公文處理過程中常見的幾個問題

　　近年來，政府機(jī)關(guān)公文處理在規(guī)范化、制度化建設(shè)方面取得了長足的進(jìn)步。但是，也存在一些不盡如人意的地方。特別是新的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》頒布實(shí)施后，對公文處理工作又提出了更新、更高的要求。為了更好地貫徹落實(shí)新的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》，筆者試就公文處理過程中常見的10個問題談?wù)勛约旱目捶?，以供商榷?SPAN lang=EN-US>
　　一、忽視協(xié)商會簽環(huán)節(jié)。作為政府部門，擬制公文是行使行政權(quán)力的重要方式之一。因此，擬制公文，要有政策觀念和全局觀念，不能僅從局部利益出發(fā)。協(xié)商會簽的意義在于與相關(guān)的部門溝通意見、統(tǒng)一認(rèn)識，以達(dá)到強(qiáng)化權(quán)威、暢通政令的目的。不重視協(xié)商會簽，就有可能導(dǎo)致決策失誤，或影響各地區(qū)、各部門全面、完整、準(zhǔn)確地理解、貫徹文件精神。新的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》第二十六條規(guī)定：“擬制公文，對涉及其它部門職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，主辦部門應(yīng)當(dāng)主動與有關(guān)部門協(xié)商，取得一致意見后方可行文；如有分歧，主辦部門的主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出面協(xié)調(diào)，仍不能取得一致時，主辦部門可以列明各方理據(jù)，提出建設(shè)性意見，并與有關(guān)部門會簽后報請上級機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)或裁定。”由此可見，當(dāng)擬制的公文涉及其它部門職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)時，協(xié)商會簽是必須履行的一個重要環(huán)節(jié)。
　　另外，第二十六條規(guī)定的意義還在于它特別強(qiáng)調(diào)了充分發(fā)揮政府各職能部門的作用，強(qiáng)調(diào)政府各職能部門要真正承擔(dān)起所負(fù)責(zé)任，找準(zhǔn)位置，大膽工作，把該管的事管起來，把該做的事做好，不推諉扯皮，不事無巨細(xì)都找政府。部門之間應(yīng)相互尊重，主動協(xié)調(diào)配合，以實(shí)現(xiàn)整體大于部分之和的系統(tǒng)功能。
　　二、將文件“直送”領(lǐng)導(dǎo)同志個人或多頭主送。“橫傳”公文、“直送”公文給領(lǐng)導(dǎo)同志，是公文傳遞過程中切忌的兩大弊病。因?yàn)榇祟愇募鶝]有按規(guī)定程序征求有關(guān)方面的意見，沒有按規(guī)定程序進(jìn)行審核把關(guān)，一旦經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)，很容易造成工作被動，或造成不必要的工作扯皮。比如，近期某市市委主要領(lǐng)導(dǎo)將抗災(zāi)救災(zāi)工作情況以“白頭”形式直接報送上一級人民政府領(lǐng)導(dǎo)，并在文中夾帶大量請示事項(xiàng)，要求上一級政府復(fù)函。這一行文方式不妥之處有三：第一，徑報領(lǐng)導(dǎo)同志個人；第二，沒有明確文種；第三，市委領(lǐng)導(dǎo)不宜請上一級人民政府復(fù)函。
　　三、越級行文。行文方式按文件運(yùn)行程序和方向可分為三種：逐級行文、多級行文、越級行文。逐級行文，是公文處理工作中主要的、經(jīng)常運(yùn)用的一種行文方式，其基本要求是逐級上報或下達(dá)。重要公文，必要時可多級行文。比如，標(biāo)注“此件發(fā)至縣團(tuán)級”、“此件可登報”等附注的公文，常常是多級下達(dá)的公文。一般情況下逐級行文、多級行文方式是允許的，而越級行文是不允許的。因?yàn)樵郊壭形臉O易造成被越過的直接上級機(jī)關(guān)工作失控，同時也給上級機(jī)關(guān)指導(dǎo)工作帶來不便。因此，非緊急重大事項(xiàng)不得越級行文。緊急重大事項(xiàng)確需越級行文，應(yīng)同時報送直接上級機(jī)關(guān)。在我區(qū)，除3個民族自治旗外，其他旗縣一般不得越過盟公署、市政府直接向自治區(qū)人民政府報送文件。這里順便提一下各級政府受理企業(yè)帶有請示、報告性質(zhì)文件的問題。這一問題之所以未曾在《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》中明確表述，是因?yàn)槲覀冎v的“越級”指的是行政級別，而企業(yè)是不能套用行政級別的，因此也不應(yīng)在《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》中予以體現(xiàn)。對于企業(yè)必須給政府的行文，自治區(qū)人民政府及政府辦公廳的受理原則是：僅受理那些國有獨(dú)資、國有控股或法人代表由自治區(qū)黨委管理任命的企業(yè)，如內(nèi)蒙古電力(集團(tuán))有限責(zé)任公司、商糧(集團(tuán))有限責(zé)任公司、外經(jīng)貿(mào)(集團(tuán))有限責(zé)任公司、物資(集團(tuán))有限責(zé)任公司、森工集團(tuán)有限責(zé)任公司、集通鐵路有限公司、內(nèi)蒙古化肥廠、包鋼、包鋁等大企業(yè)的來文。
　　四、部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對外行文。《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》第十五條規(guī)定：“部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)除辦公廳(室)外不得對外正式行文。”其基本含義是：部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不得向本部門機(jī)關(guān)以外的其他機(jī)關(guān)(包括本系統(tǒng))制發(fā)政策性和規(guī)范性文件，不得代替部門審批下達(dá)應(yīng)當(dāng)由部門審批下達(dá)的事項(xiàng)；與相應(yīng)的其他機(jī)關(guān)進(jìn)行工作聯(lián)系確需行文時，只能以信函的形式行文。前不久，國家某委員會曾下發(fā)了一個《民貿(mào)產(chǎn)品和民貿(mào)企業(yè)的管理辦法》，征求我區(qū)意見。經(jīng)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批示，政府辦公廳轉(zhuǎn)到幾個相關(guān)部門，請這些部門提出意見，并請其中一個部門將這些意見匯總后代政府起草給國家某委員會的復(fù)函。但該部門的一個內(nèi)設(shè)處室在未經(jīng)辦公室把關(guān)登記、未經(jīng)部門領(lǐng)導(dǎo)審簽、也沒有將與其它相關(guān)部門的分歧意見如實(shí)報告自治區(qū)人民政府的情況下，自編文號擅自向國家某委員會報文，這種行為嚴(yán)重違反了行文規(guī)則和政務(wù)工作紀(jì)律。
　　五、文件“倒簽”現(xiàn)象仍然時有發(fā)生。有些職能部門的辦事人員不重視辦文程序，越過辦公部門直接將文件呈送領(lǐng)導(dǎo)同志簽發(fā)，并以領(lǐng)導(dǎo)同志已簽發(fā)為由拒絕辦公部門核稿，我們稱這種現(xiàn)象為文件“倒簽”?！秶倚姓C(jī)關(guān)公文處理辦法》第二十七條明確規(guī)定：“公文送領(lǐng)導(dǎo)人簽發(fā)之前，應(yīng)當(dāng)由辦公廳(室)進(jìn)行審核。審核的重點(diǎn)是：是否確需行文，行文方式是否妥當(dāng)，是否符合行文規(guī)則和擬制公文的有關(guān)要求，公文格式是否符合本辦法的規(guī)定等。”第二十九條規(guī)定：“公文正式印制前，文秘部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核，重點(diǎn)是：審批、簽發(fā)手續(xù)是否完備，附件材料是否齊全，格式是否統(tǒng)一、規(guī)范等。”可見，公文核稿的基本任務(wù)就是保證公文質(zhì)量，即使領(lǐng)導(dǎo)同志已經(jīng)簽發(fā)，最后也應(yīng)該由辦公部門進(jìn)行文字、標(biāo)點(diǎn)和格式等方面的復(fù)核把關(guān)。文秘部門一定要排除阻力，堅持先核后簽，防止先簽后核，即防止文件“倒流”、“倒簽”。
　　六、將被批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)、印發(fā)的文件當(dāng)成附件。被批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)、印發(fā)的文件是整件公文的中心內(nèi)容，是整件公文主體的有機(jī)組成部分，不能視為附件。因此，在轉(zhuǎn)發(fā)、批轉(zhuǎn)、印發(fā)通知的正文之后、發(fā)文機(jī)關(guān)印章和成文日期之前不應(yīng)標(biāo)注被轉(zhuǎn)發(fā)、批轉(zhuǎn)、印發(fā)的文件名稱及順序。被轉(zhuǎn)發(fā)、批轉(zhuǎn)、印發(fā)的文件應(yīng)放在轉(zhuǎn)發(fā)、批轉(zhuǎn)、印發(fā)通知的成文日期之后，并刪去原發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)識，如“×××文件”字樣，同時將原發(fā)文機(jī)關(guān)的發(fā)文字號移至原標(biāo)題之下。此類問題在各級政府部門下發(fā)的文件中比較常見，不一一列舉。
　　這里需要明確的是，非常設(shè)機(jī)構(gòu)的會議紀(jì)要，一般不以自治區(qū)人民政府及政府辦公廳的名義印發(fā)，非常設(shè)機(jī)構(gòu)的報告、意見、方案一般也不予批轉(zhuǎn)。自治區(qū)人民政府系統(tǒng)現(xiàn)有非常設(shè)機(jī)構(gòu)135個，幾乎都有自己的文頭和公章，既然已經(jīng)批準(zhǔn)成立，就應(yīng)獨(dú)立開展工作。
　　七、將公文標(biāo)題簡單切分后用以標(biāo)注主題詞。標(biāo)題與主題詞的作用不同。標(biāo)題的主要作用是引導(dǎo)閱讀，用自然語言書寫；主題詞的主要作用是反映公文的類別、主題、內(nèi)容和表現(xiàn)形式，為檢索、查找文件提供方便。主題詞是揭示公文主要內(nèi)容的規(guī)范化的詞或詞組，必須從公文主題詞表中選擇。主題詞由類別詞(范疇)、類屬詞(內(nèi)容)、文種(文件形式)組成，其中類別詞反映文件內(nèi)容所涉及的范圍和應(yīng)歸屬的類別，一般情況下不會在公文標(biāo)題中直接出現(xiàn)。所以，標(biāo)注主題詞不能簡單地切分標(biāo)題，而應(yīng)分析公文的內(nèi)容，弄清公文的類別、主題、主要內(nèi)容和表現(xiàn)形式后，從《公文主題詞表》中選擇適當(dāng)?shù)脑~進(jìn)行標(biāo)引。需要強(qiáng)調(diào)的是，公文的主題詞必須是《公文主題詞表》中的詞匯，不能根據(jù)個人理解隨意編造。否則，標(biāo)出的主題詞沒有分類、檢索意義。比如，某部門將《關(guān)于紀(jì)念人民防空工作五十周年開展評選先進(jìn)的請示》的主題詞標(biāo)引為“人民防空　評選先進(jìn)　請示”，這是不規(guī)范的。正確的主題詞標(biāo)引應(yīng)是“軍事(類別詞)　防空(類屬詞)　人事(類別詞)　表彰(類屬詞)　請示(文種)”。
　　八、文種使用不當(dāng)。正確使用文種可使受文者通過公文標(biāo)題盡快知悉來文的內(nèi)容概要，以及屬于上行文，還是下行文與平行文，并初步做出如何處理的判斷，以提高辦文速度，避免延誤工作。特別注意的是應(yīng)正確區(qū)分“請示”和“報告”這兩個文種，防止混用，特別應(yīng)防止“請示報告”連用。因?yàn)椋?SPAN lang=EN-US>“請示”屬于辦件，“報告”屬于閱件。一般情況下，若同時收到“請示”和“報告”件時，應(yīng)先辦理請示件。至今有些部門的同志，不遵守有關(guān)行文規(guī)定，將本該使用“請示”的公文仍然使用“報告”上報。比如，某部門曾制定了一個將國有企業(yè)舉辦學(xué)校移交地方管理的工作方案，要求政府盡快審批下達(dá)。該部門在上報政府的公文中明確提出“現(xiàn)將《方案》報上，請審批，如無不妥，請下達(dá)各地及有關(guān)國有企業(yè)執(zhí)行。”顯然，這是一個典型的請批性請示，但該部門使用的文種卻是“報告”。如果辦公部門按“報告”件辦理的話，它只是個閱件，請有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)閱知即可。可事實(shí)上它要求政府審查批準(zhǔn)并下達(dá)執(zhí)行。然而，當(dāng)政府領(lǐng)導(dǎo)指示要求該部門按規(guī)定重新報文時，該部門的有關(guān)人員依然固執(zhí)己見，這不僅違反了《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》的有關(guān)規(guī)定，而且是一種不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。
　　九、使用計算機(jī)起草修改公文時僅將定稿歸檔、用傳真件歸檔。隨著辦公自動化程度的提高，許多文秘人員直接用計算機(jī)起草文稿，每次修改也直接在計算機(jī)上進(jìn)行，最后也只是將定稿歸檔。但是，由于定稿無法體現(xiàn)修改過程，一旦文稿出了問題，無法反映公文的處理和運(yùn)轉(zhuǎn)情況，難以分清責(zé)任。這就使公文處理環(huán)節(jié)的制度化建設(shè)面臨新的問題。正確的做法應(yīng)當(dāng)是將草稿、歷次的修改稿和定稿均予保留，一并歸檔。
　　由于傳真紙張材料的特殊性，收到的傳真件保存不久字跡就會褪盡，所以不能用傳真件直接歸檔。遇有傳真件時，最好找到正式文件，用正式文件歸檔，如果確實(shí)難以找到正式文件，應(yīng)先將傳真件復(fù)印后，用復(fù)印件歸檔。
　　十、使用繁體字制發(fā)給港澳臺的函件。國家關(guān)于《出版物漢字使用管理規(guī)定》明確要求：“向臺灣、香港、澳門地區(qū)及海外發(fā)行的報紙、期刊、圖書、音像制品等出版物，可以使用簡化字的一律使用簡化字”。所以，盡管港澳臺地區(qū)仍使用繁體字，我們也沒有必要在發(fā)往港澳臺的函件中使用繁體字。