣縣治由南京市遷到東山鎮(zhèn)。 民國(guó)二十六年十二月，江寧縣淪陷。國(guó)民黨政府流亡外縣。此時(shí)，江寧縣主要由漢奸組織維持會(huì)負(fù)責(zé)。偽維新政府所派的縣知事在南京城內(nèi)辦公（ 關(guān)于江寧縣知事在南京城內(nèi)辦公的具體地點(diǎn)，現(xiàn)有檔案資料記載不詳）。地方組織混亂。戰(zhàn)事初期，日軍在各城鎮(zhèn)建立治安維持會(huì)。維持會(huì)由日軍宣撫班負(fù)責(zé)組建，隸屬于宣撫班并在其控制下進(jìn)行活動(dòng)。日軍占領(lǐng)某個(gè)城鎮(zhèn)后，往往多方物色該地有影響的人物出面組建維持會(huì)，盡管日軍有時(shí)采用威逼的方法組建維持會(huì)，然而大多數(shù)維持會(huì)的組建是在日本占領(lǐng)者的倡導(dǎo)和本地人的主動(dòng)參與之下完成的。維持會(huì)的職能，就其字面理解，應(yīng)以維持地方治安和秩序?yàn)槭滓?。例如，各地維持會(huì)成立后的首要任務(wù)是清理市容，掩埋尸體，協(xié)助日軍維持地方治安，有的維持會(huì)在力所能及的情況下，還幫助修復(fù)因戰(zhàn)爭(zhēng)而遭到破壞的橋梁、建筑物等。（潘敏、陳謙平：《論日偽對(duì)江蘇地區(qū)基層社會(huì)的政治統(tǒng)治》，江海學(xué)刊，2004年第2期） 民國(guó)二十七年三月，“中華民國(guó)維新政府”成立。五月，北洋遺老陳則民負(fù)責(zé)組建日偽江蘇省政府。隨后即著手組建縣公署，各縣維持會(huì)幾乎全套人馬進(jìn)入縣公署；維持會(huì)長(zhǎng)改稱縣知事，縣公署下設(shè)科室。民國(guó)二十九年，汪精衛(wèi)政權(quán)取代維新政府在南京登場(chǎng)。（前者異于后者的最大特點(diǎn)是汪政權(quán)奉國(guó)民黨及國(guó)民政府為正統(tǒng)。）民國(guó)二十九年八月，汪精衛(wèi)政府將江蘇各縣改回縣政府，縣知事改稱縣長(zhǎng)?？h政府下設(shè)第一、二、三科和秘書(shū)處，此外各縣直屬機(jī)構(gòu)還有警察局、教育局、財(cái)政局。 民國(guó)二十八年九月十九日，國(guó)民政府頒行《縣各級(jí)組織綱要》，按照規(guī)定，各縣開(kāi)始推行新縣制，將行政、教育、軍事組織合并為一。新縣制下各縣均為地方自治單位，按其面積、人口、田賦、稅收、文化、交通等狀況分為六等。縣政府設(shè)民政、財(cái)政、教育、建設(shè)、軍事、地政、社會(huì)等科，各機(jī)構(gòu)配備公職人員有：秘書(shū)、各科科長(zhǎng)、指導(dǎo)員、督學(xué)、警佐、科員、技士、技佐、事務(wù)員、巡官等。按照各縣等次不同，所設(shè)科室及人員編制的數(shù)量也有不同。 民國(guó)三十五年，國(guó)民政府復(fù)員，設(shè)秘書(shū)、民政、財(cái)政、教育、建設(shè)、社會(huì)、保安、地政、田糧、會(huì)計(jì)、軍法、合作指導(dǎo)等8科4室。秘書(shū)室設(shè)秘書(shū)、主力秘書(shū)各1人；民政科科長(zhǎng)1人，自治、戶政科員各1人戶籍員2人；教育科科長(zhǎng)1人、督學(xué)2人、科員1人；建設(shè)科科長(zhǎng)1人，技士、度量衡檢定員、合作指導(dǎo)員、科員各1人；會(huì)計(jì)室主任1人，會(huì)計(jì)科員2人；軍事科科長(zhǎng)、祖訓(xùn)股長(zhǎng)、征募股長(zhǎng)、科員各1人，另有統(tǒng)計(jì)員、軍法承審員、軍法書(shū)記員、人事科員各1人，事務(wù)員若干人。 民國(guó)三十八年，撤銷保安科，增設(shè)警保、民訓(xùn)、兵役3科。 民國(guó)時(shí)期，江寧縣縣級(jí)機(jī)構(gòu)的規(guī)模較小，官員較少。三十年代，兩湖地區(qū)的縣長(zhǎng)大多為大學(xué)和?？茖W(xué)歷，受過(guò)一些新式的教育。地方行政機(jī)構(gòu)和民意機(jī)構(gòu)不能形成互動(dòng)關(guān)系（高華《民國(guó)時(shí)期的縣行政機(jī)構(gòu)和縣民意機(jī)關(guān)的關(guān)系》，掌握實(shí)權(quán)的仍然是地方行政機(jī)構(gòu)，民意機(jī)關(guān)起不到什么監(jiān)督作用。 |
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來(lái)自： 俯仰之間111 > 《民國(guó)雜記》
