農(nóng)村基層干部違紀(jì)行為分析與研究

    2009年以來，舒城縣紀(jì)委和縣內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委共對(duì)75名違紀(jì)村干部予以立案調(diào)查，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委立案61件：違反計(jì)劃生育政策或包庇計(jì)劃生育案件34人，8人受到警告處分，26人嚴(yán)重警告處分；違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律7人，4人受到警告處分，3人嚴(yán)重警告處分；違反廉潔自律2人，分別受到嚴(yán)重警告和留黨察看1年的處分；嚴(yán)重違反社會(huì)主義道德1人，受到嚴(yán)重警告處分；貪污1人，受到警告處分；失職瀆職人員11人（包括土地違法違規(guī)5人，違反林業(yè)政策4人，違反農(nóng)村危房改造政策2人），4人受到警告處分，5人受到嚴(yán)重警告處分，2人受到撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分；縣紀(jì)委初核后移交鄉(xiāng)鎮(zhèn)的案件1件，1人同時(shí)存在違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律、廉潔自律規(guī)定的行為和貪污行為，受到留黨察看2年的處分?？h紀(jì)委立案查處的村干部14人，大多是1人同時(shí)有多個(gè)違紀(jì)行為，具體為：5人有違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為，4人有違反廉潔自律規(guī)定的行為，7人有貪污賄賂行為，2人有失職瀆職行為，受到嚴(yán)重警告的3人、撤銷黨內(nèi)職務(wù)1人、留黨察看2人、開除黨籍8人（其中移送司法機(jī)關(guān)6人）。   
    一、村干部違紀(jì)問題主要表現(xiàn)及特點(diǎn)
    從該縣查處的村干部違紀(jì)案件暴露出來的問題來看，村干部違紀(jì)問題主要表現(xiàn)在：
    1、違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為較多。巧立名目亂收費(fèi)侵犯群眾利益，坐收坐支；設(shè)立賬外賬，虛開票據(jù)報(bào)賬套出資金入賬外賬；無手續(xù)借支公款歸個(gè)人使用；白條入賬，用非正規(guī)發(fā)票入賬；造假套取上級(jí)專項(xiàng)資金。
    2、違反廉潔自律規(guī)定的行為呈多樣化。違反村級(jí)“零招待”規(guī)定，招待費(fèi)用過多，亂開票據(jù)以其他科目沖賬報(bào)銷，揮霍浪費(fèi)公共財(cái)產(chǎn)；違反規(guī)定從事營利活動(dòng)；利用職務(wù)之便，個(gè)人消費(fèi)從集體資金中支出，非法占有國家集體及他人財(cái)物等；用虛報(bào)、冒領(lǐng)等手段騙取錢款合伙私分。
    3、貪污賄賂涉及的領(lǐng)域越來越寬。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)的活躍，村干部貪污賄賂領(lǐng)域也逐漸拓寬。貪污賄賂涉及到各項(xiàng)民生工程實(shí)施、工程建設(shè)項(xiàng)目、征地補(bǔ)償及拆遷、集體資產(chǎn)資源的處置等領(lǐng)域。 
    4、失職瀆職行為發(fā)生的頻率最高。大多數(shù)為違反計(jì)劃生育、土地管理、林業(yè)管理政策的失職瀆職行為。也有在戶籍管理、救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧等協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府從事公務(wù)活動(dòng)中發(fā)生的失職瀆職行為，還有在實(shí)施33項(xiàng)民生工程中發(fā)生的失職瀆職行為。
    村干部違紀(jì)問題呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：
    從違紀(jì)人員擔(dān)任的職務(wù)上看，“一把手”違紀(jì)人數(shù)多，有的村支部書記、村委會(huì)主任“一肩挑”，“一把手”不僅違紀(jì)比例高，而且錯(cuò)誤的性質(zhì)也比其他村干部惡劣，侵害黨和國家、集體、群眾的利益的情節(jié)也比其他村干部嚴(yán)重。其次是村文書違紀(jì)人數(shù)多，但大多數(shù)是同村“一把手”共同實(shí)施違紀(jì)行為。
    從違紀(jì)人員所處的地域上看，靠近縣城及集鎮(zhèn)周邊經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)村違紀(jì)人數(shù)多，“三資”（資金、資產(chǎn)、資源）多的村，違紀(jì)涉案金額往往也較大，與“三資”少的村相比，數(shù)額相差很大。   
從立案的層級(jí)上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委立案查處的村干部違紀(jì)行為單一，大多數(shù)是1件案件只有1種違紀(jì)行為，以違反計(jì)劃生育政策、土地管理政策、林業(yè)政策的失職瀆職案件居多，其次是違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律、廉潔自律規(guī)定的案件?？h紀(jì)委立案查處的村干部多數(shù)是一人同時(shí)有多種違紀(jì)行為，常常是多名村干部共同違紀(jì)，以違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為居多，以侵占集體資金、非法占有國家、集體、個(gè)人財(cái)物和吃喝送禮揮霍浪費(fèi)公共財(cái)產(chǎn)等違反廉潔自律規(guī)定的行為次之。
    二、村干部違紀(jì)行為易發(fā)多發(fā)的原因
    從該縣查處的村干部違紀(jì)案件數(shù)量來看，村干部各種違紀(jì)行為呈現(xiàn)易發(fā)多發(fā)態(tài)勢，且有逐年增加的苗頭，今年至今該縣紀(jì)委受理各類信訪舉報(bào)信136件，其中反映村干部信訪舉報(bào)信就有50件，占所有信訪舉報(bào)信的37%，所占比例和絕對(duì)數(shù)較往年都有增加。究其原因，主要有：
    1、村干部自身素質(zhì)偏低，黨紀(jì)法制觀念淡薄。一方面村干部待遇偏低，難以吸納優(yōu)秀人才進(jìn)入村干部隊(duì)伍；另一方面村干部自身思想政治覺悟不高、組織紀(jì)律性不強(qiáng)、文化素質(zhì)較低，各級(jí)對(duì)村干部教育管理不嚴(yán)，只抓工作落實(shí)，忽視教育監(jiān)督，長期以往導(dǎo)致村干部自身素質(zhì)偏低。有的村干部沒有樹立正確的權(quán)力觀，黨紀(jì)法制觀念淡薄，工作責(zé)任心不強(qiáng)，不是權(quán)為民所系，而是謀求個(gè)人私利，最終導(dǎo)致以權(quán)謀私，違法亂紀(jì)。
    2、財(cái)務(wù)管理混亂，給違紀(jì)者以可乘之機(jī)。近年來，村級(jí)財(cái)務(wù)實(shí)行了“村賬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”等制度，對(duì)整治農(nóng)村財(cái)務(wù)賬目混亂狀況、規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理發(fā)揮了積極作用。但農(nóng)村賬目管理還存在一些不容忽視的問題：一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)人員只負(fù)責(zé)給村里理財(cái)做賬，不去審核、監(jiān)督村里的收支，只要票據(jù)正規(guī)就可以入帳，使一些不合理的開支合理化；有的甚至不正規(guī)、不合理的票據(jù)也可入賬，致使白條報(bào)賬現(xiàn)象在農(nóng)村財(cái)務(wù)管理中屢見不鮮，給違紀(jì)違規(guī)者以可乘之機(jī)。譬如某村“村村通工程”工程款賬目中用大量汽油票沖賬包銷，“掛羊頭賣狗肉”，鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站會(huì)計(jì)不予審核把關(guān)，仍然給予做賬。
    3、村務(wù)公開不規(guī)范，權(quán)利沒有在“陽光下”運(yùn)行。沒有嚴(yán)格按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，公開村級(jí)財(cái)務(wù)收支情況、農(nóng)田、林地流轉(zhuǎn)情況、宅基地審批和民生工程實(shí)施等事項(xiàng)。2010年以來，各村大力實(shí)施“陽光村務(wù)工程”， 實(shí)行村級(jí)“資金、資產(chǎn)、資源”鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理，對(duì)村級(jí)事務(wù)實(shí)行流程化管理，建立健全了村級(jí)事務(wù)辦理和公開的制度，對(duì)規(guī)范“村兩委”干部權(quán)力運(yùn)行和遏制腐敗行為的發(fā)生收到了一定的效果，但執(zhí)行情況各村參差不齊，有的村“半公開”，將一些群眾不關(guān)心、無關(guān)痛癢的事項(xiàng)予以公開，而群眾真正關(guān)心，諸如征地補(bǔ)償款、退耕還林補(bǔ)助、上級(jí)下?lián)苜Y金等不予公開?；蛘吖_部分事實(shí)真相，對(duì)己不利的不公開，如某村土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目，大農(nóng)戶支付村委會(huì)田畝租金不公開，村委會(huì)支付農(nóng)戶田畝租金公開，村委會(huì)從中截留差價(jià)流入“小金庫”。有的村“假公開”，公開一些虛假數(shù)據(jù)，欺騙群眾；再者就是不公開。
    4、監(jiān)督機(jī)制乏力，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督作用有限。村級(jí)權(quán)力往往集中在村支書、村主任等少數(shù)人手中，對(duì)村干部的權(quán)利行使缺乏有力的監(jiān)督制約機(jī)制，也是村干部違紀(jì)問題易發(fā)多發(fā)的一個(gè)重要因素。對(duì)個(gè)別村干部存在的問題，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委平時(shí)也有所察覺，但考慮到“能干事的村干部難找到”，往往姑息遷就，不愿查處，批評(píng)教育了事。有的曾被執(zhí)法部門查處過，但所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有恰當(dāng)處理相關(guān)人和事，村干部仍然“帶病在崗”，導(dǎo)致群眾再次上訪。一些農(nóng)村黨支部黨的生活不健全，黨內(nèi)監(jiān)督無力。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)誕生的歷史很短，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)相關(guān)監(jiān)督制度有待于探索和完善，其成員還沒有向“村兩委”干部一樣做到全職，履職能力很弱，對(duì)村級(jí)事務(wù)的管理沒有全程參與監(jiān)督，事前事中參與監(jiān)督少，事后監(jiān)督往往流于形式，沒有充分發(fā)揮參與監(jiān)督作用。如調(diào)查某村案件發(fā)現(xiàn)，該村財(cái)務(wù)審批權(quán)集中于村“一把手”，村財(cái)務(wù)每隔2至3個(gè)月報(bào)賬一次，報(bào)賬前召集村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員集中對(duì)財(cái)務(wù)票據(jù)審核監(jiān)督，其實(shí)并沒有嚴(yán)格審核，只是報(bào)帳前走個(gè)過場。這些漏洞給違紀(jì)者提供了條件，使一些人心存僥幸，膽敢以身試法。 
    5、工程項(xiàng)目管理混亂，制度不健全。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，造價(jià)小的工程項(xiàng)目，可以不公開招標(biāo)，致使村內(nèi)工程項(xiàng)目是否招標(biāo)缺少剛性約束，很多村內(nèi)工程沒有進(jìn)行招投標(biāo)和簽定完整的工程合同，沒有監(jiān)理單位實(shí)施工程監(jiān)理，也沒有嚴(yán)格按程序竣工驗(yàn)收，工程竣工結(jié)算未經(jīng)審計(jì)而報(bào)賬，工程項(xiàng)目管理混亂，制度不健全，給滋生腐敗提供了土壤。如調(diào)查某村案件發(fā)現(xiàn)，該村“村村通工程”和“水庫移民扶持工程”共有3條道路工程，但其各個(gè)工程沒有單獨(dú)核算和做賬，“眉毛胡子一把抓”，導(dǎo)致有關(guān)監(jiān)督部門難以審查。
    6、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)重視不夠。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)特別是黨政“一把手”對(duì)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)缺乏足夠認(rèn)識(shí)，認(rèn)為黨風(fēng)廉政建設(shè)是“軟指標(biāo)”，沒有擺在應(yīng)有的位置。片面認(rèn)為基層組織權(quán)力小，抓不抓黨風(fēng)廉政建設(shè)工作不會(huì)出大問題，不會(huì)影響大局?；鶎蛹o(jì)檢監(jiān)察組織力量還比較薄弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記分工太多太雜，抓黨風(fēng)廉政建設(shè)的精力被分散；基層紀(jì)檢監(jiān)察力量不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委專職工作人員太少，多數(shù)還是兼職，對(duì)案件查處不力，沒有很好的發(fā)揮查辦案件的治本作用。
    三、預(yù)防和遏制村干部違紀(jì)行為發(fā)生的對(duì)策建議
    預(yù)防和遏制村干部違紀(jì)行為發(fā)生，需要多管齊下，綜合治理。
   （一）加強(qiáng)教育，健全拒腐防變長效機(jī)制。
    1、要加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)。有計(jì)劃、有針對(duì)性地對(duì)村干部進(jìn)行文化知識(shí)、財(cái)務(wù)知識(shí)、法律知識(shí)培訓(xùn)，改變目前部分農(nóng)村干部學(xué)歷相對(duì)偏低、財(cái)務(wù)知識(shí)不懂、法制觀念淡薄，難以適應(yīng)新形勢的現(xiàn)狀，不斷提高其政策水平和法律意識(shí)。
    2、廣泛開展反腐倡廉教育。一是開展勤廉為民教育。以增強(qiáng)基層黨組織凝聚力、戰(zhàn)斗力和農(nóng)村黨員干部的勤廉意識(shí)為重點(diǎn)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和各級(jí)紀(jì)檢組織的管理教育職能，利用黨員春訓(xùn)、工作會(huì)議、“三會(huì)一課”等多種形式，深入開展勤廉為民教育，著力在農(nóng)村黨員干部中營造“為民、務(wù)實(shí)、清廉”的良好氛圍，健全拒腐防變長效機(jī)制，使農(nóng)村黨員干部筑牢拒腐防變的思想防線。二是開展廉政文化教育。堅(jiān)持把廉政文化作為加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的一個(gè)重要抓手，采取主題演講、知識(shí)講座、播放電教片、案件通報(bào)等多種形式，開展農(nóng)村基層廉政文化基地、廉政書屋、廉政文化戶的創(chuàng)建活動(dòng)，抓好廉政文化示范典型，倡導(dǎo)文明、淳樸的鄉(xiāng)風(fēng)村風(fēng)民風(fēng)，形成崇尚清廉的社會(huì)風(fēng)尚。三是開展案例的警示教育。結(jié)合發(fā)生在身邊的農(nóng)村案例，對(duì)村黨員干部面對(duì)面地開展警示教育，以案說法，以案講紀(jì)，使農(nóng)村黨員干部得到警示教育。
   （二）健全完善制度，形成反腐倡廉制度體系。
    1、嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)制度和財(cái)經(jīng)紀(jì)律。適時(shí)取消村級(jí)“零招待”制度，改為定額制，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)決算統(tǒng)籌考慮；嚴(yán)格執(zhí)行村級(jí)事務(wù)“一事一議”籌資制度，完善“一事一議”鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批制度。
    2、規(guī)范村務(wù)公開制度。鞏固“陽光村務(wù)工程”的成果，規(guī)范村級(jí)事務(wù)流程化管理，該公開的事項(xiàng)必須公開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府加強(qiáng)對(duì)村務(wù)公開工作的監(jiān)督指導(dǎo)，督促其不折不扣的執(zhí)行。
    3、完善村內(nèi)工程項(xiàng)目的管理制度。凡是村級(jí)項(xiàng)目工程，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體組織申報(bào)、招投標(biāo)、工程款管理、竣工驗(yàn)收、審計(jì)結(jié)算、工程檔案管理等等，由村委會(huì)與施工方簽定工程合同（鄉(xiāng)鎮(zhèn)把關(guān)），村委會(huì)組成工程監(jiān)督小組施行工程現(xiàn)場監(jiān)督?？蓞⒄罩行W(xué)“校安工程”的做法，為確保工程質(zhì)量，保證工期及控制投資，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的同期同類工程（如村村通工程），可“打捆”招標(biāo)確定施工單位和監(jiān)理單位。
    4、完善以黨支部為核心的村級(jí)組織工作制度。包括“三會(huì)一課”制度，支部干部任期目標(biāo)責(zé)任制度、考核制度，民主評(píng)議黨員、干部制度，支部干部監(jiān)督和責(zé)任追究制度、黨員聯(lián)系戶制度，農(nóng)村流動(dòng)黨員管理制度等一系列組織工作制度，使農(nóng)村黨員干部能過正常的黨內(nèi)生活，在黨內(nèi)監(jiān)督下開展工作。
    5、加強(qiáng)以民主自治為核心的民主政治制度。主要包括圍繞民主為核心的民主選舉、民主議事、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等制度，在村民自治組織設(shè)置、集體經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)秩序管理、精神文明建設(shè)等方面充分體現(xiàn)村民自治原則，大到政治、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，小到村風(fēng)民俗、鄰里關(guān)系、婚姻家庭，根據(jù)實(shí)際做出明確規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范干部、群眾的日常行為。
   （三）強(qiáng)化監(jiān)督，建立權(quán)力運(yùn)行規(guī)范機(jī)制。
    充分發(fā)揮農(nóng)民群眾在黨風(fēng)廉政建設(shè)中的主體作用，通過保障農(nóng)民權(quán)利，對(duì)基層干部行使權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督和制約。
    1、建立權(quán)責(zé)明晰的基層黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制。將黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制向村級(jí)黨組織延伸，以村級(jí)黨組織和黨員干部為主體，抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)的責(zé)任分解、責(zé)任考核和責(zé)任追究，切實(shí)增強(qiáng)基層支部和黨員干部抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)的自覺性和主動(dòng)性，促其勤政廉政。繼續(xù)推行村級(jí)干部述職述廉、民主評(píng)議、廉政談話和廉政承諾制度，廣泛發(fā)揮上級(jí)黨委和群眾的監(jiān)督作用。
    2、真正發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的作用。創(chuàng)造條件讓村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)更多的參與監(jiān)督，完善工作機(jī)制和體制，規(guī)范運(yùn)作程序，逐漸固化演變?yōu)橹贫龋氖潞蟮谋O(jiān)督為全程監(jiān)督。對(duì)村級(jí)政務(wù)、財(cái)務(wù)中的重大問題進(jìn)行監(jiān)督，以保障村民行使法律賦予的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
　　3、加強(qiáng)群眾監(jiān)督。暢通群眾信訪舉報(bào)渠道，縣、鄉(xiāng)、村都要設(shè)立舉報(bào)箱，公布舉報(bào)電話，方便群眾進(jìn)行檢舉或提意見。信訪人反映的事項(xiàng)及其訴求要及時(shí)查辦，為廣大群眾實(shí)施信訪監(jiān)督創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
    4、加強(qiáng)財(cái)政檢查與審計(jì)監(jiān)督。財(cái)政、審計(jì)部門堅(jiān)持定期或不定期對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督檢查，重點(diǎn)是財(cái)務(wù)收支情況，特別是對(duì)民生工程、土地征用補(bǔ)償收入、惠農(nóng)資金等要列為重點(diǎn)檢查和審計(jì)的內(nèi)容。加大對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的審計(jì)力度，審計(jì)的覆蓋面、頻率在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上擴(kuò)面加密，必要時(shí)審計(jì)與財(cái)政、農(nóng)委等部門密切配合，共同實(shí)施監(jiān)督檢查。
   （四）懲防并舉、注重預(yù)防，構(gòu)建廉政風(fēng)險(xiǎn)防控體系。
　  1、加大案件查處力度。堅(jiān)決查處各類農(nóng)村基層黨員干部違紀(jì)行為，對(duì)查出的涉案人員，查出一個(gè)處理一個(gè)，發(fā)揮案件查處對(duì)農(nóng)村黨員干部的震懾教育作用，提高了基層干部按章辦事、依法辦事的自覺性。加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委案件的督辦，尤其是涉及群眾反映問題較多、矛盾突出的村的案件。對(duì)涉案金額較大、涉案人數(shù)較多、案情復(fù)雜的案件，縣紀(jì)委可直接查辦，或予以初步核實(shí)，再移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委立案查處。對(duì)長時(shí)間沒有查辦案件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣紀(jì)委予以督促或問責(zé)。
　　2、開展廉政風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)。要全面開展農(nóng)村廉政風(fēng)險(xiǎn)防控和預(yù)警處置工作，圍繞村“兩委”權(quán)力運(yùn)行理清權(quán)利清單，全面查找可能引發(fā)腐敗的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，有針對(duì)性地制定和實(shí)施相應(yīng)的預(yù)警防控措施，在此基礎(chǔ)上建立教育長效機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制、預(yù)警糾錯(cuò)機(jī)制等長效機(jī)制。