我國商品房預(yù)售資金監(jiān)管模式選擇

文/楊崢

商品房預(yù)售資金監(jiān)管是指為維護(hù)商品房預(yù)售行為參與主體的利益，促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，由具有社會公信力的機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管主體，以公平與效率兼顧為原則，對商品房預(yù)售資金的使用進(jìn)行全程監(jiān)管的行為。

　　在2010年1月國務(wù)院辦公廳的相關(guān)通知中，提出各地要加大交易資金監(jiān)管力度。4月住建部發(fā)布的相關(guān)通知中，明確要求各地要加快完善商品住房預(yù)售資金監(jiān)管制度，尚未建立監(jiān)管制度的地方，要加快制定本地區(qū)商品住房預(yù)售資金監(jiān)管辦法。商品住房預(yù)售資金要全部納入監(jiān)管賬戶，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管，確保預(yù)售資金用于商品住房項(xiàng)目工程建設(shè)；預(yù)售資金可按建設(shè)進(jìn)度進(jìn)行核撥，但必須留有足夠的資金保證建設(shè)工程竣工交付。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計，目前內(nèi)陸已有超過40個城市實(shí)施了新建商品房預(yù)售資金監(jiān)管，主要模式包括：一是由政府機(jī)關(guān)或政府授權(quán)的事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)管，代表城市為天津；二是由擔(dān)保公司作為資金監(jiān)管的主體，代表城市為濟(jì)南；三是由監(jiān)理公司作為資金監(jiān)管的主體，代表城市為重慶；四是由商業(yè)銀行作為資金監(jiān)管的主體，代表城市為南京。

　　我國一些城市雖然實(shí)施了商品房預(yù)售資金監(jiān)管制度，但是在監(jiān)管主體、監(jiān)管模式等方面存在著很大差異，尚未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地的監(jiān)管模式不同程度地存在一些問題及風(fēng)險。一些實(shí)施了商品房預(yù)售資金監(jiān)管的城市暴露出監(jiān)管過程中存在著漏洞，給購房者造成了損失。比如，濟(jì)南的"彩石山莊"事件，重慶的"德高"事件等。

　　建立和完善商品房預(yù)售資金監(jiān)管制度，選擇適宜的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確其承擔(dān)的連帶責(zé)任，建立起安全、合理、高效的監(jiān)管模式是我國房地產(chǎn)市場健康發(fā)展過程中亟待解決的問題。

　　一、我國內(nèi)陸商品房預(yù)售資金監(jiān)管模式介紹

　　1.天津政府部門為監(jiān)管主體

　　 2008年7月1日，《天津市新建商品房預(yù)售資金監(jiān)管辦法》正式實(shí)施，《辦法》第四條明確規(guī)定，天津市房地產(chǎn)交易資金監(jiān)管中心是該市房地產(chǎn)交易資金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)行政府監(jiān)管。

　　在先行試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2009年天津市又制定了《市內(nèi)六區(qū)實(shí)施新建商品房預(yù)售資金監(jiān)管工作方案》及有關(guān)配套文件，進(jìn)一步明確新建商品房預(yù)售資金監(jiān)管的主體、原則、方式以及程序，標(biāo)志著天津市新建商品房預(yù)售資金監(jiān)管制度的確立與開始實(shí)行。

　　同年，天津下發(fā)《關(guān)于在全市實(shí)施新建商品房預(yù)售資金監(jiān)管制度的通知》，從2009年12月25日起，凡辦理新建商品房銷售許可證手續(xù)的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)簽訂《新建商品房預(yù)售資金監(jiān)管協(xié)議》并設(shè)立預(yù)售資金監(jiān)管賬戶，其資金將納入新建商品房預(yù)售監(jiān)管范圍進(jìn)行依法監(jiān)管。

　　天津市預(yù)售資金監(jiān)管采取按比例監(jiān)管的模式，資金監(jiān)管比例主要依據(jù)上年度新建商品房每平方米建安造價加有關(guān)配套費(fèi)用與新建商品房每平方米平均銷售價格之比進(jìn)行確定，每年調(diào)整一次。購房人購買新建商品房時，憑房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在商品房銷售管理網(wǎng)上打印的繳款通知書，到商業(yè)銀行網(wǎng)點(diǎn)柜臺將購房款直接繳入監(jiān)管賬戶，并憑銀行出具的繳款憑證向房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)換領(lǐng)購房專用發(fā)票。還可以通過天津市商品房預(yù)售資金監(jiān)管專用POS機(jī)，將購房款直接繳入監(jiān)管賬戶，POS機(jī)簽單可作為繳款憑證，向房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)換領(lǐng)購房專用發(fā)票。監(jiān)管項(xiàng)目進(jìn)款后，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)可以按規(guī)定的資金用途和工程進(jìn)度申請使用資金。監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照有關(guān)規(guī)定并到項(xiàng)目現(xiàn)場核查以后，屬于符合用款條件的，準(zhǔn)予支付。監(jiān)管項(xiàng)目完成房地產(chǎn)初始登記后，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)可申請解除監(jiān)管。

　　2.重慶工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)為監(jiān)管主體

　　重慶是以工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管主體模式的城市，工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)在整個監(jiān)管過程中處于主導(dǎo)地位，是監(jiān)管的主體部門。2002年8月1日起開始實(shí)施的《重慶市城鎮(zhèn)房地產(chǎn)交易管理?xiàng)l例》規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營企業(yè)申請商品房預(yù)售（許可）登記，必須按《條例》的有關(guān)規(guī)定，在項(xiàng)目所在地的商業(yè)銀行開設(shè)預(yù)售款專業(yè)賬戶，并與具備合法資質(zhì)的工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)和開設(shè)預(yù)售款專用賬戶的商業(yè)銀行簽訂"預(yù)售商品房預(yù)售資金監(jiān)管協(xié)議書"，房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營企業(yè)在申報商品房預(yù)售（許可）登記前，必須制定詳細(xì)的工程施工進(jìn)度計劃和資金使用計劃，在取得《商品房預(yù)售許可證》以后，預(yù)售房款必須委托資金監(jiān)管銀行代為收取，不得直接向購房者收取房價款。

　　預(yù)售款應(yīng)當(dāng)?？顚Ｓ茫删邆浜戏ㄙY質(zhì)的工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)根據(jù)建筑工程承包合同規(guī)定的進(jìn)度計劃和工程實(shí)際進(jìn)度，書面通知代收預(yù)售款的銀行向預(yù)售人劃款。未經(jīng)工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)書面通知，代收預(yù)售款的銀行不得直接向預(yù)售人劃款。工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)和代收預(yù)售款的銀行對預(yù)售資金監(jiān)管不當(dāng)，給預(yù)購人造成損失的，應(yīng)當(dāng)與預(yù)售人承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。

　　3.濟(jì)南擔(dān)保公司為監(jiān)管主體

　　2005年9月26日，濟(jì)南市頒布了《濟(jì)南市商品房預(yù)售款監(jiān)管實(shí)施細(xì)則》，引入了擔(dān)保機(jī)制。細(xì)則規(guī)定，商品房預(yù)售款監(jiān)管采取房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)委托擔(dān)保公司向預(yù)購人提供預(yù)售款監(jiān)管責(zé)任擔(dān)保書的方式，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在商業(yè)銀行開設(shè)商品房預(yù)售款專用賬戶，開發(fā)企業(yè)、擔(dān)保公司、開戶銀行三方共同簽訂"商品房預(yù)售款監(jiān)管協(xié)議書"，并報市建委備案，由建委監(jiān)督實(shí)施。

　　擔(dān)保公司作為監(jiān)管主體，政府部門負(fù)責(zé)從宏觀上組織監(jiān)管工作的實(shí)施，而對預(yù)售款監(jiān)管的實(shí)際操作則完全委托擔(dān)保公司來進(jìn)行。具體來說，政府部門通過招標(biāo)方式，準(zhǔn)入幾家擔(dān)保公司，準(zhǔn)入的擔(dān)保公司委派各自的工作人員組成一家資金監(jiān)管中心（非法人實(shí)體），實(shí)行幾家擔(dān)保公司聯(lián)保制度，對預(yù)售款實(shí)施重點(diǎn)資金監(jiān)管。此種模式中，擔(dān)保公司、預(yù)售人及銀行三方簽訂監(jiān)管協(xié)議，擔(dān)保公司在實(shí)際監(jiān)管工作中作為具體操作部門，成為實(shí)質(zhì)意義上的監(jiān)管主體；銀行、監(jiān)理公司處于配合、服務(wù)地位；政府部門只對擔(dān)保公司準(zhǔn)入、聘請會計事務(wù)所審計涉嫌挪用預(yù)售款的預(yù)售人及評定預(yù)售人信用等級等進(jìn)行規(guī)定，宏觀把握整個資金監(jiān)管工作。

　　4.南京商業(yè)銀行為監(jiān)管主體

　　由開發(fā)企業(yè)委托商業(yè)銀行進(jìn)行監(jiān)管的模式,比較典型的是杭州市和南京市。杭州市和南京市監(jiān)管商品房預(yù)售資金的做法基本一致。

　　南京市于2007年9月制定了《南京市商品房預(yù)售款監(jiān)管辦法》及《南京市商品房預(yù)售款監(jiān)管操作細(xì)則》。南京市擬定的監(jiān)管辦法，主要是按照"全程監(jiān)控，有限監(jiān)管"的思路，把各商業(yè)銀行作為預(yù)售款監(jiān)管的主體，充分發(fā)揮銀行的作用，房產(chǎn)部門履行好監(jiān)督和保證的職責(zé)。各商業(yè)銀行在房產(chǎn)部門搭建的平臺上，發(fā)揮各自優(yōu)勢，在統(tǒng)一的操作規(guī)則下運(yùn)作，確保商品房預(yù)售款監(jiān)管到位。

　　實(shí)行的商品房預(yù)售款監(jiān)管是從開發(fā)企業(yè)申報《商品房預(yù)售許可證》開始，到該項(xiàng)目竣工驗(yàn)收結(jié)束。因此，南京市的商品房預(yù)售資金監(jiān)管是階段性監(jiān)管。對從監(jiān)管協(xié)議的簽訂、監(jiān)管賬戶的開設(shè)、預(yù)售款的入賬，預(yù)售款的使用及預(yù)售款調(diào)用全過程實(shí)行監(jiān)控，既充分發(fā)揮了商業(yè)銀行和工程監(jiān)理單位的作用，又明確了監(jiān)管銀行，工程監(jiān)理單位和房產(chǎn)部門的職責(zé)，達(dá)到了確保商品房預(yù)售款不被挪用，保證建設(shè)項(xiàng)目按時竣工交付的目的。

　　二、發(fā)達(dá)國家和地區(qū)商品房預(yù)售資金監(jiān)管

　　目前世界上多數(shù)國家和地區(qū)都有商品房預(yù)售制度，但是不同國家和地區(qū)對商品房預(yù)售的管理和個人購買商品房預(yù)售款的管理政策有所區(qū)別。

　　1.商品房預(yù)售管理制度

　　各國在預(yù)售管理上有明顯差異。主要有兩類：一類是澳大利亞、日本以及韓國、新加坡、馬來西亞、中國香港、東南亞國家和地區(qū)，政府一般都規(guī)定預(yù)售條件，實(shí)施預(yù)售許可管理，對預(yù)售活動的監(jiān)管也較嚴(yán)格。如澳大利亞預(yù)售前需取得項(xiàng)目規(guī)劃審批證書，日本需獲得建筑許可。另一類是歐美多數(shù)國家和地區(qū)，預(yù)售條件比較寬松，也不實(shí)行許可管理，買賣雙方通過律師自行協(xié)商預(yù)售合同，受合同法等法律的制約，新建商品房無論是否開工都允許銷售預(yù)售。在預(yù)售過程中，多數(shù)國家和地區(qū)對購房人繳納的首付款比例或訂金額度都有相應(yīng)要求，對預(yù)收款的使用也有規(guī)定。

　　2.商品房預(yù)售款管理

　　新加坡、馬來西亞和中國香港允許開發(fā)商把預(yù)收款用于工程建設(shè)。有的則明確規(guī)定，在商品房交付使用后購房款才轉(zhuǎn)付給開發(fā)商。如澳大利亞，買賣雙方達(dá)成協(xié)議后，購房人繳納至10%的訂金，由律師存入銀行保證賬戶，待商品房竣工交付后，訂金和連同剩余房款一并轉(zhuǎn)給開發(fā)商。

　　歐美國家則一般由雙方合同約定。如美國，聯(lián)邦和各州對預(yù)售活動沒有法律限定，各州的房地產(chǎn)委員會雖然有一些監(jiān)管的規(guī)定，但服從于買賣雙方協(xié)商確定的預(yù)售合約，購房款的支付時間、方式和使用主要取決于雙方的信用情況，通常是簽訂合約時買者支付5%～10%的保證金，施工到某一程度時支付一部分金額，完工時最后清算。

　　3.預(yù)售貸款管理

　　在個人購房貸款政策方面，商品房預(yù)售時，世界多數(shù)國家和地區(qū)，基本上都可以為個人購房提供各種形式的貸款，主要依據(jù)買賣雙方的信用情況和項(xiàng)目預(yù)期，但在貸款方式上差別較大。

　　東南亞國家和歐洲一些國家的銀行在商品房預(yù)售時可以為購房人提供按揭購房貸款。美國的金融機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目竣工后，才為購房人發(fā)放抵押按揭貸款，但預(yù)售期間，根據(jù)未來的抵押按揭貸款，購房人可以獲得短期的建筑貸款，用以支付商品房在建時分段支付的款項(xiàng)；銀行可以要求信用不顯著資信不高或新成立的開發(fā)商將預(yù)付款存放在銀行的托管賬戶內(nèi)，直到商品房竣工。

　　三、我國目前商品房預(yù)售資金監(jiān)管的模式選擇

　　1994年,當(dāng)時的建設(shè)部出臺《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理辦法》,建立商品房預(yù)售許可制度,旨在解決我國住房制度改革初期房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資金不足、商品房供應(yīng)不足的問題。2001年,建設(shè)部又發(fā)布了《關(guān)于修改〈城市商品房預(yù)售管理辦法〉》的決定,進(jìn)一步明確了商品房預(yù)售制度的相應(yīng)細(xì)則。商品房預(yù)售逐漸規(guī)范,成為多數(shù)城市的主要銷售形式。

　　關(guān)于取消預(yù)售房制度的爭論，從政府到民間，從業(yè)內(nèi)人士到專家學(xué)者，都各執(zhí)一詞。目前，在世界各國，尤其是美國、歐洲住房成熟市場仍然保留著預(yù)售制度，但各國房地產(chǎn)市場發(fā)展?fàn)顩r和信用水平、法律環(huán)境都相對比較完善。說明商品房預(yù)售制度本身沒有問題，關(guān)鍵是如何針對其缺失與盲點(diǎn)加以改良。

　　預(yù)售制在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)運(yùn)行多年，預(yù)售制往往是發(fā)展中國家為了開發(fā)房地產(chǎn)所必須要走過的道路。目前我國商品房預(yù)售制度存在一定的弊端，但馬上取消同樣會造成不利的影響。我國正處于城市化快速發(fā)展的進(jìn)程中，取消商品房預(yù)售制度必然提高開發(fā)資金門檻,多數(shù)中小開發(fā)企業(yè)將遭淘汰,導(dǎo)致短期內(nèi)房地產(chǎn)供應(yīng)量的極具減少,供求失衡加劇房價上漲。

　　房地產(chǎn)市場是信息不對稱的市場，房地產(chǎn)開發(fā)商作為占據(jù)信息優(yōu)勢的代理方，可能會以此謀求在交易中獲取最大收益出現(xiàn)"道德風(fēng)險"，而使處于信息劣勢的購房人受損。在商品房預(yù)售資金監(jiān)管制度缺失的背景下，開發(fā)企業(yè)的誠信問題會給消費(fèi)者帶來諸多風(fēng)險。因此，為保持房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定，提高房地產(chǎn)業(yè)在拉動內(nèi)需中作用，迫切需要建立、完善與經(jīng)濟(jì)環(huán)境相適應(yīng)的商品房預(yù)售資金監(jiān)管制度。

　　通過政府公共管理職能理論分析，政府應(yīng)該提供有效的監(jiān)管服務(wù)，糾正市場失靈。因此，在目前我國市場經(jīng)濟(jì)體系尚不完善、其他機(jī)構(gòu)尚不成熟、信息披露制度不完善的情況下，由政府對商品房預(yù)售資金進(jìn)行監(jiān)管，保護(hù)購房人的利益是十分必要的。

　　預(yù)售資金監(jiān)管是一項(xiàng)跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的綜合性、系統(tǒng)性工程，需要多部門共同配合。政府的權(quán)威性和可信度是其他機(jī)構(gòu)無法比擬的，政府直接進(jìn)行商品房預(yù)售資金監(jiān)管，有利于促進(jìn)監(jiān)管過程中各參與主體的配合。依托天津市國土資源和房屋管理局多年來數(shù)字房管的建設(shè)成果，將商品房銷售管理系統(tǒng)、房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理系統(tǒng)、商業(yè)銀行結(jié)算系統(tǒng)以及銀聯(lián)系統(tǒng)進(jìn)行跨行業(yè)、跨部門的鏈接，對預(yù)售資金從辦理商品房銷售許可證開始至完成房地產(chǎn)初始登記終止，實(shí)行全程網(wǎng)絡(luò)化實(shí)時監(jiān)管。最大限度方便購房群眾和企業(yè)是設(shè)計資金監(jiān)管操作程序，實(shí)行全程免費(fèi)監(jiān)管，不給開發(fā)企業(yè)增加成本，不給群眾購房增加負(fù)擔(dān)。

　　此外，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，天津選擇了按比例監(jiān)管模式，使預(yù)售資金監(jiān)管比例根據(jù)市場狀況進(jìn)行調(diào)整，即呈現(xiàn)動態(tài)性，極大的提高了監(jiān)管效率和監(jiān)管參與主體的福利水平。監(jiān)管比例依據(jù)上一年度新建商品房單位建安造價、有關(guān)配套費(fèi)用及新建商品房銷售均價等因素確定。另外，監(jiān)管比例根據(jù)實(shí)際情況每年調(diào)整一次。按比例監(jiān)管模式打破了以往僵化、一成不變的管理方式，充分考慮了房地產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目資金的使用效率。