從三方面加強對民事調(diào)解的法律監(jiān)督

2012年10月09日   正義網(wǎng)-檢察日報

　　邵建東

　　民事調(diào)解作為解決糾紛的一種法定方式，在國內(nèi)外的司法實踐中被廣泛運用。國外民事調(diào)解制度，又稱為替代性糾紛解決方式或可選擇性糾紛解決方式，是糾紛進入法院后的非裁決解決途徑。它與審判相輔相成，共同承擔(dān)著解決糾紛的司法職能。在我國，隨著經(jīng)濟改革的不斷深化，社會矛盾的日益凸顯，公民維權(quán)意識的逐步增強，民事糾紛呈大幅度上升趨勢，調(diào)解的快捷簡便性得到了充分的認(rèn)識和重視，目前有70%以上的民事訴訟案件以調(diào)解方式結(jié)案，有的基層法院甚至高達(dá)80%。由于調(diào)解過分強調(diào)當(dāng)事人的意思自治，導(dǎo)致對調(diào)解監(jiān)督機制的弱化。修改后的民事訴訟法首次明確了檢察機關(guān)對調(diào)解的監(jiān)督職權(quán)，有效填補了民事調(diào)解監(jiān)督的空白點。民事調(diào)解檢察監(jiān)督制度的確立，是我國司法體制以及檢察監(jiān)督體制逐步完善的重要一步，而如何正確有效地行使檢察監(jiān)督職能，成為當(dāng)前不容忽視的課題。下面就檢察機關(guān)如何加強和完善民事調(diào)解監(jiān)督制度提出幾點建議，以期更好地發(fā)揮檢察機關(guān)的法律監(jiān)督作用。

　　一、檢察機關(guān)有權(quán)對違反合法自愿原則的調(diào)解案件進行法律監(jiān)督

　　自愿和合法的原則是民事調(diào)解必須遵循的準(zhǔn)則，但在司法實踐中，合法自愿原則并未能得到有效貫徹，這與監(jiān)督乏力不無關(guān)系。

　　1.檢察監(jiān)督的現(xiàn)實必要性。由于調(diào)解具有“案結(jié)事了、徹底解決糾紛”的特點，近年來推出的大調(diào)解理念備受社會關(guān)注，調(diào)解已經(jīng)貫穿于立案、審判、執(zhí)行、信訪工作全過程。但民事調(diào)解過程也存在不少弊端，如為了達(dá)到調(diào)解的目的，原本應(yīng)當(dāng)是以合意為基礎(chǔ)的調(diào)解，演變?yōu)榉ü僦鞒忠龑?dǎo)下的強制性調(diào)解。有些案件采取以拖促調(diào)、變相強迫調(diào)解的方式，甚至在當(dāng)事人不愿意調(diào)解的情況下，設(shè)置障礙拒不立案，違背了民事訴訟中應(yīng)當(dāng)遵循的自愿合法原則，侵犯了當(dāng)事人的處分權(quán)。修改后的民事訴訟法規(guī)定的先行調(diào)解原則，也有可能成為久調(diào)不決的一個借口。因此，對違反合法自愿原則的調(diào)解進行監(jiān)督是人民群眾的愿望，也是促進司法公正的必然要求。

　　2.檢察監(jiān)督的法律依據(jù)。作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)，其法律監(jiān)督權(quán)的職能效力應(yīng)該是全面的。修改后的民事訴訟法第14條規(guī)定:“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督”。調(diào)解和裁判都是人民法院解決民事糾紛的一種方式，從程序上看，調(diào)解和裁判都具有結(jié)束民事訴訟程序的效力;從實體上看，民事調(diào)解書和法院的裁判文書具有同等的法律效力。民事調(diào)解和民事判決、裁定一樣，都是民事訴訟活動的重要組成部分，民事調(diào)解自然應(yīng)當(dāng)屬于檢察機關(guān)法律監(jiān)督的范疇。從我國民事訴訟的現(xiàn)狀來看，訴訟調(diào)解被大規(guī)模地采用，如不加以科學(xué)有效的監(jiān)督勢必會出現(xiàn)司法不公等問題，因此，將調(diào)解活動納入檢察監(jiān)督范圍不僅具有法律依據(jù)并且符合法治精神。

　　3.檢察監(jiān)督的程序啟動和監(jiān)督方式。調(diào)解制度的本質(zhì)屬性及正當(dāng)化基礎(chǔ)是當(dāng)事人的意思自治和雙方的合意，因此，對違反合法自愿原則的民事調(diào)解，檢察監(jiān)督程序的啟動應(yīng)以當(dāng)事人提出申訴為前提。對調(diào)解書內(nèi)容無涉國家利益和社會公共利益，雖有錯誤但不至于嚴(yán)重違法，如法官違反自愿原則強制調(diào)解或變相強制調(diào)解、應(yīng)回避的未予以回避等，這些案件要以當(dāng)事人向檢察機關(guān)申訴為前提，并且需要申訴人實質(zhì)性舉證;對當(dāng)事人在調(diào)解時自愿放棄相關(guān)利益，事后又以違反合法自愿原則而反悔的，檢察機關(guān)則不能給予救濟。對于確有錯誤的民事調(diào)解書，檢察機關(guān)審查之后，要分清調(diào)解書內(nèi)容錯誤的原因，找出違法行為的環(huán)節(jié)、性質(zhì)，查明違法行為的后果，對確需進行監(jiān)督的案件，可通過發(fā)《檢察建議》的方式進行監(jiān)督?！稒z察建議》可分為一般性檢察建議和糾正違法性的檢察建議。 （對違反自愿原則的訴訟調(diào)解，新民訴訟法增加規(guī)定法院可以主動再審，此外當(dāng)事人也可以申請再審。此類訴訟調(diào)解，民訴法沒有列入抗訴再審范圍。既然法院對訴訟調(diào)解書可主動再審，檢察院為何不能主動抗訴呢？）

　　二、檢察機關(guān)應(yīng)依法對損害國家利益、社會公共利益的調(diào)解案件進行法律監(jiān)督

　　2011年3月，最高人民檢察院與最高人民法院聯(lián)合會簽了《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見(試行)》，開始了在全國范圍內(nèi)對民事調(diào)解案件實行法律監(jiān)督的破冰之旅。損害國家利益、社會公共利益的調(diào)解案件開始進入檢察監(jiān)督的視野。經(jīng)過一年多的司法實踐，已經(jīng)取得了不少的經(jīng)驗。民事訴訟法也規(guī)定“發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)提出抗訴或提出檢察建議”，但這一規(guī)定仍然存在需要明確和完善的地方。

　　1.對社會公共利益如何進行正確的界定。公共利益是各國在法律范圍內(nèi)普遍使用的概念，公共利益是一個用以構(gòu)架公法規(guī)范體系及公權(quán)力的根本要素，但對于社會公共利益如何理解和把握，在我國的理論界和實務(wù)界一直存在分歧。具體到該條款中的“社會公共利益”，有的人認(rèn)為，只有社會上大多數(shù)成員的利益才足以形成公共利益，有的人則認(rèn)為，只要是錯誤調(diào)解，就損害了法律的權(quán)威，危及人民群眾對法律的信任，就是損害了社會公共利益。筆者認(rèn)為，社會公共利益具有廣泛性和群眾性，該利益的維護將有利于公眾的生活、學(xué)習(xí)和工作，對社會公共利益的損害必將影響一定范圍內(nèi)的社會民眾的某種特定利益或權(quán)利的行使。

　　2.對損害第三人利益的調(diào)解案件能否進行監(jiān)督。由于修改后的民事訴訟法只是規(guī)定了“發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)提出抗訴”或者“可以提出檢察建議”，對損害第三人利益的案件能否進行檢察監(jiān)督存在不同意見。因調(diào)解制度在執(zhí)行程序法、實體法方面不像開庭判決那樣具有嚴(yán)格的規(guī)范要求，損害第三人利益的調(diào)解案件客觀存在，如在離婚訴訟中，轉(zhuǎn)移夫妻共同財產(chǎn)，侵害夫妻一方利益的調(diào)解案件;在民間借貸案件中，虛構(gòu)債務(wù)，侵犯合法債權(quán)人利益的調(diào)解案件。在司法實踐中，損害第三人利益的案件數(shù)量甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過損害國家利益、社會公共利益的案件數(shù)量。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，在維護國家利益、社會公共利益的同時，也負(fù)有維護廣大人民群眾合法權(quán)益的法定職責(zé)。因此，對損害第三人利益的案件進行監(jiān)督，是維護司法公正的客觀需要，也是檢察監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義。

　　3.檢察監(jiān)督的方式。對損害國家、社會公共利益的民事調(diào)解案件，檢察機關(guān)可以以剛性的抗訴方式作為監(jiān)督的主要途徑，且可以依職權(quán)主動啟動監(jiān)督程序。在實踐中，有些確有錯誤的民事調(diào)解案件，對當(dāng)事人的權(quán)益不一定產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，卻侵害了國家利益和社會公共利益，超出了當(dāng)事人合法處分權(quán)的范疇，檢察機關(guān)不能因當(dāng)事人不申訴就對法院在調(diào)解過程中的錯誤視而不見。私人的處分權(quán)應(yīng)服從于國家利益和社會公共利益，不管當(dāng)事人是否申訴，檢察機關(guān)都應(yīng)依職權(quán)監(jiān)督。但是對損害第三人合法權(quán)益的調(diào)解案件，應(yīng)以利益受損的當(dāng)事人申訴為前提條件，以六個月的時限作為申訴期限，以當(dāng)事人先行到法院申訴作為前置條件，以檢察建議作為監(jiān)督的主要方式。 （損害第三方權(quán)益的訴訟調(diào)解書，此類第三人未參加訴訟，根據(jù)修改后民訴法第56條第三款，第三人可以提起撤銷之訴，此外法院發(fā)現(xiàn)后也可主動啟動再審。既然法院可主動啟動再審，檢察院主動抗訴也可以。）

　　三、檢察機關(guān)需加強對涉嫌虛假訴訟的調(diào)解案件的監(jiān)督力度

　　虛假訴訟直接侵犯了公民的合法財產(chǎn)或權(quán)益，同時也有損于司法的權(quán)威性和公信力，嚴(yán)重干擾了正常的審判秩序，浪費了有限的司法資源。但司法實踐中，對于虛假訴訟的發(fā)現(xiàn)、處理和打擊還處于相當(dāng)薄弱的狀態(tài)。針對虛假訴訟漸趨嚴(yán)重的情況，修改后的民事訴訟法增加了第112、113條的規(guī)定，加大了對該類案件的打擊力度，也為檢察機關(guān)進行法律監(jiān)督提供了有力的支撐。

　　1.虛假調(diào)解案件的現(xiàn)狀。由于調(diào)解強調(diào)當(dāng)事人意思自治，法院對調(diào)解協(xié)議達(dá)成過程中事實、證據(jù)并不進行嚴(yán)格審查，法官一般只對案件相關(guān)事實進行大概的了解，對調(diào)解協(xié)議進行字面上的審查，很難查明調(diào)解是否侵害案外人的利益，這使虛假調(diào)解得以滋生。有的當(dāng)事人雙方惡意串通，通過虛設(shè)訴訟主體、偽造編造證據(jù)，進行虛假陳述等方法捏造案件事實，提起民事訴訟，然后以雙方自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議的方式結(jié)案，侵犯案外人的合法權(quán)益。有的則是當(dāng)事人和法官互相勾結(jié)，法官對可能存在的民事違法行為，采取一種置身事外的態(tài)度。

　　2.如何對虛假調(diào)解進行查處。虛假訴訟多隱藏于正常的訴訟活動中，不經(jīng)認(rèn)真核查，往往不易發(fā)現(xiàn)，特別是當(dāng)事人合謀的虛假訴訟，一般以調(diào)解結(jié)案形式出現(xiàn)，也基本上不存在當(dāng)事人申訴的情形，這就增加了檢察監(jiān)督的難度。查辦虛假訴訟的突破口往往在于案件關(guān)鍵證據(jù)、事實的查明，或是法律關(guān)系的正確判斷，這就要求檢察機關(guān)在查處過程中加強調(diào)查取證。要堅持書面審查與補充調(diào)查相結(jié)合，堅持全面審查與重點審查相結(jié)合，把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對當(dāng)事人陳述、提交法庭審理證據(jù)、鑒定意見、訴訟文書、法院裁判文書等進行全面細(xì)致的核查，從中發(fā)現(xiàn)可疑之處，進而發(fā)現(xiàn)虛假訴訟的事實。

　　3.檢察監(jiān)督的方式。一是豐富檢察監(jiān)督的方式，將抗訴與檢察建議有機結(jié)合。對當(dāng)事人惡意串通，以虛假調(diào)解方式損害國家、集體、第三人合法權(quán)益的案件，檢察機關(guān)在查清事實的基礎(chǔ)上，可依法向法院提出抗訴，要求撤銷虛假調(diào)解書。同時，可以建議法院按照修改后的民事訴訟法第112、113條之規(guī)定，對當(dāng)事人根據(jù)情節(jié)輕重予以罰款、拘留。對毀滅、偽造主要證據(jù)或者以暴力、威脅、賄買等方法阻止證人作證、指使他人作偽證的，應(yīng)當(dāng)及時依法追究行為人的刑事責(zé)任。二是將辦理虛假調(diào)解案件與監(jiān)督審判人員違法違紀(jì)行為有機結(jié)合。對于當(dāng)事人與審判人員互相串通或因?qū)徟腥藛T貪污受賄、徇私舞弊等行為導(dǎo)致虛假調(diào)解得逞的案件，檢察機關(guān)在依法提出抗訴的同時，應(yīng)當(dāng)依法對審判人員的職務(wù)犯罪行為進行查辦，達(dá)到有效查處和打擊民事虛假調(diào)解行為的目的。

民事調(diào)解制度作為一項具有生命力的制度，具有顯而易見的優(yōu)越性和獨特的訴訟價值。雖然在目前的市場經(jīng)濟狀態(tài)和司法環(huán)境中，調(diào)解制度的設(shè)計以及運用還達(dá)不到理想狀態(tài)，但作為傳統(tǒng)的糾紛解決方式和實踐經(jīng)驗的結(jié)晶，對化解矛盾糾紛，快速修復(fù)社會關(guān)系起到了非常重要的作用。檢察機關(guān)對調(diào)解進行依法、合理的監(jiān)督，將會使調(diào)解活動在更加規(guī)范有序的軌道上運行，使公眾獲得更加公平、公正、透明、及時的司法救濟。

(作者為江蘇省人民檢察院副檢察長)