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一行為違反數(shù)法條如何實(shí)施行政處罰 黃璞琳 一行為違反數(shù)法條如何處罰問題，在《行政處罰法》中主要體現(xiàn)為第24條，即“對當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”。但該條款僅是從禁止重復(fù)罰款角度予以規(guī)范，對一行為違反數(shù)法條時(shí)應(yīng)如何實(shí)施行政處罰并未明確。討論此問題，應(yīng)從以下問題入手：一是如何界定“同一個(gè)行政違法行為”？二是“一行為違反數(shù)法條”具體包括哪幾種情形？分別應(yīng)如何適用法律實(shí)施行政處罰？ 一、“同一個(gè)行政違法行為”的界定 “同一個(gè)行政違法行為”應(yīng)當(dāng)是指“法律上的一行為”，而不是指“自然上的一行為”。由于行政處罰與刑罰有一定的銜接性，不妨參照刑法理論中有關(guān)“一行為與數(shù)行為”的判定標(biāo)準(zhǔn)來分析此問題：凡只能充分滿足一個(gè)行政違法構(gòu)成要件的行為，就是“一個(gè)行政違法行為”；能分別獨(dú)立、完整地充分滿足數(shù)個(gè)行政違法構(gòu)成要件的行為，就應(yīng)認(rèn)定為“數(shù)個(gè)行政違法行為”。“法律上的一行為”，可能由一個(gè)“自然上的行為”構(gòu)成，也可能由數(shù)個(gè)“自然上的行為”基于法律的規(guī)定或者社會一般觀念結(jié)合而成。但是，一個(gè)“自然上的行為”卻不可能同時(shí)構(gòu)成數(shù)個(gè)“法律上的行為”。具體的某種行政違法行為的構(gòu)成要件，要結(jié)合相關(guān)法條的具體規(guī)定來判斷。 例如，《無照經(jīng)營查處取締辦法》中的無照經(jīng)營，包含了“未依法取得營業(yè)執(zhí)照和（或）許可證、批準(zhǔn)文件”的消極不作為，和“實(shí)施了相關(guān)經(jīng)營活動”的積極作為這兩個(gè)“自然上的行為”；而《商標(biāo)法》第52條第㈢項(xiàng)所規(guī)定的“偽造他人注冊商標(biāo)標(biāo)識”行為，也要求同時(shí)具備“未經(jīng)商標(biāo)注冊人許可”的消極不作為，和“制造與他人注冊商標(biāo)標(biāo)識相同的標(biāo)識”的積極作為。就無證照印制假冒他人注冊商標(biāo)標(biāo)識行為而言，表面上看同時(shí)構(gòu)成了“無照經(jīng)營”和“偽造他人注冊商標(biāo)標(biāo)識”，但構(gòu)成這兩個(gè)違法行為所必須的積極作為要件卻是重合的，都是“印制與他人注冊商標(biāo)標(biāo)識相同的標(biāo)識”，也就不能分別獨(dú)立、完整地充分滿足上述兩個(gè)違法行為構(gòu)成要件。因此，無證照印制假冒他人注冊商標(biāo)標(biāo)識行為，只是一個(gè)違法行為，不過同時(shí)違反了數(shù)個(gè)法條。 二、“同一個(gè)行政違法行為”的分類 我們?nèi)詤⒄招谭ɡ碚搧矸治觯?br>㈠、單純的一個(gè)行政違法行為，即只違反一個(gè)行政管理法條。由于行政管理的繁雜和執(zhí)法主體多樣，這種情形其實(shí)也不多。 ㈡、實(shí)質(zhì)上的一個(gè)行政違法行為。是指看起來是數(shù)個(gè)行政違法行為，但實(shí)質(zhì)上僅是一個(gè)行政違法行為。包括： 1、持續(xù)性或繼續(xù)性違法。指出于一個(gè)概括的過錯(cuò)，實(shí)施的行為及其引起的違法狀態(tài)在一定的時(shí)間、空間上處于持續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)，沒有間斷，法律對其評價(jià)為一個(gè)行政違法行為。如某人從A地到B地超載駕駛。持續(xù)性違法，可能僅違反一個(gè)法條，也可能違反數(shù)法條。 2、法條競合違法。指一行為同時(shí)違反數(shù)個(gè)法條，數(shù)法條對該行為規(guī)定了不同的法律后果，或者規(guī)定了不同的行政執(zhí)法主體，而且數(shù)法條之間在調(diào)整對象上存在必然的交叉、包含乃至重疊的包容關(guān)系。法條包容關(guān)系分兩種：一是完全包容，即數(shù)法條在調(diào)整對象上具有包含乃至重疊的重合關(guān)系，簡稱法條重合；二是部分包容，即數(shù)法條在調(diào)整對象上具有交叉關(guān)系，也稱法條交叉。 3、想象競合違法。指一行為同時(shí)違反數(shù)法條，但數(shù)法條之間不存在必然的包容關(guān)系。法條之間是否存在必然的包容關(guān)系，是想象競合與法條競合的區(qū)別關(guān)鍵。例如，《無照經(jīng)營查處取締辦法》有關(guān)無照經(jīng)營的規(guī)定，與《商標(biāo)法》有關(guān)侵犯注冊商標(biāo)專用權(quán)的規(guī)定，法條本身之間并無必然的包容關(guān)系。因此，無證照印制假冒他人注冊商標(biāo)標(biāo)識行為，是“無照經(jīng)營”與“商標(biāo)侵權(quán)”的想象競合而非法條競合。 ㈢、數(shù)行為而法定為一個(gè)行政違法行為。指本來符合數(shù)個(gè)行政違法行為構(gòu)成要件，但法律將其規(guī)定為一個(gè)行政違法行為。目前主要表現(xiàn)為“常業(yè)違法”。如，《治安管理處罰法》第43條第一款對“毆打他人或者故意傷害他人身體”設(shè)定了處罰，第二款第㈢項(xiàng)又對“多次毆打、傷害他人”設(shè)定了更重的處罰。“多次毆打、傷害他人”就屬于常業(yè)違法。常業(yè)違法一般存在法條競合的問題。 ㈣、數(shù)行為而在處理上作為一個(gè)行政違法行為。主要包括： 1、連續(xù)違法。指行為人基于一個(gè)概括的過錯(cuò)，連續(xù)實(shí)施性質(zhì)相同的數(shù)個(gè)違法行為。連續(xù)違法在時(shí)間上有間斷。在刑法上，連續(xù)犯按一罪處斷。根據(jù)我國《行政處罰法》第29條的規(guī)定，違法行為有連續(xù)狀態(tài)的，（行政處罰追究時(shí)效）從行為終了之日起計(jì)算。因此，對連續(xù)違法，我國也是按一個(gè)行政違法行為從重處理的。此種立法體例，國外也有。如，德國《違反秩序罰法》就規(guī)定：“數(shù)次觸犯（科處罰金之）同一法律時(shí)，僅得處一罰金。” 2、牽連違法。指以實(shí)施一個(gè)違法行為為目的，但其手段行為或結(jié)果行為又分別構(gòu)成其他行政違法行為。其特征，一是實(shí)施了數(shù)個(gè)行為，且數(shù)個(gè)行為分別構(gòu)成了不同的行政違法行為；二是數(shù)個(gè)行為之間具有目的行為與手段（方法）行為或目的行為與結(jié)果行為的牽連關(guān)系。如為了銷售不合格產(chǎn)品而假冒他人注冊商標(biāo)，就屬于牽連違法。對于牽連違法，一般是按一個(gè)行政違法行為處理，但國家有特別規(guī)定的從其規(guī)定。例如，競買人為了串通拍賣賄賂拍賣公司，串通拍賣與賄賂行為之間存在牽連關(guān)系，但根據(jù)《關(guān)于禁止商業(yè)賄賂行為的暫行規(guī)定》第十一條，對賄賂行為與串通拍賣行為應(yīng)一并處罰。 3、吸收違法。指基于一個(gè)概括的過錯(cuò)，實(shí)施了數(shù)個(gè)分別構(gòu)成了不同行政違法的行為，由于數(shù)行為之間存在特定的依附與被依附的關(guān)系，實(shí)踐中按一個(gè)行政違法行為處理的情形。特定的依附與被依附關(guān)系，指根據(jù)一般觀念和法條內(nèi)容，數(shù)行為之間由于基本性質(zhì)相同或有密切聯(lián)系而存在的附隨關(guān)系。包括其中一個(gè)或某些行為是另一個(gè)行為的必經(jīng)階段或必要部分，或者其中一個(gè)行為是其他行為的當(dāng)然結(jié)果。 三、一行為違反數(shù)法條的處罰原則 如前所述，一行為違反數(shù)法條主要表現(xiàn)為法條競合、想象競合、牽連違法和吸收違法。在刑罰領(lǐng)域，對想象競合犯、牽連犯和吸收犯，一般是從一重?cái)嗵?。對于法條競合犯，法條本身對適用法律有明確規(guī)定的從其規(guī)定；法條交叉時(shí)由于很難區(qū)分誰是特別規(guī)定誰是一般規(guī)定，應(yīng)根據(jù)犯罪行為最為顯著的特征和重法優(yōu)于輕法的原則從一斷處；其他情況下，以特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定原則為主。 與行政處罰相比，刑罰的裁決機(jī)關(guān)單一，種類相對較少，刑法條文也更協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從一斷處就足以達(dá)到刑事制裁的目的。而行政處罰的執(zhí)法主體、監(jiān)管角度和對象、處罰種類、制裁目的以及法條內(nèi)容，都非常復(fù)雜；不同法條的調(diào)整對象、不同行政主體的監(jiān)管任務(wù)、不同行政處罰的制裁目的，其側(cè)重點(diǎn)也不同。對一行為違反數(shù)法條實(shí)施行政處罰時(shí)，如果也絕對地采取從一斷處原則，就可能使違法者逃脫應(yīng)受的處罰，妨礙不同行政執(zhí)法主體間、不同行政處罰種類之間制裁功能的全面實(shí)現(xiàn)。 仍以無證照印制假冒他人注冊商標(biāo)標(biāo)識為例，無論是單獨(dú)依《印刷業(yè)管理?xiàng)l例》無照經(jīng)營，還是依《商標(biāo)法》商標(biāo)侵權(quán)定性處罰，都不能全面評價(jià)該行為的違法之處。若僅依商標(biāo)侵權(quán)查處，只能責(zé)令停止侵權(quán)行為，沒收侵權(quán)商品和專用工具，并處罰款，而《印刷業(yè)管理?xiàng)l例》所設(shè)定的“取締無證照印刷經(jīng)營活動”和“沒收違法所得”處罰就會落空，反之亦然。 其實(shí)，《行政處罰法》第24條立法精神是禁止對同一個(gè)違法行為給予兩次以上相同種類的行政處罰，并未排除在遵守該立法精神的前提下適用數(shù)個(gè)法條對同一個(gè)違法行為實(shí)施行政處罰。德國《違反秩序罰法》第19條規(guī)定：“同一行為觸犯科處罰金之?dāng)?shù)法律，或數(shù)次觸犯同一法律時(shí)，僅得處一罰金。觸犯數(shù)法律時(shí)，依罰金最高之法律處罰之。但其他法律有從罰之規(guī)定者，仍得宜告之。”我國臺灣地區(qū)《行政罰法》為了避免裁處機(jī)關(guān)認(rèn)定及執(zhí)行上的困難，甚至不管數(shù)法條間是否存在特別規(guī)定與一般規(guī)定的關(guān)系，一律依法定罰金額最高的法條處罰，其他法條另有沒入等其他處罰種類時(shí)還得一并處罰。 對一行為違反數(shù)法條且數(shù)機(jī)關(guān)均有管轄權(quán)的，我國臺灣地區(qū)《行政罰法》第31條規(guī)定，同種處罰由法定幅度最高的主管機(jī)關(guān)管轄，法定幅度相同的由處理在先的機(jī)關(guān)管轄。我國內(nèi)陸目前對此問題規(guī)定不夠祥盡，實(shí)踐中一般是同種處罰由在先處理的機(jī)關(guān)管轄，發(fā)生爭議的由共同的上一級機(jī)關(guān)指定。 筆者認(rèn)為，對一行為違反數(shù)法條實(shí)施行政處罰時(shí)，除法條本身對如何適用法律有明確規(guī)定時(shí)從其規(guī)定外，應(yīng)以“分別適用但同種處罰不重復(fù)”原則為主：即分別適用該行為所違反的所有法條，指出其違法性并實(shí)施行政處罰，但同種處罰不得重復(fù)作出，若數(shù)法條由同一個(gè)機(jī)關(guān)主管的，同種處罰適用法定幅度最重的法條；若數(shù)機(jī)關(guān)均有管轄權(quán)的，同種處罰由在先處理的機(jī)關(guān)依法作出，發(fā)生爭議的由共同的上一級機(jī)關(guān)指定。 當(dāng)然，在法條競合情況下，除法條本身對如何適用法條有明確規(guī)定時(shí)從其規(guī)定外，目前仍以“特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定從一斷處”的原則為主：法條交叉的，很難區(qū)分誰是特別規(guī)定誰是一般規(guī)定，應(yīng)實(shí)行“分別適用但同種處罰不重復(fù)”原則；法條重合且行政執(zhí)法主體相同的，按立法法規(guī)定的上位法優(yōu)于下位法、后法優(yōu)于前法以及特別法優(yōu)于一般法等規(guī)則，從一斷處；法條重合但規(guī)定了不同的行政執(zhí)法主體，且相關(guān)行政執(zhí)法主體都有管轄權(quán)的，實(shí)行“分別適用但同種處罰不重復(fù)”原則。 另外，一行為違反的數(shù)法條均由同一個(gè)機(jī)關(guān)主管的，該機(jī)關(guān)對該行為只能同時(shí)適用相關(guān)法條作出一次處罰且同種處罰不重復(fù)，不能分別作出數(shù)次處罰，否則有違依法行政的誠實(shí)守信原則和依賴保護(hù)原則。確有必要改變原處罰的，應(yīng)依法撤銷原處罰再重新處罰，且不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。 |
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