破解閑置土地難題的出路

最近一段時間以來，圍繞我國今年糧食減產(chǎn)，耕地保護問題成為政府官員、學(xué)者熱議的話題。特別是8月份國土資源部向社會公布房地產(chǎn)專項整治行動中清查出的違法用地和閑置土地數(shù)據(jù)后，加強耕地保護、依法處置閑置土地再次成為社會輿論的焦點。

為集約節(jié)約用地，今年以來，國家土地督察機構(gòu)根據(jù)國土資源部統(tǒng)一部署和安排，主動督促督察區(qū)域內(nèi)各級國土資源部門閑清理置土地，并加強監(jiān)管。3月份，我局開展專項督察，對部掛牌督辦的18宗閑置土地中涉及鄂湘黔三省閑置土地處理情況進行了核查，了解并與地方的同志共同分析研究土地閑置的原因，對地方提出的處置意見是否合理合法、處置意見落實情況進行了復(fù)核。同時，結(jié)合例行督察、審核督察和調(diào)研工作，密切跟蹤，督促各地依法處置閑置土地，積極推進督察區(qū)域的查處工作。目前，各地正在加快閑置土地處置的力度。

一、督察區(qū)域閑置土地情況分析

根據(jù)各地閑置土地清查情況，督察區(qū)域內(nèi)閑置土地呈現(xiàn)以下特點：

一是閑置土地面積較大。以湖南省為例，據(jù)統(tǒng)計，截至去年12月31日，湖南省清理囤地和閑置土地共208宗，22360.189畝。

二是閑置土地中房地產(chǎn)用地所占比例大。湖南省長沙市2010年涉嫌閑置的土地為44宗，總面積為4416畝。其中商業(yè)、住宅用地閑置16宗，面積1624畝；住宅用地10宗，面積1194畝；工業(yè)用地10宗，面積1255畝；綜合用地6宗，面積281畝；辦公用地、商業(yè)用地各1宗，房地產(chǎn)項目閑置土地占閑置土地總宗數(shù)、總面積分別為59%和63.8%。湖北、貴州省房地產(chǎn)項目閑置土地均占閑置土地總宗數(shù)、總面積60%以上。

三是閑置土地的類型多，但因政府和客觀原因造成閑置土地的比例大。從督察、調(diào)研掌握的情況看，閑置土地的類型有六種：開發(fā)商通過申請調(diào)整規(guī)劃、容積率或以建設(shè)圍墻、平整場地、挖坑等拖延的方式囤積土地，或投資鏈條斷裂、資金短缺、無力建設(shè)造成閑置；地方政府因公共建設(shè)需要調(diào)整城市詳規(guī)、拆遷不到位和儲備土地產(chǎn)生的閑置；其他因素產(chǎn)生的閑置。據(jù)統(tǒng)計，三省各地上報的閑置土地中，因毛地出讓拆遷難、調(diào)整規(guī)劃等政府和客觀原因造成閑置的約占六成以上。

四是部分項目土地閑置時間長。今年3月25日湖北省武漢市國土資源和規(guī)劃局刊登公告，宣布無償收回的武漢市九頭鳥房地產(chǎn)綜合開發(fā)股份有限公司取得的位于武昌區(qū)武珞路地塊和武漢市大江房地產(chǎn)開發(fā)有限公司取得的位于江岸區(qū)三眼橋路地塊等9宗閑置土地，總面積264畝，閑置長達17年之久。

二、閑置土地問題及原因分析

從督察、調(diào)研掌握的情況看，閑置土地是多方面因素綜合形成的，既有主觀原因，也有客觀原因。從表面上看，閑置用地的違法主體絕大多數(shù)都是企業(yè)，企業(yè)為了追求經(jīng)濟利益的最大化，有的囤地等待地價上漲，有的要求提高容積率，有的要求改變原批準土地用途造成土地閑置。從深層次看，其核心的問題和原因，我認為主要是供地審批和土地利用管理的制度設(shè)計的先天缺失。具體體現(xiàn)在：

1.從法律規(guī)定的設(shè)計上，地方政府是土地供應(yīng)和土地利用管理的主體，擁有供地審批、收取土地出讓金和依法收回閑置的國有土地等權(quán)利，但沒有對查處閑置土地的監(jiān)管責(zé)任的硬性規(guī)定。同時，對實施征地拆遷的主體及相關(guān)工作手段、措施等，沒有明確的規(guī)定，拆遷難造成土地閑置。

2.在管理制度上，國家政策規(guī)定要求并鼓勵地方政府集約節(jié)約用地，但沒有相應(yīng)完善的各行業(yè)用地定額標準、對地方政府集約節(jié)約用地考核指標體系和考核責(zé)任追究制度，將土地閑置的清查和處置工作責(zé)任壓在國土資源部門身上。地方政府在歷年的閑置土地處置政策設(shè)計上，繳納閑置費、用市場價回購、限期開工和置換土地為主要處置方式，閑置土地的處罰相對偏輕，處罰的手段較弱。而且在現(xiàn)行管理體制下，地方國土資源部門在管理和后勤保障等方面受制于地方政府，在依法處置閑置土地中往往感到獨木難支。

3.在政績考核制度上，GDP的成長成為考核地方政府及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的主要指標。在實際工作中，地方政府往往忙于招商引資，忙于征地，并充分利用法定的供地審批權(quán)和土地利用管理權(quán)，忙于出讓土地，獲取土地出讓金，用于城市建設(shè)，取得GDP的成長，顯示政績。因此，地方政府在實施征地后，實行毛地出讓，以減少投入，收取最大的出讓金收益，甚至擅自批準修改城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，改變原批準的土地用途，提高建筑容積率，進一步獲取土地收益，無形中與土地開發(fā)商形成共同利益體，疏于對土地利用的監(jiān)管。同時土地開發(fā)商在生存贏利或經(jīng)濟利益最大化的驅(qū)使下，面對不斷上漲的地價和房價，以毛地出讓、拆遷不到位等政府原因或挖坑敷衍，甚至讓地皮“曬太陽”的方式等待是逐利的最好選擇。

三、整治閑置土地的建議

（一）完善土地管理法律法規(guī)，強化地方政府監(jiān)管責(zé)任。

建議利用《土地管理法》修訂的有利時機，加強調(diào)查研究，完善閑置土地處置管理規(guī)定，強化地方政府監(jiān)管責(zé)任。規(guī)定地方政府是實施征地拆遷的主體和責(zé)任人，其他任何單位和個人不得實施征地拆遷工作；全面加強凈地出讓實施和監(jiān)督檢查工作，對實施毛地出讓的，追究相關(guān)責(zé)任；明確集約節(jié)約用地、依法用地、查處閑置土地是地方政府的職責(zé)，對地方政府監(jiān)管不力的，以玩忽職守論處等。

（二）健全土地利用管理制度，加強閑置土地的處置工作。

一是盡快完善《閑置土地處置管理辦法》等部門規(guī)章。科學(xué)界定閑置土地的內(nèi)函和外延，明確閑置土地處置主體、程序、方式和考評辦法、工作責(zé)任等，規(guī)范閑置土地處置工作。

二是建立共同責(zé)任機制。建議由國務(wù)院辦公廳發(fā)文，明確將集約節(jié)約用地、防止閑置土地作為考核地方政府年度工作的重要指標，要求地方政府建立專門的、由多部門參加的聯(lián)系會議制度和共同責(zé)任機制；重申土地閑置兩年以上必須由地方政府無償收回，不得變通處理；強調(diào)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃剛性作用，要求城市規(guī)劃、城市管理等部門要加強與國土資源部門的配合，嚴格控制大面積出讓房地產(chǎn)用地，當(dāng)?shù)卣坏门鷾矢淖円褜徟恋厥褂脳l件；加大閑置土地處罰力度和手段，堅決打擊有政府背景的閑置土地和開發(fā)商囤地閑置的行為。

三是完善閑置土地處置管理制度。加大閑置土地的處罰，明確對責(zé)任主體要依法進行處罰外，對涉及地方政府原因造成閑置的，地方政府要對開發(fā)商予以補償并追究相關(guān)部門責(zé)任。實行閑置土地查處與下達建設(shè)用地指標掛鉤制度，在核準行政區(qū)域內(nèi)土地閑置面積后，相應(yīng)核減下一年度新增建設(shè)用地指標，直到扣完為止。完善閑置土地經(jīng)濟處罰政策，延長閑置土地?zé)o償收回的時限，將無償收回的年限由2年改為5年，在此期間，開發(fā)商可向地方政府申請調(diào)地、政府原價回購；改土地閑置費為土地閑置稅，采取累加方式計稅，直到5年后無償收回。作為過渡措施，建立企業(yè)開發(fā)進度備案數(shù)據(jù)庫并向社會公示，規(guī)定對閑置土地超過2年的，收回土地使用權(quán)，并向社會公布其企業(yè)名單；對閑置土地一年以上兩年以下的，由企業(yè)向國土資源和建設(shè)部門遠程申報工程進度備案。逐步探索建立閑置土地查處問責(zé)制度。

（三）加強批后用地監(jiān)管，有效防止土地閑置。

一是實現(xiàn)批后用地監(jiān)管工作的常態(tài)化。繼續(xù)加強批后用地監(jiān)管工作，將部有關(guān)司局組織開展的批后用地專項檢查活動與國家土地督察機構(gòu)日常性的審核督察活動有機結(jié)合起來，形成信息互通、相互協(xié)作、共同推進的工作機制。建立高密度的批后用地監(jiān)管網(wǎng)。積極推進各省土地市場監(jiān)測和土地利用監(jiān)管平臺建設(shè)，充分利用高科技手段，對批后監(jiān)管信息作出快速反應(yīng)。繼續(xù)深入推進閑置土地查處整改工作，加強督辦檢查，確保查處整改到位。

二是完善土地執(zhí)法巡查預(yù)防機制。進一步拓展國土資源執(zhí)法監(jiān)察巡查的內(nèi)容，將閑置土地問題納入土地執(zhí)法巡查工作中，完善閑置土地發(fā)現(xiàn)機制，做到及時發(fā)現(xiàn)，及時督促開工建設(shè)，及時查處整改，把閑置土地問題消滅在初始階段或萌芽狀態(tài)。在省、市、縣、鄉(xiāng)、村層層建立巡查責(zé)任制。根據(jù)土地面積、經(jīng)濟發(fā)展水平、人口數(shù)量等因素，科學(xué)確定基層執(zhí)法監(jiān)察人員和巡查人員的數(shù)量、巡查區(qū)域、巡查頻率、督查抽查程序、巡查責(zé)任，對巡查情況進行專項考評，考評結(jié)果年度考核的重要依據(jù)。