|
近年來，在中國的養(yǎng)老服務發(fā)展中，掀起了一股“提標增量”的建設熱潮。養(yǎng)老機構和養(yǎng)老床位數量的增加，逐漸成為養(yǎng)老服務體系建設發(fā)展的代名詞。在這樣一種“養(yǎng)老服務熱”的背后，筆者認為需要一種“冷思考”，即在養(yǎng)老服務體系的建設中，如何保持冷靜的頭腦，把握正確的發(fā)展導向，堅持可持續(xù)的原則，統(tǒng)籌處理有關重要關系，確保養(yǎng)老服務體系建設盡可能不走彎路，少走彎路，科學健康發(fā)展。 一、建體系還是建設施 基礎設施建設是養(yǎng)老服務體系建設中的一個重要內容。特別是由于我國養(yǎng)老服務發(fā)展起步晚，養(yǎng)老服務設施建設在數量和質量上比較落后，因此各地在推進養(yǎng)老服務體系建設的過程中，大都將養(yǎng)老服務設施的建設作為一項重要內容。這在很大程度上提高了我國養(yǎng)老服務設施的整體水平，為滿足老年人的服務需求提供了一個很好的硬件基礎。 但是，體系建設并不等于設施建設，特別是養(yǎng)老服務體系的建設，更是一項包含內容眾多、涉及政府和社會等部門的系統(tǒng)工程。它要從滿足全部老年人的養(yǎng)老服務需求出發(fā)，去構建一個為全部老年人提供均等、有效、可持續(xù)的養(yǎng)老服務系統(tǒng)，要從服務供給、服務輸送、服務利用的整個過程出發(fā)，去考慮如何調動包括政府、企業(yè)、社會、社區(qū)、家庭以及老年人個體在內的多方面力量的作用，去共同滿足所有老年人的養(yǎng)老服務需求。這是基于戰(zhàn)略應對“老齡社會”的高度來構建的“大老齡觀”的養(yǎng)老服務體系，而不僅僅是滿足小部分老年人需求和只具備部分服務功能的養(yǎng)老服務體系。因此，它的建設不僅包括養(yǎng)老服務的基礎設施建設，還包括構建完善的法律體系、政策體系、規(guī)范標準和制度環(huán)境體系。 但從目前我國養(yǎng)老服務體系的建設來看，重建設輕規(guī)劃、重設施輕體系、重硬件輕軟件的現(xiàn)象非常普遍，并且養(yǎng)老服務體系所能直接覆蓋的老年群體還非常小。從長遠來看，這是非常不利的。目前最關鍵的問題是要從體系構建的角度，加強科學論證和頂層設計，構建面向全體老年人的“普惠型”的養(yǎng)老服務體系，構建多種力量共同參與、各種積極因素良性互動的養(yǎng)老服務體系，構建低成本高效率、可持續(xù)的養(yǎng)老服務體系。如果不從這個高度出發(fā)來推動養(yǎng)老服務體系的建設，那么從根本上來講，這個體系是不全面的，是不科學的，也是難以可持續(xù)發(fā)展的。 二、重居家還是重機構 我國的養(yǎng)老服務體系明確指出要以“居家養(yǎng)老為基礎”，各地在發(fā)展養(yǎng)老服務體系中也提出了“9064”或者“9073”的模式。但從目前養(yǎng)老服務體系的建設來看，居家養(yǎng)老的發(fā)展依然緩慢，形式大于內容的各種做法比比皆是，真正能做到需求與服務有效對接的尚屬少數。 事實上，無論是從國內外的經驗來看，還是從中國的文化傳統(tǒng)與老年人的養(yǎng)老意愿來看，居家養(yǎng)老都是老年人最主要的選擇，是中國人養(yǎng)老的最基本方式。根據中國老齡科學研究中心三次全國調查數據，在2000－2010 年的10年間，我國老年人選擇居家養(yǎng)老的比例不降反升，從2000 年的84.6% 上升到了88.0%; 老年人對上門做家務、上門護理、服務熱線、康復治療等居家養(yǎng)老服務的需求比例分別上升到了41.7%、36.9%、27.1% 和36.5%。但從目前的發(fā)展現(xiàn)狀來看，各地在推進養(yǎng)老服務體系的建設中，多以建立大型的養(yǎng)老機構為主，居家養(yǎng)老的發(fā)展依然相對緩慢。主要表現(xiàn)在: ①服務覆蓋面小，主要是少數特殊對象。目前居家養(yǎng)老的服務對象主要還是一些生活特別困難的“三無” “五?！?、低收入且生活不能自理的“弱勢老年群體”，他們是目前政府購買“居家養(yǎng)老服務”的主要對象。②服務內容單一，大都停留在家政服務層面。目前各地開展的居家養(yǎng)老服務大多只集中在一些家政、送餐、陪醫(yī)、陪聊、緊急呼叫等服務內容上，而一些專業(yè)性較強的康復護理、金融理財、婚姻家庭、健康心理、法律咨詢等服務內容，目前的居家養(yǎng)老服務都很難提供。③服務供給滯后于服務需求。中國老齡科學研究中心2010年的調查數據顯示，目前我國居家養(yǎng)老服務項目的供給比例總體較低，只有上門看病和上門做家務的比例相對較高，分別達到了52.1%和30.9%，而能夠提供其他服務的比例都只有20%左右。 另外，從成本收益的角度來看，建設一個具有基本養(yǎng)老保障功能的養(yǎng)老機構，初期固定投入至少需要50000元/床，日常運作還需要補貼250－350元/月，而若由政府購買居家養(yǎng)老服務，成本收益比則會大大提高。以居家養(yǎng)老服務發(fā)展較快的南京市鼓樓區(qū)為例，政府一年僅支出200多萬元，就能為5500名老年人解決基本的養(yǎng)老服務需求問題，而若要建立一個5500張床位規(guī)模的養(yǎng)老機構，則平均每張床位的造價約為25萬元，5500 張床位的總造價就約為13.75億元，遠遠大于居家養(yǎng)老服務的成本投入。 因此，筆者認為，在加快推進我國養(yǎng)老服務體系的建設中，必須更加重視和強調發(fā)揮居家養(yǎng)老的基礎性作用。目前，各地居家養(yǎng)老服務發(fā)展勢頭很好，但普遍存在的一個問題就是服務資源的有效整合不足，居家養(yǎng)老的服務框架和服務平臺搭建好了，但服務的有效供給跟不上。事實上，居家養(yǎng)老服務里面的很多服務內容都是涵蓋在社區(qū)服務里面的，比如社區(qū)的衛(wèi)生服務、殘疾人康復服務、法律援助服務、文化娛樂服務，所服務的對象大都是社區(qū)里的老年人。但由于部門分割和政策獨立的原因，現(xiàn)有的服務資源難以有效整合，導致許多地方就居家養(yǎng)老談居家養(yǎng)老，就養(yǎng)老服務談養(yǎng)老服務，沒有很好地利用現(xiàn)有的服務資源。因此，在進一步加強和做實居家養(yǎng)老服務的過程中，除了發(fā)展一些必要的補充性養(yǎng)老服務之外，更主要的就是把現(xiàn)有的資源、場地、設施、市場整合起來，在利用好現(xiàn)有服務資源的基礎上，加大對居家養(yǎng)老服務設施的建設和市場的培育與扶持，進一步完善和補充居家養(yǎng)老服務的內容和項目。 三、調結構還是增數量 長期以來，我國的養(yǎng)老服務主要是以政府主導的供養(yǎng)型福利服務為主。隨著人口老齡化進程的加劇、社會福利社會化的不斷推進，以及養(yǎng)老服務體系建設的逐步發(fā)展，我國的養(yǎng)老服務機構在床位數量、機構規(guī)模以及服務類型上都有了明顯進展，主要表現(xiàn)就是機構規(guī)模增大、床位數量增多，單純供養(yǎng)型的養(yǎng)老服務轉向多樣化的供養(yǎng)、醫(yī)療和護理型服務。特別是近年來隨著社會養(yǎng)老服務體系“十二五”規(guī)劃的實施，各地加快進行養(yǎng)老機構設施的建設，養(yǎng)老床位數量已經達到了20.6張/千老年人的水平。但是在快速發(fā)展的養(yǎng)老服務體系建設中，單純提高規(guī)模和數量的“粗放型增長”已經不能滿足實際需要，也不利于長期的可持續(xù)發(fā)展，養(yǎng)老服務機構的結構性問題更加突出。 1． 床位結構問題 突出表現(xiàn)在普通供養(yǎng)型床位和護理康復型床位的比例嚴重失衡。從國內外養(yǎng)老機構的發(fā)展趨勢來看，養(yǎng)老機構的服務對象主要是生活不能自理、長期需要照料的失能老年人。中國老齡科學研究中心2010年的調查數據顯示，我國失能老年人當中愿意入住養(yǎng)老機構的比例為16.6%，而在完全自理的老年人當中，這一比例僅為11.1%。事實上，我國《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃( 2011－2015 年) 》中對于居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構養(yǎng)老的職能定位和發(fā)展走向也是如此界定的，各地在發(fā)展社會養(yǎng)老服務體系中所制定的“9064”和“9073”，也是這樣一種發(fā)展模式。但在目前養(yǎng)老機構的發(fā)展中，由于失能老年人的照護需求多，服務強度大，許多養(yǎng)老機構并不愿意接收這些老年人，反而更喜歡接收生活能夠自理、健康的老年人。據全國老齡辦“全國民辦養(yǎng)老服務機構基本狀況調查”( 2008) 的數據顯示，中國民辦養(yǎng)老機構中，87.1%以提供日常生活照料服務為主，僅有11.4% 以提供“護理康復服務”為主，還有1.4%提供“臨終照護服務”。而在入住養(yǎng)老機構的老年人當中，完全自理和半自理的老年人達到了69.7%，不能自理和臨終關懷老年人只占30.3%。在各地加快增加養(yǎng)老機構床位數量的過程中，一些地方如北京、上海、江蘇、浙江等地已經開始注意在增量的同時強調結構的調整，如江蘇省就出臺了《關于鼓勵興辦護理型養(yǎng)老服務機構的通知》，明確提出要“加強護理型床位建設”，“到2015年，全省護理型床位占養(yǎng)老機構總床位的比例達到30%以上”，“全省機構養(yǎng)老床位數要達到每千名老年人30張以上，社會投資興辦的養(yǎng)老機構床位占養(yǎng)老床位總數的比例達到50%以上，護理型床位占養(yǎng)老床位總數的30%以上”的建設目標。但許多地方在加快推進社會養(yǎng)老服務體系建設的過程中，仍然存在著重視數量忽視結構的現(xiàn)象，從滿足老年人最為迫切的養(yǎng)老護理需求和養(yǎng)老服務體系的長期發(fā)展來看，這是非常不利的。 2． 城鄉(xiāng)結構問題 突出表現(xiàn)在需求旺盛的城市養(yǎng)老床位和供給過剩的農村養(yǎng)老床位嚴重失衡?！?011 年度中國老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2011年末，我國共有各類養(yǎng)老機構40868個，其中城市5616個，占13.7%，農村32140 個，占78.6%。共有各類養(yǎng)老床位342.3 萬張，其中城市63萬張，占18.4%，農村242.1 萬張，占70.7%。僅從數據情況來看，城市老年人的入住需求高，消費水平高，但機構數量和床位數量卻較低; 農村老年人的入住需求較小，照料資源也較多，消費水平和消費能力還比較低，但大部分的養(yǎng)老機構和養(yǎng)老床位都在農村地區(qū)。這種養(yǎng)老床位數量總體不足和結構性短缺的問題，直接造成了中國養(yǎng)老機構床位數的較高空置率。《2011年度中國老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，中國城市養(yǎng)老服務機構的床位利用率只有61.6%，農村只有79.5%，造成了嚴重的資源浪費。 總之，要進一步推進中國養(yǎng)老服務體系的建設和發(fā)展，就要正確處理好養(yǎng)老服務機構的數量與結構之間的關系，主要是普通型養(yǎng)老機構與護理型養(yǎng)老機構的結構關系，不能僅僅強調養(yǎng)老機構和養(yǎng)老床位數量的提高，還要重視護理型養(yǎng)老床位比例的提高。另外，還要從養(yǎng)老服務設施的布局、布點上進行科學的論證和規(guī)劃。要加強城市地區(qū)的養(yǎng)老服務設施布點。政府可以從用地、房屋租賃和基礎設施建設上給予一定的優(yōu)惠和支持，根據城市社區(qū)的特點和老年人的服務需求，加大社區(qū)養(yǎng)老服務設施的建設和投入，增加街道及社區(qū)小型養(yǎng)老服務設施的布點。在提供硬件設施的基礎上，引入民間力量來經營和運行，這也是優(yōu)化養(yǎng)老服務結構的一個重要內容。 四、靠家庭養(yǎng)老還是靠社會養(yǎng)老 如何正確處理家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老之間的關系，是科學推進養(yǎng)老服務體系中需要注意的又一個問題。從各國應對人口老齡化的經驗上看，任何一個國家都不可能只靠社會養(yǎng)老或者只靠家庭養(yǎng)老，就能解決好老年人的養(yǎng)老需求問題。 讓更多的老年人回歸家庭、回歸自己熟悉的社區(qū)，在鞏固傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的基礎上，通過完善的家庭養(yǎng)老支持政策和必要的社會化養(yǎng)老服務來滿足老年人的養(yǎng)老需求，是目前世界各國在應對人口老齡化問題上的普遍做法。因為無論是從老年人的養(yǎng)老意愿、身心健康，還是從應對人口老齡化的成本效益比出發(fā)，社會養(yǎng)老都不可能完全替代家庭養(yǎng)老。由于快速的經濟社會轉型以及生育率的不斷下降，中國的家庭養(yǎng)老正在受到前所未有的沖擊與挑戰(zhàn)。在各地大力推進社會養(yǎng)老服務的過程中，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的地位并沒有受到應有的重視，特別是在扶持性政策的制定方面，中國歷來都沒有將家庭養(yǎng)老的作用放在一個應有的位置上。 反觀日本、英國、德國、新加坡以及中國的香港、臺灣等許多人口老齡化程度較深的發(fā)達國家和地區(qū)，都將對家庭照護者的服務作為養(yǎng)老服務體系的一個重要內容，并出臺了許多扶持和優(yōu)惠政策，包括鼓勵子女與老年人同住或就近居住、為家庭照護者發(fā)放照護津貼、提供照護假期、為家庭照護者提供心理關愛和照護技能培訓等。而中國的養(yǎng)老服務體系建設，大都只將老年人作為政策對象，卻忽視了家庭照護者在滿足老年人養(yǎng)老服務需求中不可替代的重要作用。 因此，筆者認為，在推進和完善社會養(yǎng)老服務體系的過程當中，還必須重新審視家庭養(yǎng)老的重要地位和作用。從修復和強化家庭養(yǎng)老功能的角度出發(fā)，建立和完善發(fā)展型的家庭養(yǎng)老支持政策，從居住設施、照護津貼、喘息服務、家庭照護者的支持和替代性服務等方面提高家庭養(yǎng)老的功能。并在此基礎上進一步發(fā)揮社會養(yǎng)老服務的作用，共同滿足老年人的各種養(yǎng)老服務需求。這是低成本應對人口老齡化的有效措施，也是最具中國特色和旺盛生命力的養(yǎng)老服務方式。 五、靠市場還是靠政府 養(yǎng)老服務歸根結底是一種市場行為。發(fā)展養(yǎng)老服務，政府當然責無旁貸，但關鍵是市場，只有靠充分而有序的市場競爭才能有效地提高養(yǎng)老服務的數量和質量。但是長期以來，中國的養(yǎng)老模式都是以家庭養(yǎng)老為主，輔以政府針對“三無”“五保”等特殊群體的養(yǎng)老福利服務。隨著社會經濟的發(fā)展、老齡化速度的加快以及人們生育意愿的轉變，家庭養(yǎng)老和傳統(tǒng)的養(yǎng)老福利服務已經滿足不了現(xiàn)實需求，于是開始了社會福利社會化的進程。但從這些年的發(fā)展來看，受制于傳統(tǒng)觀念的影響以及政府行政體制改革和經濟體制改革尚不徹底的制約，政府在養(yǎng)老服務體系建設中的職能定位依然不清晰，特別是過多地直接參與養(yǎng)老服務市場的供給，導致了“自己搭臺自己唱戲”的尷尬局面。 這種現(xiàn)象一方面突出表現(xiàn)在養(yǎng)老服務機構的建設和運營上，即公辦養(yǎng)老機構直接參與市場競爭，在一定程度上阻礙了民辦養(yǎng)老機構和養(yǎng)老服務市場的發(fā)展。從長遠來看，市場化的養(yǎng)老服務是大勢所趨，因為只有市場才能最敏銳地捕捉到潛在的需求，并根據老年人的需求，靈敏、迅速地提供相應的服務，而對于異質性、個體性較強的老年群體來說，只有市場才能提供更加全面和個性化的養(yǎng)老服務產品。但從目前的情況來看，各地在推進養(yǎng)老服務體系的建設過程中，仍然以政府直接投資建設大型的養(yǎng)老服務機構為主導，在養(yǎng)老機構和養(yǎng)老床位的分布中，公辦養(yǎng)老機構的比例仍然居高不下，有些地方甚至達到了80%以上。從各國養(yǎng)老服務的經驗來看，政府在養(yǎng)老服務體系的建設中所要承擔的責任主要是政策制定、監(jiān)督管理、引導扶持，以及對困難、失能等弱勢老年群體最基本的養(yǎng)老服務承擔“兜底”職能，一般老年群體的普遍性養(yǎng)老服務以及少數老年群體的高端性養(yǎng)老服務都由市場來提供。但截至目前，在各地社會養(yǎng)老服務體系的建設和推進過程中，政府直接投資建設、運營養(yǎng)老機構的現(xiàn)象仍然非常普遍，并且在建設規(guī)模、建設標準等方面遠遠超出了政府“兜底”職能的水平; 規(guī)模宏大且標準高端的公辦養(yǎng)老機構，以較低的價格向“三無”、困難老年群體以及社會開放，不僅造成了資源浪費，更擠占了民營養(yǎng)老機構的發(fā)展空間，造成了養(yǎng)老服務市場上的不平等競爭。根據全國老齡辦“全國民辦養(yǎng)老服務機構基本狀況調查” ( 2008) 的調查數據分析，有接近三分之二(60%) 的民辦養(yǎng)老機構認為自己與公辦養(yǎng)老機構和集體辦養(yǎng)老機構存在著競爭關系，并且57% 的民辦養(yǎng)老機構認為政策傾斜是造成這種不公平競爭的主要原因。由于缺乏公辦養(yǎng)老機構在政策、資金、用地、人員隊伍以及價格方面的優(yōu)勢，民辦養(yǎng)老機構的發(fā)展道路更加艱辛。根據全國老齡辦的調查， 大部分(91%) 的民辦養(yǎng)老機構以收取入住費用作為主要收入來源，一半以上(51%) 的民辦養(yǎng)老機構只能略有盈余，40%的民辦養(yǎng)老機構長年處于虧損狀態(tài)，能夠盈余的機構只占9%，并且盈利率在5%以下的占到了78%，只能是微利的運營狀態(tài)。 另一方面突出表現(xiàn)在政府“一刀切”的服務供給和購買服務上。政府投入大量人力、財力、物力，建設養(yǎng)老服務機構，再通過各種補貼或者購買服務的形式，將服務僅僅提供給一小部分經濟困難、生活困難的老年人，這種模式投入大，受益面小，可持續(xù)性差。年齡上“一刀切”的評估標準，普惠型的養(yǎng)老服務補貼或福利，不分對象、不看需求的“一窩蜂式”的做法與模式，不僅不利于養(yǎng)老服務體系的健康發(fā)展，更在一定程度上影響了公共服務資源的有效配置，擾亂了市場秩序，也制約了廣大老年群體的服務需求釋放與服務購買欲望。 從政府公共治理的角度來看，政府購買服務是公共事務治理中參與主體多元化、運行機制多樣化和合作方式豐富化的大勢所趨。從國內外養(yǎng)老服務發(fā)展的經驗來看，政府向社會組織購買服務，或者通過建立完善的社會保障制度間接提高民眾購買服務的水平都是一種普遍的做法。但需要注意的是，在政府購買服務和發(fā)放養(yǎng)老服務補貼/券的過程中，一定不能盲目地采取“普惠型”的做法。要知道社會保障有著明顯的剛性特征，即社會保障水平只能提高不能下降，社會保障規(guī)模只能擴大不能縮小，社會保障項目只能增加不能減少。未來較長一段時期內我國都將處于一個人口老齡化水平不斷提高的老齡社會，應對人口老齡化問題是一個長期任務，養(yǎng)老服務體系的建設必須立足當前，考慮長遠。如果不分重點、不分類別地盲目出臺相關標準和措施，無疑是不可持續(xù)的，甚至會像醫(yī)療保障制度和養(yǎng)老保障制度那樣，出現(xiàn)養(yǎng)老服務制度的重新改革。更重要的是，如果不合理引導和培育一般老年群體的服務購買意識，僅靠政府購買服務來推動養(yǎng)老服務體系的建設和養(yǎng)老服務市場的發(fā)展，也是極不現(xiàn)實的。 因此，在推動養(yǎng)老服務體系的建設中，一定要加快轉變政府的養(yǎng)老職能。在養(yǎng)老服務體系的建設中，政府的主要職能是政策制定、監(jiān)督管理和引導扶持，包括需求和服務評估。要根據科學的評估標準，篩選出屬于政府“兜底”的老年群體，通過直接提供服務或者購買服務的方式滿足其養(yǎng)老需求; 而對于不符合政府購買服務的對象，要通過提高其保障水平，引導和鼓勵其從市場購買相應的養(yǎng)老服務。把養(yǎng)老服務市場讓位給企業(yè)和社會組織，通過相關的政策措施，積極培育和扶持民間資本和社會組織發(fā)展不同類型的養(yǎng)老服務機構，滿足更多老年人的普遍性和個體性的養(yǎng)老服務需求。 【吳玉韶 中國老齡科學研究中心主任 轉自《老齡科學研究》】  養(yǎng)老從業(yè)者的互動學習平臺 |
|
|
來自： 非凡空間書館 > 《養(yǎng)老養(yǎng)生》
