土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制方法探析

mrf 2010-04-28

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土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制方法探析

劉?？?馮長(zhǎng)春韓丹北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院
    近年來(lái)，土地儲(chǔ)備作為土地市場(chǎng)的重要環(huán)節(jié)和組成部分，已成為各地土地管理部門關(guān)注的熱點(diǎn)和工作重心。為了更科學(xué)有效地指導(dǎo)土地儲(chǔ)備工作，各地紛紛編制土地儲(chǔ)備規(guī)劃(計(jì)劃)，大大促進(jìn)了土地儲(chǔ)備工作的有序、有效進(jìn)行。特別是《土地儲(chǔ)備管理辦法》(國(guó)土資發(fā)[2007]277號(hào)，下稱《辦法》)的頒布實(shí)施，為土地儲(chǔ)備規(guī)劃的編制提出了新的要求。

    但《辦法》并未在規(guī)劃目標(biāo)、依據(jù)、規(guī)劃期限、內(nèi)容、規(guī)劃實(shí)施保障等方面提出強(qiáng)制性要求或詳細(xì)的指導(dǎo)意見(jiàn)。因此從各地的實(shí)踐情況來(lái)看，土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制深淺不一，進(jìn)而對(duì)土地儲(chǔ)備工作的指導(dǎo)作用也存在很大差異。本文以《辦渤為主要依據(jù)，就現(xiàn)階段土地儲(chǔ)備規(guī)劃的編制進(jìn)行探討，以期對(duì)各地土地儲(chǔ)備工作有所幫助。

    一、土地儲(chǔ)備規(guī)劃的目標(biāo)和指導(dǎo)思想

    (一)規(guī)劃目標(biāo)

    《辦法》中對(duì)土地儲(chǔ)備的內(nèi)涵有如下闡述：“土地儲(chǔ)備，是指市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。”

    應(yīng)該說(shuō)，土地儲(chǔ)備規(guī)劃的目標(biāo)與土地儲(chǔ)備的目標(biāo)，二者在本質(zhì)上應(yīng)該是一致的，即“完善土地儲(chǔ)備制度，加強(qiáng)土地調(diào)控，規(guī)范土地市場(chǎng)運(yùn)行，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力”。

    (二)指導(dǎo)思想

    土地儲(chǔ)備規(guī)劃應(yīng)該以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，遵循“以人為本、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的要求，樹立科學(xué)的土地利用觀，正確處理社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地資源利用和保護(hù)的關(guān)系，做到四個(gè)統(tǒng)籌，即“統(tǒng)籌區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、近期與遠(yuǎn)期之間、增量與存量之間”的用地需求，轉(zhuǎn)變規(guī)劃編制理念、創(chuàng)新規(guī)劃編制技術(shù)、提高規(guī)劃實(shí)施質(zhì)量，促進(jìn)土地資源合理配置與集約利用，保障城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

    二、土地儲(chǔ)備規(guī)劃的依據(jù)和期限

    (一)規(guī)劃依據(jù)

    土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制首先應(yīng)遵循相關(guān)法律、法規(guī)、條例、辦法等，主要有：《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》(國(guó)發(fā) [2001]15號(hào))、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國(guó)發(fā)[2004]28號(hào))、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》(國(guó)辦發(fā)[2006]100號(hào))、《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》(國(guó)土資源部令第39號(hào))、《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》(國(guó)家土地管理局令第8號(hào))、《國(guó)土資源部關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見(jiàn)的通知》(國(guó)土資發(fā)[1999]222號(hào))、《關(guān)于加強(qiáng)土地管理促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》(國(guó)土資發(fā)[2000]337號(hào))、《國(guó)土資源部閑置土地處置辦法》、《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》(國(guó)土資發(fā) [2008]138號(hào))等。還應(yīng)當(dāng)依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃，以及土地供應(yīng)計(jì)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)規(guī)劃、住房建設(shè)規(guī)劃等，做到與上位規(guī)劃相協(xié)調(diào)，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。

    (二)規(guī)劃期限

    考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度和土地政策的調(diào)整，土地儲(chǔ)備規(guī)劃期限不宜過(guò)長(zhǎng)，建議分近遠(yuǎn)期，遠(yuǎn)期為5年，近期為3年。年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃是土地儲(chǔ)備規(guī)劃在時(shí)間維度上的細(xì)化，應(yīng)受土地儲(chǔ)備規(guī)劃的指導(dǎo)和指標(biāo)約束。考慮到基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集的難易和數(shù)據(jù)口徑的一致性，土地儲(chǔ)備規(guī)劃的編制應(yīng)盡量與上位規(guī)劃相協(xié)調(diào)，特別是要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃在編制節(jié)奏和期限上相協(xié)調(diào)。

    三、土地儲(chǔ)備規(guī)劃的工作組織與規(guī)劃實(shí)施

    (一)工作組織

    1。由市政府組建土地儲(chǔ)備規(guī)劃修編領(lǐng)導(dǎo)小組，其主要職責(zé)是：研究確定工作計(jì)劃；協(xié)調(diào)各部門的關(guān)系；研究解決規(guī)劃工作中的重大問(wèn)題：審查規(guī)劃方案。

    2．規(guī)劃修編領(lǐng)導(dǎo)小組下可設(shè)臨時(shí)辦公室，負(fù)責(zé)規(guī)劃修編中的具體組織與協(xié)調(diào)工作。各部門和各地市指定聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)向辦公室提供有關(guān)資料，反映用地需求和意見(jiàn)，參與規(guī)劃方案的研究和協(xié)調(diào)。

    3．制定工作計(jì)劃，包括規(guī)劃指導(dǎo)思想、工作內(nèi)容、工作步驟與方法、工作人員組成與分工、工作經(jīng)費(fèi)等。

    (二)技術(shù)準(zhǔn)備

    制定技術(shù)方案，包括規(guī)劃依據(jù)、規(guī)劃內(nèi)容與方法、技術(shù)路線、成果要求等；配置相應(yīng)的設(shè)備，以滿足專題研究、分析測(cè)算、規(guī)劃制圖、信息化管理等需要：對(duì)規(guī)劃編制人員進(jìn)行必要的技術(shù)培訓(xùn)。

    (三)資料準(zhǔn)備

    1．宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。包括近年城市GDP、人口、地方財(cái)政收入、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、固定資產(chǎn)投資、合同利用外資等數(shù)據(jù)，以及上級(jí)行政單元內(nèi)同級(jí)別城市的宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。

    2．相關(guān)規(guī)劃、計(jì)劃。包括城市土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)規(guī)劃、舊城改造規(guī)劃、城中村改造規(guī)劃、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃、招商引資計(jì)劃等。

    3．土地利用資料與數(shù)據(jù)。包括土地利用現(xiàn)狀資料(數(shù)據(jù)和圖件)、土地利用總體規(guī)劃文本與圖件、基準(zhǔn)地價(jià)文本與圖件。

    4．土地市場(chǎng)相關(guān)資料。包括近年土地儲(chǔ)備、供應(yīng)計(jì)劃，土地儲(chǔ)備與供應(yīng)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局；近年來(lái)關(guān)于土地市場(chǎng)、土地儲(chǔ)備、土地開發(fā)、土地供應(yīng)、收益分配、資金管理等方面的文件、條例、辦法。

    (四)前期調(diào)查

    對(duì)規(guī)劃范圍內(nèi)建設(shè)用地供應(yīng)潛力、規(guī)模、布局等進(jìn)行全面摸底，對(duì)土地儲(chǔ)備規(guī)劃修編中涉及到的專項(xiàng)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研。包括對(duì)土地儲(chǔ)備運(yùn)行的績(jī)效與問(wèn)題、土地一級(jí)開發(fā)模式、土地儲(chǔ)備收益分配模式、土地儲(chǔ)備融資渠道與風(fēng)險(xiǎn)控制等，以及規(guī)劃保障措施、規(guī)劃的信息系統(tǒng)建設(shè)等。

    四、土地儲(chǔ)備規(guī)劃的主要研究?jī)?nèi)容

    土地儲(chǔ)備規(guī)劃的編制，要基于城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀、趨勢(shì)與路徑，要科學(xué)分析城市建設(shè)用地供需現(xiàn)狀、特點(diǎn)、規(guī)律，合理測(cè)算建設(shè)用地供給潛力，正確預(yù)測(cè)建設(shè)用地需求，確定規(guī)劃期間各類建設(shè)用地儲(chǔ)備、供應(yīng)的規(guī)模、空間結(jié)構(gòu)、儲(chǔ)備時(shí)序，制定土地儲(chǔ)備開發(fā)模式與機(jī)制，進(jìn)行土地儲(chǔ)備的財(cái)政金融與風(fēng)險(xiǎn)控制研究等，各部分關(guān)系如圖1所示。

    圖1：城市土地儲(chǔ)備規(guī)劃主要研究?jī)?nèi)容框架圖

    (一)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境與背景研究

    對(duì)城市現(xiàn)狀的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)環(huán)境，及其發(fā)展的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇、挑戰(zhàn)等進(jìn)行詳細(xì)系統(tǒng)的分析，科學(xué)把握城市未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)與路徑，探求這些發(fā)展趨勢(shì)與路徑對(duì)其土地供應(yīng)與開發(fā)在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、時(shí)序等方面可能產(chǎn)生的影響。

    (二)土地儲(chǔ)備、開發(fā)、供應(yīng)現(xiàn)狀研究

    分析城市土地利用、儲(chǔ)備開發(fā)、供應(yīng)的現(xiàn)狀特點(diǎn)，分析城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展?fàn)顩r，分析城市土地儲(chǔ)備工作的組織結(jié)構(gòu)、工作流程、工作績(jī)效與經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而準(zhǔn)確把握城市土地儲(chǔ)備工作面臨的問(wèn)題和關(guān)鍵點(diǎn)。

    (三)城市建設(shè)用地供需研究

    包括供給潛力和需求預(yù)測(cè)兩部分。在城市土地利用現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合地形地貌、地質(zhì)條件等進(jìn)行建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)與空間分析，從存量建設(shè)用地和新增建設(shè)用地兩個(gè)方面進(jìn)行潛力評(píng)價(jià)，從而在考慮城市生態(tài)安全前提下，測(cè)算保障城市人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的建設(shè)用地供給潛力。需求方面，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政策三方面驅(qū)動(dòng)力入手，結(jié)合城市各類建設(shè)用地與人口、 GDP、固定資產(chǎn)投資、地方財(cái)政收入、人均收入等宏觀經(jīng)濟(jì)要素在時(shí)間序列上的歷史擬合關(guān)系，預(yù)測(cè)城市近遠(yuǎn)期城市建設(shè)用地的需求規(guī)模?？刹捎脮r(shí)間序列法、灰色系統(tǒng)模型、人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型等技術(shù)方法。

    (四)城市建設(shè)用地空間結(jié)構(gòu)研究

     包括城市建設(shè)用地供應(yīng)規(guī)模和結(jié)構(gòu)分析、城市空間增長(zhǎng)與用地拓展分析、城市建設(shè)用地供應(yīng)的空間布局分析三部分內(nèi)容。

    1．城市建設(shè)用地供應(yīng)規(guī)模與結(jié)構(gòu)：根據(jù)城市建設(shè)用地供給潛力與需求預(yù)測(cè)結(jié)果，結(jié)合在現(xiàn)有技術(shù)條件下存量建設(shè)用地潛力釋放的可能規(guī)模，確定城市建設(shè)用地在近、中、遠(yuǎn)期的供應(yīng)規(guī)模與結(jié)構(gòu)(新增與存量、各類用地)，確定近期各年度各類建設(shè)用地的供應(yīng)規(guī)模?？紤]到今后可能出現(xiàn)的重大機(jī)遇和挑戰(zhàn)，制定相應(yīng)的修正模型與方案。

    2．城市空間增長(zhǎng)與用地拓展：在分析土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃對(duì)城市空間增長(zhǎng)的安排與部署的基礎(chǔ)上，根據(jù)城市空間增長(zhǎng)與用地拓展的歷史演變特征，結(jié)合城市職能、性質(zhì)、功能定位與發(fā)展方向，在經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等控制變量的約束下，預(yù)測(cè)未來(lái)城市空間增長(zhǎng)與用地拓展的方向。

    3．城市建設(shè)用地供應(yīng)的空間布局：根據(jù)城市建設(shè)用地供應(yīng)規(guī)模和結(jié)構(gòu)、城市空間增長(zhǎng)與用地拓展的分析結(jié)果，結(jié)合規(guī)劃期內(nèi)城市重大項(xiàng)目，將城市建設(shè)用地供應(yīng)規(guī)模與結(jié)構(gòu)在空間上加以落實(shí)；可以根據(jù)不同區(qū)域的特點(diǎn)，制定土地儲(chǔ)備規(guī)劃分區(qū)策略；具備條件的城市，還可根據(jù)各區(qū)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r與建設(shè)用地增長(zhǎng)的歷史演變特點(diǎn)，將城市建設(shè)用地供應(yīng)規(guī)模與結(jié)構(gòu)的預(yù)測(cè)指標(biāo)在區(qū)縣層面上進(jìn)行指標(biāo)分解；提出相應(yīng)的保障措施，確保計(jì)劃的實(shí)施效果。

    (五)城市土地儲(chǔ)備開發(fā)運(yùn)作機(jī)制研究

    借鑒國(guó)內(nèi)外城市土地儲(chǔ)備的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，分析城市現(xiàn)狀土地儲(chǔ)備開發(fā)模式的現(xiàn)狀特點(diǎn)與存在的問(wèn)題，比較國(guó)內(nèi)已有儲(chǔ)備開發(fā)模式的優(yōu)劣勢(shì)，研究確定出一套適合城市實(shí)際特點(diǎn)的土地儲(chǔ)備開發(fā)運(yùn)作機(jī)制與模式。包括研究確定城市土地儲(chǔ)備開發(fā)的功能與定位，研究確定城市土地儲(chǔ)備開發(fā)的組織機(jī)構(gòu)和職能分工，研究確定城市土地儲(chǔ)備開發(fā)的環(huán)節(jié)與流程，建立土地儲(chǔ)備開發(fā)決策管理系統(tǒng)等。

    (六)城市土地儲(chǔ)備開發(fā)財(cái)政金融研究

    分析城市土地儲(chǔ)備開發(fā)財(cái)政金融方面的現(xiàn)狀特點(diǎn)與存在的問(wèn)題，包括土地儲(chǔ)備開發(fā)的增值收益分配機(jī)制、融資渠道與運(yùn)行機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)控制策略等；進(jìn)行城市土地儲(chǔ)備資金鏈條分析與資金結(jié)構(gòu)分析；借鑒國(guó)內(nèi)同類城市的經(jīng)驗(yàn)，研究確定城市土地儲(chǔ)備開發(fā)的增值收益分配模式、融資渠道與資金結(jié)構(gòu)模式創(chuàng)新、風(fēng)險(xiǎn)控制策略與機(jī)制等；從而降低土地儲(chǔ)備開發(fā)的財(cái)政與金融風(fēng)險(xiǎn)。

    (七)城市土地供應(yīng)與儲(chǔ)備開發(fā)政策建議

    結(jié)合城市土地供應(yīng)、儲(chǔ)備開發(fā)的管理現(xiàn)狀，從制度建設(shè)、部門協(xié)調(diào)、審查與監(jiān)管等角度，提出相應(yīng)的政策建議；結(jié)合研究測(cè)算土地儲(chǔ)備開發(fā)指標(biāo)、運(yùn)作機(jī)制與模式、財(cái)政金融等研究，從保證研究成果的可行性角度，提出相應(yīng)的政策建議；對(duì)規(guī)劃審批、實(shí)施、調(diào)整提出相應(yīng)要求和意見(jiàn)。

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