淺談?wù)顿Y項(xiàng)目建設(shè)中存在的問題及應(yīng)采取的對策

文博室 2013-05-25

展開全文

淺談?wù)顿Y項(xiàng)目建設(shè)中存在的問題及應(yīng)采取的對策

丁子愚（湖北省隨州市審計(jì)局）

【時(shí)間:2010年03月09日】

【來源: 】

【字號(hào)：大中小】

　　近年來，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，各級政府公益性和基礎(chǔ)性項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模越來越大，從根本上改善了城市的基礎(chǔ)設(shè)施、投資環(huán)境，提高了城市的綜合實(shí)力，增強(qiáng)了城市的知名度和美譽(yù)度，促進(jìn)了各地國民經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。但是，我們通過對一些政府投資的項(xiàng)目審計(jì)發(fā)現(xiàn)，在工程熱火朝天的背后，部分政府投資項(xiàng)目由于決策、管理、機(jī)制等方面存在不足，項(xiàng)目建設(shè)中也出現(xiàn)了不容忽視問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　一、項(xiàng)目前期工作缺乏深度。建設(shè)項(xiàng)目前期工作是從建設(shè)項(xiàng)目醞釀決定到開工建設(shè)以前進(jìn)行的各項(xiàng)工作，是建設(shè)程序中一個(gè)非常重要的階段。根據(jù)我國現(xiàn)行的基本建設(shè)程序，基本建設(shè)前期工作主要包括：提出項(xiàng)目建議書、編制可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)和編制工程概預(yù)算，以及按照管理權(quán)限提請有關(guān)單位審批等。但是在實(shí)際工作中，許多政府投資項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不足，更沒有請相關(guān)專家進(jìn)行深入細(xì)致的可行性研究，造成項(xiàng)目決策走了過場、流于形式，行政立項(xiàng)批復(fù)建設(shè)內(nèi)容往往與實(shí)際建設(shè)內(nèi)容出入較大，甚至有些項(xiàng)目已經(jīng)竣工，前期建設(shè)手續(xù)尚未完成，投資概算對造價(jià)的控制失去意義；有的更是領(lǐng)導(dǎo)頭腦發(fā)熱，長官意識(shí)強(qiáng)烈，造成工程盲目上馬，出現(xiàn)大量的“政績工程”、“面子工程”和“三邊工程”。
　　二、項(xiàng)目組織管理相對薄弱。工程建設(shè)管理具有很強(qiáng)的專業(yè)性，工程建設(shè)中需要進(jìn)行質(zhì)量控制的環(huán)節(jié)很多、要求很高?，F(xiàn)在很多政府工程項(xiàng)目的管理，都要“先搭臺(tái)，后唱戲”，大都是從政府有關(guān)部門抽調(diào)人員，臨時(shí)組建“工程項(xiàng)目指揮部”進(jìn)行管理。而臨時(shí)組建的項(xiàng)目班子，人員素質(zhì)參差不齊，一些班子的負(fù)責(zé)人多由單位或地區(qū)的行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，在項(xiàng)目決策、概預(yù)算審查和施工管理方面都缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)。在實(shí)踐中，如有些項(xiàng)目缺乏科學(xué)決策，隨意變更設(shè)計(jì)內(nèi)容，致使投資的項(xiàng)目達(dá)不到預(yù)期的效果；有些建設(shè)單位被施工單位牽著鼻子走，對超計(jì)劃投資部分未按規(guī)定程序重新進(jìn)行報(bào)批，而是先斬后奏，造成既定事實(shí)，再要求增加投資；有些項(xiàng)目管理人員有“臨時(shí)思想”，有些甚至借機(jī)與施工單位勾結(jié)，在隱蔽工程上大做文章，損害國家和建設(shè)單位利益。
　　三、項(xiàng)目設(shè)計(jì)不優(yōu)。項(xiàng)目基本建設(shè)程序規(guī)定，一個(gè)成功的項(xiàng)目從勘察、初步設(shè)計(jì)再到施工圖設(shè)計(jì)，是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，在這個(gè)過程中，設(shè)計(jì)人員的設(shè)計(jì)是一個(gè)逐步完善的過程，通過廣泛的征求意見、反復(fù)修改，最后提供較為完美的施工圖紙，在設(shè)計(jì)階段決定了工程造價(jià)的80%。而實(shí)際上，政府投資的設(shè)計(jì)往往沒有經(jīng)過這些過程，有些一味貪大求洋，迎合某些領(lǐng)導(dǎo)口味，浪費(fèi)國家資財(cái)；有些設(shè)計(jì)人員追求工程“保險(xiǎn)”、不出問題，故意加大系數(shù)，造成損失浪費(fèi)；有些項(xiàng)目未經(jīng)認(rèn)真勘察、設(shè)計(jì)不切實(shí)際，甚至粗制亂造，造成施工中變更頻繁，給施工單位增加工程造價(jià)以可趁之機(jī)。
　　四、項(xiàng)目招投標(biāo)不規(guī)范。從我們近年來審計(jì)的情況看，部分項(xiàng)目存在不公開招標(biāo)或以其他方式規(guī)避招標(biāo)現(xiàn)象。有的借口時(shí)間緊、程序復(fù)雜將應(yīng)該公開招標(biāo)的項(xiàng)目以邀請招標(biāo)或議標(biāo)的方式來代替；有的甚至利用職權(quán)違法指定分包；有的擅自將招標(biāo)范圍限定于主體建筑工程，而依法應(yīng)招標(biāo)的一些配套附屬工程則直接發(fā)包；有的施工單位出賣資質(zhì)，違規(guī)掛靠；部分標(biāo)底編制比較粗糙，項(xiàng)目內(nèi)容不完整，存在漏算、多算現(xiàn)象；有的對一些關(guān)鍵數(shù)據(jù)不敲死，暫定價(jià)項(xiàng)目較多，留有活口；甚至有些建設(shè)單位拋開招標(biāo)結(jié)果另起爐灶，違背招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容簽訂合同；更有部分項(xiàng)目不搞招投標(biāo)，直接指定施工隊(duì)伍。
　　五、工程監(jiān)理履行職責(zé)不到位。部分建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行工程監(jiān)理卻沒有實(shí)行；有的實(shí)行同體監(jiān)理，即監(jiān)理單位與施工單位是隸屬關(guān)系，出現(xiàn) “兒子”監(jiān)理“老子”的怪現(xiàn)象，如我們隨州市園林施工企業(yè)和部分公路施工企業(yè)（路橋公司），工程監(jiān)理和工程施工同在一個(gè)系統(tǒng)，工程監(jiān)理起不到應(yīng)有的監(jiān)督作用，只能是流于形式；有的監(jiān)理不負(fù)責(zé)任，默認(rèn)施工單位隨意變更工程；有的工程變更聯(lián)系單簽證不規(guī)范，簽證內(nèi)容不全，甚至弄虛作假，違規(guī)簽證，給施工單位偷工減料、以次充好、高估冒算提供了可趁之機(jī)；有的只對工程量進(jìn)行簽證，未對價(jià)格進(jìn)行確認(rèn)；簽證不及時(shí)，沒有現(xiàn)場簽證，而是事后補(bǔ)簽，這些在很大程度上影響了變更聯(lián)系單的真實(shí)性和有效性。由于缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，造成監(jiān)理單位不認(rèn)真履行職責(zé)，發(fā)揮不了工程監(jiān)理應(yīng)有的作用。
　　六、竣工決算高估冒算現(xiàn)象嚴(yán)重。部分施工企業(yè)受利益的驅(qū)動(dòng)，抱有蒙混過關(guān)的僥幸心理，故意抬高工程造價(jià)，存有“審漏就賺”、“審出就減”的想法，從而使工程造價(jià)不切實(shí)際。有的施工合同簽訂不規(guī)范，對合同中必須簽訂的條款如：材料價(jià)格、人工單價(jià)調(diào)整問題，故意不簽、少簽，留有“活口”，給以后的定價(jià)留出了余地。以湖北省隨州市為例，審計(jì)局2008至2009年對政府投資的38個(gè)工程項(xiàng)目竣工決算審計(jì)結(jié)果表明：在送審金額3.8億的基礎(chǔ)上核減施工單位高估冒算金額達(dá)1.5億元，平均核減率達(dá)39%。高估冒算主要表現(xiàn)有重復(fù)計(jì)算、變更調(diào)減部分不扣除、不按合同規(guī)定下浮，高套定額或建設(shè)單位高價(jià)簽證等。
　　七、投資體制改革不徹底。突出表現(xiàn)在政府建設(shè)項(xiàng)目中投資、建設(shè)、運(yùn)營管理“三分離”的投資體制落實(shí)不到位。投資與建設(shè)、建設(shè)與管理混為一體，行政行為直接融入工程項(xiàng)目的實(shí)施過程中，常常是政府直接組織項(xiàng)目建設(shè)，行政權(quán)力過度集中，在工程質(zhì)量、財(cái)務(wù)管理、招投標(biāo)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，政府既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，結(jié)果導(dǎo)致項(xiàng)目投資工期較長、工程質(zhì)量難以保證，而且難以實(shí)施有效監(jiān)管，容易滋生腐敗現(xiàn)象。
　　由于政府投資項(xiàng)目管理中存在諸多問題，給少數(shù)心懷不軌者中飽私囊提供了可乘之機(jī)，致使國家遭受嚴(yán)重?fù)p失，因此，加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的管理已是刻不容緩。要解決好政府投資項(xiàng)目中存在的問題，筆者建議應(yīng)采取以下對策：
　　1.改革政府建設(shè)項(xiàng)目投資管理的模式。逐步限制政府投資項(xiàng)目臨時(shí)組建工程管理機(jī)構(gòu)管理項(xiàng)目的作法，改為委托專業(yè)的工程項(xiàng)目管理公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)作。在建設(shè)過程中按照市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作機(jī)制，對工程前期工作、設(shè)計(jì)委托、施工及監(jiān)理單位的確定、工程竣工驗(yàn)收等進(jìn)行全方位、全過程負(fù)責(zé)，政府職能重點(diǎn)放在項(xiàng)目決策、資金運(yùn)籌和監(jiān)督管理方面。如，根據(jù)我們的審計(jì)建議，隨州市建委成立專門的市政工程項(xiàng)目部，統(tǒng)一負(fù)責(zé)政府投資的市政建設(shè)管理，目前運(yùn)行效果良好。
　　2、嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目的各項(xiàng)投資管理制度。一是招標(biāo)投標(biāo)制度。招標(biāo)投標(biāo)的目的，不僅僅是優(yōu)選好的承包商，也是為了保證政府的廉潔。依照招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定，不僅施工要招標(biāo)，勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理和設(shè)備采購達(dá)到招標(biāo)起點(diǎn)的都應(yīng)招標(biāo)。在招投標(biāo)工作中要嚴(yán)格實(shí)施“陽光工程”，避免“暗箱操作”。二是建立項(xiàng)目咨詢、設(shè)計(jì)專家意見制度。一個(gè)項(xiàng)目從可行性研究、勘察、設(shè)計(jì)開始，就應(yīng)召集相關(guān)方面的專家進(jìn)行反復(fù)的研究，優(yōu)先出最佳方案、設(shè)計(jì)，在城市建設(shè)方面，要遵從工程建筑的客觀規(guī)律，少一些長官意識(shí)，多一些專家建議；少一些隨意，多一些創(chuàng)意；少一些粗制濫造，多一些城市精品。三是督查協(xié)作制度。政府工程投資額巨大，必須建立監(jiān)督制衡機(jī)制，紀(jì)檢、監(jiān)察、計(jì)劃、財(cái)政、建設(shè)、審計(jì)和工程項(xiàng)目的使用部門應(yīng)建立定期聯(lián)合協(xié)作督查制度，應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)加強(qiáng)對政府投資工程運(yùn)作過程的監(jiān)督。四是工程監(jiān)理制度。建設(shè)管理部門要加強(qiáng)對工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查，嚴(yán)把監(jiān)理資質(zhì)關(guān)，實(shí)行監(jiān)理人員持證上崗，促使監(jiān)理機(jī)構(gòu)有效履行職責(zé)。對不認(rèn)真履行監(jiān)理職責(zé)的，要實(shí)施責(zé)任追究，并實(shí)行不信任制度。五是工程變更簽證會(huì)審制度。嚴(yán)格控制施工現(xiàn)場簽證，按投資額確定項(xiàng)目變更審批額度，對超過額度部分，要經(jīng)聯(lián)席會(huì)議或集體討論審查確認(rèn)，必要的簽證須經(jīng)甲方、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、審計(jì)四位一體共同確認(rèn)方可納入決算，以防止工程管理人員與施工單位通過變更簽證來增加投資情況的發(fā)生；確需進(jìn)行的設(shè)計(jì)修改，引起工程量變化需要增加投資的，應(yīng)當(dāng)按程序報(bào)批。
　　3、在項(xiàng)目建設(shè)中，要加大對造價(jià)的控制管理力度，實(shí)行事前、事中、事后全方位審計(jì)，多層次控制工程造價(jià)，加大重大項(xiàng)目跟蹤審計(jì)力度，緊跟項(xiàng)目“資金流”、緊貼項(xiàng)目“實(shí)體”、切實(shí)搞好項(xiàng)目“跟進(jìn)”審計(jì)。另外還要加強(qiáng)對工程建設(shè)中的權(quán)威部門，如勘察設(shè)計(jì)、工程招投標(biāo)、工程監(jiān)理、工程造價(jià)咨詢等部門的審計(jì)監(jiān)督力度。要加大對變更增加工程量的審核控制力度。首先，勘察設(shè)計(jì)要到位，盡量減少設(shè)計(jì)變更事項(xiàng)；其次，工程監(jiān)理要履行職責(zé)，把工程變更控制在最小范圍內(nèi)；再次，造價(jià)咨詢部門要強(qiáng)化公信力，做到客觀公正。（作者：丁子愚湖北省隨州市審計(jì)局）

本站是提供個(gè)人知識(shí)管理的網(wǎng)絡(luò)存儲(chǔ)空間，所有內(nèi)容均由用戶發(fā)布，不代表本站觀點(diǎn)。請注意甄別內(nèi)容中的聯(lián)系方式、誘導(dǎo)購買等信息，謹(jǐn)防詐騙。如發(fā)現(xiàn)有害或侵權(quán)內(nèi)容，請點(diǎn)擊一鍵舉報(bào)。

轉(zhuǎn)藏 分享

QQ空間 QQ好友新浪微博微信

獻(xiàn)花（0） +1

來自：文博室 > 《工程建設(shè)》

舉報(bào)/認(rèn)領(lǐng)