三、成效

（一）理順了政府供應(yīng)土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。產(chǎn)權(quán)明晰是市場交易的基本前提。我國城市土地已經(jīng)出讓或劃撥給了用地者，產(chǎn)權(quán)歸屬明確。政府要重新取得土地的處置權(quán)，必須先行收回土地使用權(quán)，對地上建筑物、構(gòu)筑物依法給予補(bǔ)償。土地儲備制度的建立，使這一正常的財產(chǎn)關(guān)系得以確立，體現(xiàn)了對土地權(quán)利人權(quán)益的尊重和保護(hù)，符合《物權(quán)法》的立法精神。
（二）增強(qiáng)了政府調(diào)控土地市場的能力。政府運用土地儲備手段，掌握了一定數(shù)量的實物土地，能夠根據(jù)城市發(fā)展和市場需求，有計劃地適時適量供應(yīng)土地，有效調(diào)控土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)和時序。
（三）促進(jìn)了土地節(jié)約集約利用。土地儲備制度的建立，使各地能夠通過收購方式對城市內(nèi)部的空閑土地，因企業(yè)破產(chǎn)、撤消、搬遷騰出的土地，舊城改造土地進(jìn)行重新開發(fā)和利用。2004年調(diào)查顯示，截止2003年底，土地儲備機(jī)構(gòu)累計盤活現(xiàn)有建設(shè)用地94.3萬畝。
（四）支持了國有企業(yè)改革。土地儲備制度的建立，極大地推動了國有企業(yè)改革，一定程度地解決了國有企業(yè)改革中“錢從哪里來，人向哪里去”的問題。截止2004年，武漢市累計投入42億元，騰退280余家企業(yè)單位10300畝土地，安置職工4.5萬人；青島市通過盤活和顯化改制企業(yè)的土地資產(chǎn)，累計解決了4萬多下崗職工的安置問題。
（五）保證了規(guī)劃的實施。城市政府通過實施土地儲備制度，能夠有效地對城市土地利用結(jié)構(gòu)、布局和功能進(jìn)行調(diào)整，以實現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，發(fā)揮城市土地的綜合效益，使土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃得到切實落實。
（六）增加了政府土地收益。通過運行土地儲備制度，一方面，政府能夠?qū)⒁蚬餐度氘a(chǎn)生的土地增值收益收回。另一方面，政府通過對土地前期開發(fā)整理，能夠增加土地的價值。如位于杭州市蕭山區(qū)的浙江建材總廠，1999年浙江省有關(guān)部門要求轉(zhuǎn)讓或讓其他單位兼并該廠，但無人問津，在省里有關(guān)部門的協(xié)調(diào)下，蕭山區(qū)土地儲備機(jī)構(gòu)為支持國有企業(yè)改革，安置下崗和離退休職工，以3500萬收購了該廠900畝土地，其中410畝為陸地面積，490畝為水面面積。收購?fù)恋睾?，對該地塊投入近億元，2000年11月將該地塊內(nèi)320畝土地拍賣，浙江萬向集團(tuán)以2.58億元競得。
（七）促進(jìn)了土地市場的發(fā)育。土地儲備制度的建立，為土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓提供了保障。2001年國務(wù)院15號文下發(fā)以來，土地儲備制度與招標(biāo)拍賣掛牌制度呈現(xiàn)同步發(fā)展趨勢，其內(nèi)在的邏輯關(guān)系是，在沒有土地儲備制度以前，政府沒有招標(biāo)拍賣掛牌出讓的標(biāo)的物，只能通過協(xié)議方式、批文方式將未處理完產(chǎn)權(quán)關(guān)系，未進(jìn)行前期開發(fā)的土地供應(yīng)給用地者。有了產(chǎn)權(quán)清晰并根據(jù)實際情況進(jìn)行過前期開發(fā)的儲備土地，使推行招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度有了抓手。

四、主要問題

涉及土地儲備制度的問題分為兩類。一類問題是由其他制度改革滯后引起的，即使沒有土地儲備制度，這類問題也必然發(fā)生。這類問題最突出的是市、縣政府“圈地”和追求土地收益?！叭Φ亍眴栴}的產(chǎn)生是由于現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與出讓價格存在差價，地方政府通過征收土地，在獲得發(fā)展空間的同時，也獲得了發(fā)展資金。一些城市政府為取得兩者之間的差價收益，具有大量征地供應(yīng)的內(nèi)在動力。追求土地收益根源有財稅體制問題，也有政府土地管理多重角色的問題。地方政府既是土地市場的管理者，具有調(diào)控市場的職能，又是國有土地資產(chǎn)的管理者，具有保值增值土地資產(chǎn)的職能。以調(diào)控市場為主，還是以追求土地收益為主，取決于地方政府的決策。解決“圈地”和追求收益問題，需要進(jìn)行財稅體制、征地制度和土地管理制度等方面的改革。
另一類是土地儲備發(fā)展過程中自身存在的問題，主要是：
（一）土地儲備資金的籌集、使用不規(guī)范。一是財政支持力度不夠。土地儲備資金應(yīng)主要來源于財政，目前，因很多地方財政支持不夠，主要依靠金融機(jī)構(gòu)貸款來籌集資金，但借款自有資金又不足，不符合借款人要有穩(wěn)定的自有資金的規(guī)定。二是儲備土地抵押貸款不規(guī)范。按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，以土地抵押貸款，貸款人應(yīng)持土地登記機(jī)關(guān)核發(fā)的土地使用證，目前我國對政府所有土地，只登記造冊，不發(fā)土地使用證，雖然有一些地方對土地儲備機(jī)構(gòu)頒發(fā)了土地使用證，但需要國家層面的政策支持。三是借土地儲備機(jī)構(gòu)名義融資。根據(jù)有關(guān)方面反映，土地儲備機(jī)構(gòu)的融資，有用于非土地儲備的現(xiàn)象。
（二）大城市特別是特大城市開發(fā)供應(yīng)“凈地”能力不足。大城市和特大城市用地量大，市場需求偏好“凈地”。而要提供這種土地，由于土地儲備機(jī)構(gòu)人員不足、資金不夠、拆遷難、征地難，開發(fā)難等原因，不僅周期較長，而且在數(shù)量上難以滿足政府供應(yīng)“凈地”的要求。
（三）隨意擴(kuò)大土地儲備制度的功能。一是有的市、縣儲備土地范圍過大，將可以由使用者進(jìn)入土地有形市場公開轉(zhuǎn)讓的土地也納入了儲備土地范圍。二是有的市、縣土地儲備機(jī)構(gòu)不但行使為政府儲備土地的職能，而且實質(zhì)行使國土資源管理部門供應(yīng)土地的職能。三是有的市、縣政府對土地儲備機(jī)構(gòu)的定位不夠清晰，土地儲備機(jī)構(gòu)除履行儲備土地的職能外，還兼營非土地儲備的其他業(yè)務(wù)。四是有的市、縣為解決當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)改革成本的問題，抬高土地收購價格，以彌補(bǔ)企業(yè)改制資金的不足。

五、對幾個重要問題的認(rèn)識

（一）土地儲備制度與土地供應(yīng)計劃的關(guān)系。有一種觀點認(rèn)為，土地儲備制度的建立使土地供應(yīng)計劃難以實現(xiàn)，排斥了土地轉(zhuǎn)讓市場，切斷了土地供給的其他來源，這不符合實際。按照我國土地制度安排，我國土地市場分為兩個層級。
一個層級是政府供應(yīng)土地市場（俗稱一級市場），即政府依法將土地使用權(quán)出讓給土地使用者。城市政府對建設(shè)用地的集中統(tǒng)一供應(yīng)制度，既是法律法規(guī)的要求，也是政策的要求，是我國土地管理和使用制度改革以來一直堅持的原則。土地儲備制度的建立，對落實集中統(tǒng)一供應(yīng)制度起到了支持作用。
另一個層級是土地使用者之間的土地交易市場（俗稱二級市場），法律法規(guī)允許土地使用者之間進(jìn)行土地交易，土地儲備制度并不排斥此類交易。但現(xiàn)實中，一些地方確實存在限制劃撥土地自發(fā)交易的情況。究其原因：一是有法律依據(jù)。劃撥土地入市需要政府批準(zhǔn)，即使沒有土地儲備制度，政府為調(diào)控市場，也可以采取其他方式限制這部分土地入市的總量。二是防止土地資產(chǎn)流失。劃撥土地包含政府權(quán)益，政府以收購方式收回土地使用權(quán)，不失為防止資產(chǎn)流失的有效途徑。三是也有政令不夠暢通的問題。由于對法律和政策規(guī)定理解不盡一致，有些地方限制劃撥土地交易，沒有完全執(zhí)行《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）對原有劃撥土地轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。即“經(jīng)依法批準(zhǔn)利用原有劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照市場價補(bǔ)繳土地出讓金。經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓原劃撥土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)在土地有形市場公開交易，按照市場價補(bǔ)繳土地出讓金；低于市場價交易的，政府應(yīng)當(dāng)行使優(yōu)先購買權(quán)?！钡瓌潛芡恋貎H是土地轉(zhuǎn)讓市場的一部分，轉(zhuǎn)讓市場還包括出讓土地使用權(quán)的交易。
至于土地供應(yīng)計劃能否完成取決于多種因素。一是國家宏觀調(diào)控政策導(dǎo)向的影響。二是土地供應(yīng)計劃的科學(xué)性。三是土地供應(yīng)計劃與城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)。四是地方政府意志。五是土地來源與市場需求偏好。
土地儲備只與土地來源和市場偏好有一定關(guān)系。從土地來源看，土地儲備是政府供應(yīng)土地的重要來源之一，但土地儲備機(jī)構(gòu)能夠儲備多少土地，則取決于土地儲備資金實力、征地、拆遷工作的難易程度等多種因素。從市場偏好看，目前市場需求偏好于“凈地”，土地儲備機(jī)構(gòu)是能夠提供這種土地的主要機(jī)構(gòu)，但能夠提供這種土地的數(shù)量，依賴于土地儲備機(jī)構(gòu)的儲備能力和開發(fā)能力。土地儲備機(jī)構(gòu)只能促進(jìn)土地供應(yīng)計劃實施到位，而不能決定計劃是否科學(xué)和完成。
有些市、縣未能完成土地供應(yīng)計劃，主要原因不在于土地儲備機(jī)構(gòu)儲備和開發(fā)土地能力不足，而在于國家政策影響、計劃的科學(xué)性、地方政府意志、土地供應(yīng)計劃與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)性。國家政策的變化影響土地供應(yīng)總量、方式、甚至形態(tài)（如先拆遷、后供應(yīng)，或先供應(yīng)、后拆遷等），計劃不科學(xué)導(dǎo)致執(zhí)行情況差，土地供應(yīng)計劃與城市規(guī)劃不協(xié)調(diào)，則表現(xiàn)為有了土地供應(yīng)計劃，但沒有控制性詳細(xì)規(guī)劃和擬供應(yīng)宗地的規(guī)劃設(shè)計條件，土地難以供應(yīng)，計劃難以實現(xiàn)。地方政府意志則表現(xiàn)為它們完全有權(quán)將不是儲備的土地，沒有開發(fā)的土地推向市場，只要市場接受，計劃就能完成。
（二）土地儲備制度與土地征收的關(guān)系。有一種觀點認(rèn)為，將征收的土地納入儲備，擴(kuò)大了新增建設(shè)用地規(guī)模，只能儲備存量土地，不能儲備新增建設(shè)用地。研究認(rèn)為，只有經(jīng)過轉(zhuǎn)用征收后的土地，才有可能交由土地儲備機(jī)構(gòu)進(jìn)行前期開發(fā)。土地儲備機(jī)構(gòu)不能儲備未經(jīng)依法轉(zhuǎn)用征收的土地，否則就是違法用地。新增建設(shè)用地規(guī)模能否得到有效控制，并不在于有無土地儲備制度，也不在于地方政府以什么機(jī)構(gòu)和什么名義報批轉(zhuǎn)用征收，而在于土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃以及相關(guān)的土地轉(zhuǎn)用征收制度能否嚴(yán)格執(zhí)行和進(jìn)一步完善。將依法轉(zhuǎn)用征收的土地納入儲備，進(jìn)行前期整理開發(fā)，是土地供應(yīng)的重要環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)土地市場配置的前提。
（三）土地儲備貸款與金融風(fēng)險的關(guān)系。有一種觀點認(rèn)為，土地儲備制度的運行存有潛在的信貸風(fēng)險。這種擔(dān)心不無道理，一方面，由于儲備土地是房地產(chǎn)用地供應(yīng)的主要渠道之一，與房地產(chǎn)市場關(guān)系密切，房地產(chǎn)市場的風(fēng)險會引發(fā)土地儲備信貸風(fēng)險，而房地產(chǎn)市場的風(fēng)險不管有無土地儲備制度都是客觀存在的。另一方面，由于儲備貸款行為有不規(guī)范的問題，也可能引起信貸風(fēng)險。所以，既要防止房地產(chǎn)市場整體風(fēng)險對土地儲備的影響，又要防止因儲備土地信貸不規(guī)范帶來的風(fēng)險。從當(dāng)前看，土地儲備貸款質(zhì)量一直很好，不良貸款率很低。但潛在的風(fēng)險也需要引起重視。
土地儲備貸款潛在風(fēng)險主要表現(xiàn)在：一是市場風(fēng)險。當(dāng)土地市場和房地產(chǎn)市場急劇變動，土地和房地產(chǎn)價格下滑，市場需求萎縮時，如果金融機(jī)構(gòu)有大量的土地儲備貸款，則會引起貸款風(fēng)險。二是估價風(fēng)險。這是不動產(chǎn)抵押貸款通常存在的風(fēng)險，即通過高估不動產(chǎn)價值，以實現(xiàn)高額貸款的目的。三是政府信用風(fēng)險。土地儲備貸款的還款來源主要是政府出讓儲備土地后，將儲備土地的成本返還土地儲備機(jī)構(gòu)，再由土地儲備機(jī)構(gòu)償還貸款。所以政府能否及時返還儲備土地成本，是構(gòu)成土地儲備機(jī)構(gòu)能否及時清償貸款的前提。政府信用的另一風(fēng)險是在儲備土地抵押后，將抵押土地改變?yōu)槭袌鰞r值較低的用途，致使抵押土地價值降低，如果實現(xiàn)抵押權(quán)，抵押物不足以彌補(bǔ)貸款本息。四是土地抵押權(quán)登記不規(guī)范的風(fēng)險。防止金融風(fēng)險，首要的是增加財政資金對土地儲備的支持力度，減少土地儲備貸款規(guī)模。同時，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對土地市場的分析，及時調(diào)整貸款政策。
（四）土地儲備制度與房價地價的關(guān)系。有一種觀點認(rèn)為，土地儲備抬高了地價，進(jìn)而抬高了房價。研究認(rèn)為，房地產(chǎn)價格高低主要由供求關(guān)系決定，雖與土地取得成本有一定的關(guān)系，但與土地儲備沒有必然聯(lián)系。房地產(chǎn)用地供求關(guān)系一方面決定于房地產(chǎn)市場的需求，另一方面在很大程度上決定于政府供給，供給與需求結(jié)合決定地價和房價。如前所述，市、縣政府作為房地產(chǎn)用地的主要供應(yīng)主體，是我國土地制度決定的，這與是否有土地儲備制度無關(guān)。在這一制度安排下，房地產(chǎn)市場用地總量、結(jié)構(gòu)甚至價格在很大程度上受到市、縣政府偏好的影響。如果地方政府偏好房地產(chǎn)價格上升以取得更多的土地和稅收收益時，就會減少房地產(chǎn)用地供應(yīng)總量，在供應(yīng)結(jié)構(gòu)上更多地供應(yīng)商品房和商業(yè)用地。如果地方政府偏好平抑房價、平抑地價，就會增加房地產(chǎn)用地供應(yīng)，優(yōu)化供應(yīng)結(jié)構(gòu)，更多供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房或廉租房用地。可見，房地產(chǎn)用地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)、房價高低的決定是地方政府的職責(zé)，與土地儲備制度并無多大關(guān)聯(lián)。從各地實踐看，也是如此，在普遍建立土地儲備制度情況下，有增加房地產(chǎn)供應(yīng)總量、改善供應(yīng)結(jié)構(gòu)的地方，也有沒有完成房地產(chǎn)計劃的地方，還有超計劃供應(yīng)的地方。這一問題的形成有國家調(diào)控房地產(chǎn)的政令是否暢通問題，有執(zhí)政理念問題，也有相關(guān)制度安排問題等。

六、規(guī)范措施

（一）盡快出臺《土地儲備管理辦法》。以明確土地儲備制度的功能定位，統(tǒng)一運作模式，界定土地儲備范圍，保護(hù)土地權(quán)利人權(quán)益，加大財政資金支持，規(guī)范融資行為等。
（二）加強(qiáng)土地儲備制度立法研究。深入研究相關(guān)法律法規(guī)，依據(jù)土地儲備制度發(fā)展的現(xiàn)實，提出土地儲備制度的立法建議，作好土地儲備制度立法的前期工作。
（三）加強(qiáng)基礎(chǔ)工作。加強(qiáng)信息交流和統(tǒng)計分析，及時發(fā)現(xiàn)解決傾向性問題。加強(qiáng)對土地儲備機(jī)構(gòu)人員的培訓(xùn)，提高對相關(guān)政策法規(guī)的理解和執(zhí)行能力。加大土地儲備制度經(jīng)驗與成效的宣傳力度