【內(nèi)容摘要】本文闡述了農(nóng)村集體土地出租的現(xiàn)狀和危害，土地違法行為由圈地風(fēng)轉(zhuǎn)向租地風(fēng)，其危害性兩者相當(dāng)，后者產(chǎn)生的危害性可能更大。而我國法律法規(guī)對農(nóng)村集體土地租用的規(guī)定很少，從現(xiàn)行的法律規(guī)定看，農(nóng)村集體土地出租幾乎是禁止的，而農(nóng)村土地出租在社會實際中出現(xiàn)的時間長、地域廣，已經(jīng)到了非采取辦法不可的地步，采取的可行辦法就是盡快制定法律，以健全的法律制度減少土地出租，從而保護(hù)土地。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)村集體土地   土地租用   法律制度建設(shè)

土地既是自然資源又是資本，并且土地資本又是有限的。我國土地尤其是有區(qū)域優(yōu)勢的土地，近年來價格連年攀升，土地就成為權(quán)力尋租的主要對象，耕地連年減少，已經(jīng)到了警戒線。“從1996年到2005年，我國耕地面積凈減少1.2億畝，約占耕地面積總量的6.6%。截止到2005年底，我國耕地面積為18.31億畝，人均1.4畝，不足世界平均水平的40%，相當(dāng)于美國的1/8、印度的1/2?！?①

在我國耕地如此少的情況下，土地違法占用仍在不斷增加，“2006年6月14日，國土資源部披露，最新的分片執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，一些城市的違法用地宗數(shù)和面積分別占新增建設(shè)用地宗數(shù)和面積的60%左右和50%，有的高達(dá)90%以上。最新統(tǒng)計顯示，今年頭5個月，國土資源系統(tǒng)共立案土地違法案件25153起，與去年同期基本持平，但涉及的土地面積達(dá)到12241.7公頃，同比上升了近20%，平均每一宗違法案件涉及的土地面積呈上升勢頭?！雹?/span>

而土地違法的增加排除制度和法律因素外，還有一個原因是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低，“20世紀(jì)90年代，我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率為422美元，世界平均水平為1080美元。美國是我國的122.18倍；加拿大是我國的101.49倍。我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量差，農(nóng)業(yè)效率低，直接影響地價?！雹?/span>

土地違法由“圈地風(fēng)”轉(zhuǎn)為“租地風(fēng)”，即由征地轉(zhuǎn)為租地，這一轉(zhuǎn)變的原因是租地較征地成本更低，程序更簡單，同時可以規(guī)避法律?！?/span>以租代征’最典型的特征就是‘三個規(guī)避’，即規(guī)避依法審批、規(guī)避依法繳納新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、規(guī)避依法繳納征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。

1、農(nóng)村集體土地租用的現(xiàn)狀及危害

由于土地制度、法律法規(guī)、農(nóng)村勞動生產(chǎn)率低、政府官員權(quán)力尋租等多種原因，造成近年來土地違法問題成為無法解決的社會經(jīng)濟(jì)問題。

在租用土地中大多是基本農(nóng)田、耕地，破壞了國家對土地規(guī)劃用量，一些地方為了眼前利益，通過未批先建、以租代征等方式違法、違規(guī)占用大量耕地甚至基本農(nóng)田，使耕地保有量一度處于失控狀態(tài)。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，僅2005年全國未批先建占、以租代征使用耕地面積就高達(dá)30.8萬畝。

我國農(nóng)村土地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體所有，土地使用權(quán)屬于農(nóng)民，但是對農(nóng)村集體所有土地的流轉(zhuǎn)法律規(guī)定非常嚴(yán)格。而目前以租代征使用土地的情況主要有：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)租用土地；招商引資租用土地；“集約化經(jīng)營”、“公司加農(nóng)戶”租用土地；政府租地用于公共建設(shè)，修橋、修路、城市擴(kuò)建等。

①鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)租用土地

縣鄉(xiāng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、獲取政績的主要方式是辦企業(yè)，而辦企業(yè)需要土地，土地的取得在許多縣鄉(xiāng)政府是就地取材，有的通過低價征用土地，有的就是租用農(nóng)民的土地，租金比征地更低。

如“高升鎮(zhèn)建村廠：始建于1992年，由農(nóng)民梁某個人投資，租用高升村土地20畝；其中田5畝，山地15畝，年產(chǎn)石材2萬立方米；土地用途為：修公路2．5公里，石材開采場和堆碼場，土地涉及高升村3、4組。由鎮(zhèn)企業(yè)辦出面，梁某與涉及承包土地的各農(nóng)戶分別簽訂租用合同，租期15年。地面作物及附作物由梁某與各戶協(xié)商賠償。稻田按畝產(chǎn)1000斤／年、地按玉米300斤、雜糧200斤／年。由梁某按當(dāng)年市價補(bǔ)給各農(nóng)戶，各農(nóng)戶與組里簽訂的土地承包經(jīng)營合同不變，農(nóng)稅提留統(tǒng)籌由各農(nóng)戶按承包合同完成。梁其從每銷售一立方米石材中提取0.1元交鎮(zhèn)企辦用于今后的土地恢復(fù)，梁某所修公路待石場開采結(jié)束后作為村級公路處理，由涉及的組在承包土地調(diào)整時進(jìn)行調(diào)整。村組不再補(bǔ)給梁某修公路時的所有費(fèi)用?！雹?o:p>

上述租用土地的情況在全國各地普遍存在，與農(nóng)民簽訂土地租用合同的租金很低，也沒有租期到后土地復(fù)耕的費(fèi)用承擔(dān)，社會危害性是顯而易見的。

②招商引資租用土地

各級政府的重要工作之一就是招商引資，為了爭奪資本，各地相繼在稅收、土地使用等方面采取了最大的優(yōu)惠政策，有的地方在土地使用上幾乎是零成本。如通化縣松果鎮(zhèn)：固定資產(chǎn)投資500萬元以上、經(jīng)營期15年以上外來投資新建的生產(chǎn)、經(jīng)營性企業(yè)，征收征用土地繳納的土地出讓金，縣級留成部分全額返還企業(yè)；租用土地的，前5年，土地租金縣級留成部分全額返還，第6年后，按70%返還。⑤

“高塘鎮(zhèn)高塘村與大昌公司簽訂的“租用尾礦庫占地協(xié)議”，協(xié)議約定，大昌公司向高塘村租用其境內(nèi)大橋灣500畝耕地，租期10年，租金是每畝每年220元，分兩期付款，簽字后正式施工前付50％，第二批付款在首批付款后的第四年年初付清。簽訂日期是2002年6月20日?！?/span> “然而，自2002年霍邱縣高塘村500畝耕地被征用至今，這些村民沒得到一分錢的補(bǔ)償金?！?/span> ⑥

有的地方不僅村組自己出租，企業(yè)到村組租賃，連政府也從農(nóng)民手里租來土地出租給企業(yè)。如西部某城市搞了一個工業(yè)小區(qū)，占地2000多畝，全部是租用農(nóng)民集體土地。⑦等等，企業(yè)尤其是工業(yè)企業(yè)用地幾乎是零成本，這樣的事情在全國各地尤其是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)發(fā)生率很高。

③“集約化經(jīng)營”、“公司加農(nóng)戶”租用土地

馬克思對這種經(jīng)營方式的描述是：“在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，所謂耕作集約化，無非是指資本集中在同一土地上，而不是分散在若干相連的土地上”⑧。由于土地面積的有限性和土壤肥力可以不斷提高，依靠科學(xué)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，農(nóng)業(yè)必然由粗放經(jīng)營逐步向集約經(jīng)營轉(zhuǎn)化，這是不可逆轉(zhuǎn)的客觀規(guī)律。而集約經(jīng)營的發(fā)展程度，取決于社會生產(chǎn)力的發(fā)展水平，并受社會制度的制約和自然地理條件、人口狀況的影響。

我國農(nóng)業(yè)的低效率，農(nóng)村人口多，需要改進(jìn)經(jīng)營組織方式和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，未來農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向之一就是實行“集約化經(jīng)營”，提高土地的投入產(chǎn)出率。就我國目前的土地為農(nóng)村農(nóng)民家庭承包，農(nóng)民對土地?fù)碛薪?jīng)營權(quán)和使用權(quán)。而集約化經(jīng)營需要成片土地，因此，就必須租用農(nóng)民土地。而目前租用農(nóng)民土地的租金低，一般為300—800元，時間太長，一般為20—50年。農(nóng)民的權(quán)益在合同中沒有明確的約定。

④政府租地用于公共建設(shè)，修橋、修路、城市擴(kuò)建等。

 由于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的審批權(quán)在國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府。省級以下政府無權(quán)征地，而在實際中修橋、修路、城市擴(kuò)建等都需要用地，因此，在許多地方采取一種打擦邊球的辦法租地，并且租用的大都是耕地。

如“鄭州市政府最近通報了幾起土地違法大案：河南中原商貿(mào)城開發(fā)有限公司在鄭州所轄的滎陽市豫龍鎮(zhèn)投資建設(shè)“中原國際小商品城”，規(guī)劃占地2900 畝；河南賽地工貿(mào)有限公司在鄭州市管城區(qū)南曹鄉(xiāng)租地2386.54畝，修建高爾夫球場；香港圣安德魯斯高爾夫俱樂部（鄭州）有限公司在鄭州所轄的中牟縣城北雁鳴湖東部國有林地內(nèi)，投資建設(shè)高爾夫球場，規(guī)劃占地2000余畝。”⑨這種情況不只是發(fā)生在河南，其它地方也有租地建小商品城、大學(xué)城、工業(yè)城、修路、修橋等名目繁多的項目，這些租地數(shù)量少則幾百畝，多則幾千甚至上萬畝地。

上述違法用地行為，國務(wù)院已經(jīng)頒發(fā)了許多規(guī)章，尤其是從2004年起國土資源部加大了打擊違法用地的力度，重點(diǎn)規(guī)范征地，而征地有所規(guī)范后，緊接著又是租地這種違法用地行為。應(yīng)當(dāng)說，這種違法行為自1999年《土地管理法》頒布后，就開始出現(xiàn)，尤其在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、政府和其它租地者，給農(nóng)民的補(bǔ)償較高，沒有引起重視。而現(xiàn)在租地已經(jīng)逐漸向中西部地區(qū)推進(jìn)，“近來，在中西部地區(qū)，以各種名目、各種形式變相設(shè)立和擴(kuò)大開發(fā)區(qū)，假借開發(fā)區(qū)名義招商引資的現(xiàn)象時有出現(xiàn)。一些地方政府在無規(guī)劃、計劃的情況下，大搞“造城運(yùn)動”、成片開發(fā)，盲目簽訂協(xié)議，一次性將幾平方公里、十幾平方公里甚至更大面積土地出讓給一個開發(fā)商，建所謂“工業(yè)城”、“商品城”、“產(chǎn)業(yè)基地”等?！雹?/span>

這種由地方政府主導(dǎo)下的違法占地行為，嚴(yán)重侵蝕著我國有限的耕地資源。由于租地者給農(nóng)民的補(bǔ)償?shù)停＜暗睫r(nóng)民的生存，這一問題產(chǎn)生的矛盾日顯突出，到了非解決不可的地步。

土地租用將產(chǎn)生嚴(yán)重的社會后果，國家、租地者、農(nóng)民、地方政府都會有風(fēng)險和責(zé)任，其危害性主要表現(xiàn)在以下幾方面：

第一，耕地的保護(hù)更難。由于租地只須與農(nóng)民或村委、鄉(xiāng)政府簽合同，不需要國土部門審批和備案，從而規(guī)避了國家對土地的嚴(yán)格管理。隨意租用土地影響了國家宏觀調(diào)控政策的落實和耕地保護(hù)目標(biāo)的實現(xiàn)，通過“以租代征”等方式使用農(nóng)民集體所有農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，擅自擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。使大量耕地資源被亂占濫用，在不知不覺中流失了。

第二，農(nóng)民的權(quán)益更沒有保障，租地行為本身是違法的，違法的行為不會得到法律保護(hù)。征地時農(nóng)民的權(quán)益有法律保護(hù)，因租地而失地的農(nóng)民，國家法律法規(guī)沒有保護(hù)規(guī)定，目前絕大多數(shù)地方的租地租金低，并且有的租地者就是一年每畝幾百元的租金也不給農(nóng)民，引起沖突，租地時間長，大多20—50年，用于修路修橋的土地基本上就是永久租用，對土地的復(fù)耕一般都沒有明確的約定。復(fù)耕土地費(fèi)用沒有著落。

第三，地方政府借地生財?shù)姆e極性將會更加高漲，土地租用的最大受益人就是縣鄉(xiāng)政府，通過出租土地，既有政績，又能借地生財，于公于私都是有利的。

第四，最大的受害者是國家。國家土地尤其是耕地減少，對于我國人多地少的客觀現(xiàn)實，就會出現(xiàn)糧食危機(jī)、農(nóng)民生存困難，引起社會動蕩。土地是“租”而非“征”,不用繳納土地出讓金，造成國家稅收流失。

第五，由于未得到國家正式批準(zhǔn)，租地企業(yè)擔(dān)心國家政策有變，投巨資修建的廠房，購置的設(shè)備報廢，便在租地合同中設(shè)定苛刻條款，牽制當(dāng)?shù)卣块T；而農(nóng)民一旦就業(yè)或生活出現(xiàn)困難，很可能提出增加租賃費(fèi)用或收回土地的要求，最終形成糾紛。

在土地租用中，國家、地方政府、農(nóng)村村組織、農(nóng)民四個相關(guān)利益主體，其中地方政府是最大的贏家。國家利益損失最大，更重要的是國家保護(hù)耕地、抑制一些行業(yè)、地區(qū)固定資產(chǎn)投資過熱的政策被消解。

我國農(nóng)村土地集體所有實質(zhì)上是地方政府所有，土地的所有權(quán)由地方的市、縣、鄉(xiāng)、村享有，農(nóng)民只有使用權(quán)，征用、租用都是地方政府說了算。

   土地租用成為近幾年違法用地的主要方式，引起大量耕地的流失和毀損。土地租用現(xiàn)象由東部向西中部擴(kuò)展，有星星之火，可以燎原之勢。對于這一問題，中央政府頒布了禁止性的政策，但并未撲滅違法租用土地這把火。因此，國家應(yīng)該從法律制度建設(shè)這一層面解決這個問題。

2、現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)對農(nóng)村集體土地租用的規(guī)定

解決土地租用問題必須運(yùn)用法律和政策兩種手段。土地管理法律法規(guī)對土地所有權(quán)分為國家享有城鎮(zhèn)土地所有權(quán)，農(nóng)村集體組織享有農(nóng)村集體土地所有權(quán)。土地所有權(quán)所屬主體不同，土地制度有很大的差別，城鎮(zhèn)土地可以自由出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等，而農(nóng)村土地可以承包、經(jīng)營、使用，但不得自由轉(zhuǎn)讓、出租，由于法律規(guī)定的不同，同一地段的土地屬于城市還是農(nóng)村，地價差額巨大，城鎮(zhèn)土地價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村土地價格，由于這種差價的巨大利潤空間，近年來的土地違法行為屢禁不止，花樣翻新。

對于土地租賃或出租，城鎮(zhèn)土地與農(nóng)村土地的法律法規(guī)也不同，國有土地的租賃的法律法規(guī)規(guī)定明確，從相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定看，城鎮(zhèn)土地可以自由出租或租賃，其法律法規(guī)主要有1999年8月1日，國土資源部發(fā)布《規(guī)范國有土地租賃若干意見》；《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》等。具體規(guī)范了城鎮(zhèn)土地出租或租賃的具體內(nèi)容。

而對農(nóng)村集體土地租用或租賃的法律法規(guī)規(guī)定卻很少提及。從現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)定來看，基本上是禁止農(nóng)村土地出租或租賃。

農(nóng)村土地是否可以出租，在我國也有一個發(fā)展過程，從最初的可以出租到后來的禁止出租，“在農(nóng)村，土改之后，農(nóng)民依法取得了土地所有權(quán)，可以自由經(jīng)營、買賣或出租，但為了鼓勵農(nóng)民自食其力，消除剝削的思想，對其享有的土地出租的權(quán)利又加以限制，即農(nóng)民在缺乏或喪失勞動能力的情形下，才可以出租土地。農(nóng)業(yè)合作化時期，農(nóng)民的享有的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，從此，禁止土地出租和買賣。1982年12月4日所通過的《憲法》第10條第4款規(guī)定即任何組織或個人不得侵占，買賣出租或者以其它形式非法轉(zhuǎn)讓土地，就是上述禁止性規(guī)定的延續(xù)?！雹辖钩鲎膺@一規(guī)定一直延續(xù)到現(xiàn)在。

《土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”可見，農(nóng)村土地可以出租用于農(nóng)業(yè)建設(shè)，非農(nóng)業(yè)建設(shè)不能出租，農(nóng)村土地出租是有條件限制的，而非絕對不能。

《土地管理法》第四十三條和第六十條：“第四十三條：任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！薄?/span>第六十條 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其它單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。”由此可見，任何單位或個人進(jìn)行建設(shè)，如果不符合上述規(guī)定的集體土地使用權(quán)主體資格，則必須依法申請使用國有土地，不能在集體土地市場取得集體土地使用權(quán)，也不能以出讓、轉(zhuǎn)讓或出租形式獲得。對于集體土地企業(yè)使用權(quán)的對外出租，法律是有限制條件的，即僅應(yīng)限于出租與集體經(jīng)濟(jì)組織開辦的或以入股、聯(lián)營形式與他人共同舉辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。至于承租人范圍，法律沒有明確限定。

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)法律的限制或禁止規(guī)定明確，但是出現(xiàn)土地出租用于非農(nóng)業(yè)，承擔(dān)什么法律責(zé)任，沒有配套的法律法規(guī)明確規(guī)定。近年來，國務(wù)院與國土資源部頒發(fā)了一些法規(guī)：2006年8月《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，通知指出：“農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，納入年度土地利用計劃，并依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。禁止通過“以租代征”等方式使用農(nóng)民集體所有農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，擅自擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須符合規(guī)劃并嚴(yán)格限定在依法取得的建設(shè)用地范圍內(nèi)。未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，國家機(jī)關(guān)工作人員批準(zhǔn)通過“以租代征”等方式占地建設(shè)的，屬非法批地行為；單位和個人擅自通過“以租代征”等方式占地建設(shè)的，屬非法占地行為，要依法追究有關(guān)人員的法律責(zé)任?！?/span>

在實際經(jīng)濟(jì)活動中，農(nóng)村土地隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，流轉(zhuǎn)是必然的，而農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)主要有轉(zhuǎn)包形式，法律禁止農(nóng)村土地買賣、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)非常有限，近年來農(nóng)村土地出租現(xiàn)象盡管國家三令五申禁止，但結(jié)果是禁而不止，欲演欲烈。

對于以租代征違法使用土地者，現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定不足以懲鑒，違法付出的成本太低，利潤巨大。因此，我國應(yīng)當(dāng)規(guī)范農(nóng)村土地的租用或租賃，制定相應(yīng)的法律法規(guī)，使違法者得到應(yīng)有的嚴(yán)厲懲罰，從而使農(nóng)村土地得到保護(hù)。

3、對農(nóng)村集體土地租用法律制度建設(shè)的建議

   將租用農(nóng)村集體土地與征用農(nóng)村集體土地一樣，規(guī)范其租用條件、主體、客體、用途、租用合同、租賃登記、租金標(biāo)準(zhǔn)、租用期限、復(fù)耕經(jīng)費(fèi)的提取與積累、違法責(zé)任等方面的內(nèi)容。

有關(guān)規(guī)定可以在《民法典》、《合同法》、《土地管理法》中進(jìn)行具體規(guī)定，也可以就農(nóng)村集體土地租賃制定單行法律法規(guī)。

1、對租用土地的條件，《土地管理法》第63條明確規(guī)定農(nóng)村集體土地只能轉(zhuǎn)讓、出租給農(nóng)業(yè)建設(shè)，非農(nóng)業(yè)建設(shè)不能租用土地?！?/span>農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，納入年度土地利用計劃，并依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)?！保ā?/span>國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知 》第六條）法律法規(guī)的規(guī)定都非常明確，建設(shè)用地必須辦理審批手續(xù)，不得直接租用農(nóng)民集體土地。

2、對租用主體的規(guī)定，租用者與出租者實際中都混淆不清，被租用的土地按法律規(guī)定是農(nóng)民集體所有，應(yīng)由全體農(nóng)民決定，而實際上許多土地被征用農(nóng)民都不知道，而是由縣鄉(xiāng)政府與村委會協(xié)商，地方政府決定租給誰，土地的所有權(quán)最終由地方政府行使，這與法律規(guī)定相背離。租用者就更復(fù)雜，有政府、企業(yè)、個人等，由于對土地出租沒有相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定，主體沒有明確的規(guī)定，但按《合同法》的基本原則，土地租賃合同應(yīng)是民事合同，主體地位平等，主體適格，若是地方政府租地，在實際租地合同關(guān)系中既是租用者又是被租用者，合同的雙方為一人，不符合合同的當(dāng)事人至少兩方的基本要求，企業(yè)、個人租用土地也大多經(jīng)由政府簽訂合同，由于土地是農(nóng)民的，而利益關(guān)系主體農(nóng)民沒有參與簽訂合同，政府未得到農(nóng)民的授權(quán)就代簽合同，這違背了我國代理制度的規(guī)定。

因此，如果土地出租，出租人只能是農(nóng)民集體或土地所有者農(nóng)民們，不能是地方政府，也不能是村委會，承租人根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，可以是政府、企業(yè)、個人或其它組織。

3、土地出租的客體，農(nóng)村集體土地出租的客體明確規(guī)定是土地使用權(quán)，而非土地所有權(quán)，所有權(quán)仍是農(nóng)民的。這與土地征用或征收不同，征用或征收的是土地所有權(quán)，具有不可逆轉(zhuǎn)性，土地出租可以逆轉(zhuǎn)。

4、土地租用用途的限制，土地租用由于所有權(quán)是屬于農(nóng)民的，因此，對租用土地的用途法律法規(guī)應(yīng)有限制性的規(guī)定，可以做列舉式的規(guī)定，基本原則是不得破壞土地的耕種要求，如不得開采、取土、建有環(huán)境污染的企業(yè)、商品房開發(fā)等。

5、土地租用合同內(nèi)容的格式條款。由于農(nóng)民本身的法律知識欠缺，他們在簽合同時，要使合同條款全面完善有一定的難度，國家土地資源部可以制作租用農(nóng)村集體土地合同樣本，解決因條款的欠缺而造成的土地糾紛。

6、土地租用登記的規(guī)定，目前農(nóng)村集體土地出租沒有實行登記，土地租用應(yīng)在原土地登記機(jī)關(guān)辦理租用登記手續(xù)，參照《土地登記規(guī)則》第二十八條規(guī)定：“依法向政府土地管理部門承租國有土地的，承租人應(yīng)當(dāng)在簽訂租賃合同之日起三十日內(nèi)，持土地租賃合同和其它有關(guān)證明文件申請承租國有土地使用權(quán)登記?！庇捎谠摋l只規(guī)定國有土地租賃要求登記，同樣，農(nóng)民集體土地租用也按照這個規(guī)定登記。

7、土地租用的租金標(biāo)準(zhǔn)，這個問題是土地租用的核心問題。土地征收與征用有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而土地租用應(yīng)當(dāng)有國家制定的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，為了防止土地租用暴利的產(chǎn)生和出租者的寄生生活產(chǎn)生，進(jìn)行土地價值評估，建立一套評估體系，根據(jù)租用者租地時間的長短和用途確定租金標(biāo)準(zhǔn)，用于農(nóng)業(yè)且時間較長的，租金可以適當(dāng)?shù)鸵恍?，用于工業(yè)等非農(nóng)業(yè)的，租金可高一些。

8、土地租用期限的限定。租地的期限不能參照國有土地的使用年限40年、50年、70年，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)《合同法》的規(guī)定，租用最長期限為20年，期滿后，根據(jù)需要和實際情況，再續(xù)簽合同。這有利于保護(hù)土地和農(nóng)民的權(quán)益。

9、土地租用復(fù)耕費(fèi)用的提取與積累，土地租用可能用于農(nóng)業(yè)建設(shè)，也可能用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，對用于農(nóng)業(yè)建設(shè)而從未改變用途的，復(fù)耕費(fèi)用的提取可少一些，而用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的復(fù)耕費(fèi)用的提取根據(jù)其對土地耕種破壞的程度，加大經(jīng)費(fèi)的提取數(shù)量，經(jīng)費(fèi)的提取必須每年進(jìn)行，?？顚Ｓ?。

10、對土地租用違法責(zé)任的規(guī)定，對違法租用土地者，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)懲，而對違法出租土地者，不管是地方政府還是農(nóng)民個人都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)懲不貸，都應(yīng)當(dāng)付出高昂的成本。

總之，土地尤其是農(nóng)村集體土地是剩下不多的一塊肥肉，地方政府、個人都希望從中能獲利，一些地方往往將農(nóng)村集體土地直接通過出租，轉(zhuǎn)移其土地使用權(quán)，盡管國家三令五申，仍屢禁不上。鑒于此，國家只有通過制定嚴(yán)格的法律法規(guī)加以禁止，才能有效。

注：

①《瞭望新聞周刊》2007年第5期

②⑨http://www. 房地產(chǎn)指數(shù)-地掛 2007-1-8 9:51:00陜西：省政府明令禁止以租代征集體土地

③中國土地問題的區(qū)域經(jīng)濟(jì)思考2003-3-28  http://www./news/

④蔡順昌 土地租用，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中一個值得注意的問題2003年8月16日中國農(nóng)村研究網(wǎng)

⑤資料來源http://tonghua./gs/

⑥霍邱礦工群體行兇之探源－－土地被租用村民得到什么http://www.gb. 2004-05-20 14:08

⑦面廣量大 花樣迭出 地方違法濫用土地伎倆揭秘http://www. 房地產(chǎn)指數(shù)-地掛 2006-6-27 9:22:00）

⑧《馬克思恩格斯全集》第25卷760頁

⑩肖賓《國土部揭秘官商勾結(jié)拿地，違法更多涉及地方政府》《京華時報》2006年6月19日

⑾馮樂坤《土地使用權(quán)出讓、土地租賃的立法之選擇》中國論文下載中心 2006-10-21 10:16:00

             作者單位：西南民族大學(xué)管理學(xué)院   副教授