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夏夏 @ 2008-04-10 21:45 行政區(qū)劃是國家對所轄領(lǐng)土進(jìn)行分級管理的區(qū)域結(jié)構(gòu)，是中央集權(quán)出現(xiàn)后的產(chǎn)物；中央政府下放行政權(quán)力到地方，必然會出現(xiàn)在中央和地方在集權(quán)上的矛盾，也因此會出現(xiàn)一次中央和地方在權(quán)力上的調(diào)整。一部中國行政區(qū)劃變遷史，也就是中央和地方權(quán)力的調(diào)整史。
歷史上的行政區(qū)劃以政治為首要因素，同時(shí)顧及自然、經(jīng)濟(jì)，最為理想的狀態(tài)當(dāng)然是三者兼顧，若不能，則會只考慮政治因素。 從政區(qū)地理的角度考察，行政區(qū)劃基本上有四個(gè)要素：一是層級；二是幅度；三是邊界；四是行政中心。 一、秦統(tǒng)一前的地方行政區(qū)劃的出現(xiàn) 商周時(shí)期，封邦建國，分土而治，可以說沒有行政區(qū)劃。 1） 最早出現(xiàn)的地方行政區(qū)劃是縣?？h最早并非指基層政區(qū)的縣，而是指國都之外的效野鄉(xiāng)聚之地，與“鄙”同義。春秋時(shí)，諸侯國開疆拓土，對新得的土地，不再進(jìn)行分封，而由國君設(shè)縣直接統(tǒng)治。 作為行政區(qū)劃的縣有自己的特點(diǎn)，即：中央直屬，置官分守，各有分地，縣長官食祿不食邑，臨民不臨土，流動不世襲。 2）郡亦出現(xiàn)于春秋，但較晚于縣。一般設(shè)在邊遠(yuǎn)之地，具有軍事防守的性質(zhì)，經(jīng)濟(jì)開發(fā)程度也相對低于縣。一郡之長稱守，由將軍充任，可征發(fā)一郡兵力，進(jìn)行征伐；一縣之長稱尹、公、大夫、后又稱令。邊地郡大，遂分置數(shù)縣；內(nèi)陸事多，遂在數(shù)縣上置郡以統(tǒng)之。于是才逐漸形成以“以郡統(tǒng)縣”的制度。 整個(gè)戰(zhàn)國時(shí)代，郡縣制與采邑制始終并存，至秦統(tǒng)一，郡縣制才正式成為全國劃一的地方行政區(qū)劃。 二、郡縣制的確立 1） 郡級政區(qū) 公元前221年，秦統(tǒng)一中國，設(shè)36郡，以后逐漸總共形成50個(gè)郡級的政區(qū)。 秦漢之際，項(xiàng)羽以梁楚九郡自立為西楚霸王，其余分封18諸侯王。劉邦因之，分封異姓諸侯王7人。為了維護(hù)劉家的天下，又翦除異姓諸侯王，大封同姓諸侯王9人。 文帝時(shí)，用賈誼計(jì)，“以親制疏，眾建諸侯而少其力”，分齊為七，分淮南為三，用分地的辦法削弱諸侯王。 景帝時(shí)，用晁錯(cuò)計(jì)，“請諸侯之罪過，削其支郡”，從而引起吳楚七國之亂。平亂后，諸侯國版圖大為減小，政治經(jīng)濟(jì)特權(quán)被剝奪，諸侯僅衣食租稅，王國的地位與郡相同。 武帝時(shí)，用主父偃計(jì)，行推恩令，使諸侯國不斷縮小，漢郡不斷擴(kuò)大。后又取消了王國的置吏權(quán)，再行左官之法，使王國的官吏與同級郡的官吏相比，級別降低。 因此，到武帝時(shí)，才正式實(shí)現(xiàn)了郡縣兩級制。 2）縣級政區(qū) 秦縣約1000個(gè)。西漢末年為1587個(gè)，東漢為1180個(gè)。西漢縣級政區(qū)除了縣還有侯國、邑、道。東漢時(shí)縣一級還有公國，其他與西漢同。 縣級政區(qū)的穩(wěn)定性和統(tǒng)縣政區(qū)的多變性，是古代政區(qū)變化的基本特征。 三、州郡縣三級制的確立和解體 1） 州的設(shè)立：漢初中央直屬僅15郡，故而不似秦在郡設(shè)郡監(jiān)，吏治由丞相派員視察，無常設(shè)官員。漢武時(shí)，漢郡增至109個(gè)，于是分十三部刺史州（冀、兗、豫、青、徐、幽、并、涼、荊、揚(yáng)、益、朔方、交趾），加上內(nèi)史，共設(shè)14個(gè)監(jiān)察區(qū)。西漢刺史僅六百石，與縣令同，但“位卑權(quán)重”。每年8月巡行所部，歲終向丞相匯報(bào)，由丞相處置，并無固定駐地。 東漢時(shí)，刺史有了固定駐地，職權(quán)不限監(jiān)察，還有黜陟權(quán)，成為郡國守相的上司，但治官不治民，不干預(yù)地方行政。黃巾民變后，188年，漢廷選重臣出任刺史，稱州牧，掌一州軍民，從此，州由監(jiān)察區(qū)逐漸變?yōu)樾姓^(qū)，地方行政制度由秦漢400年的郡縣兩級制開始進(jìn)入此后400年經(jīng)魏晉南北朝至隋初的州郡縣三級制。 三國時(shí)期開始穩(wěn)定的州郡縣三級制。永嘉之后，州制開始混亂，州的數(shù)目不斷增加，西晉有州19個(gè)，至南北朝后期，南北共有州252個(gè)；西晉有郡173個(gè)，南北朝后期，南北共有郡508個(gè)。甚至還出現(xiàn)“雙頭州郡”，兩州兩郡合治一地，一人兼任兩刺史或太守。實(shí)際上只是州直接領(lǐng)縣，郡形虛設(shè)。中央對地方完全失去了控制，地方權(quán)力也近乎解體，至此實(shí)行了400多年的州郡縣制完全處于崩潰的境地了。 2）東晉南朝的“僑置郡縣”和土斷。 四、道路制度的出現(xiàn)與演變 1）二級制地方行政制度 589年，隋統(tǒng)一，在全國推行州縣二級制。607年改州為郡，時(shí)有郡190個(gè)，縣1255個(gè)，隋實(shí)行州縣制共24年，郡縣制11年。 618年，唐立，改郡為州；742—758年，又曾一度改州為郡，但僅16年，所以隋唐以州縣二級為多。 唐代州一級行政區(qū)劃中“府”的建制，是唐代的創(chuàng)制。一般在首都、陪都及皇帝駐蹕過的州設(shè)置。如首都雍州為京兆府，洛州為河南府，并州為太原府，岐州為鳳翔府，益州為成都府。 領(lǐng)縣政區(qū)的等級：根據(jù)地位輕重、轄境大小、人口多寡、經(jīng)濟(jì)開程度等。 唐一代約有358州，縣1573。 627年，根據(jù)自然山川形勢分全國為10道（關(guān)內(nèi)，潼關(guān)以西、秦嶺以北包括河套地區(qū)；河南，黃河以南、淮河以北；河北，黃河以北、太行山以東；河?xùn)|，黃河以東、太行山以西；隴右，隴山以西，遠(yuǎn)及新疆地區(qū)；山南，秦嶺以南、長江以北，淮南，江淮之間；江南，長江以南；劍南，劍閣以南；嶺南，五嶺以南），曾設(shè)有十道巡察使、十道存撫使、十道按察使，負(fù)監(jiān)察任務(wù)，不常置。733年，分為十五道（關(guān)內(nèi)道分出長安所在地區(qū)為京畿道；河南道分出洛陽所在地區(qū)為都畿道；山南分為東西二道，江南分為東西二道，新設(shè)黔中道），每道置采訪處置使，有固定治所，行使監(jiān)察權(quán)。 2）中唐的節(jié)度使制度。唐代沿襲北朝，在軍事重地置總管，后稱都督，管轄幾州軍事。永徽年間，為加強(qiáng)防務(wù)，給邊境諸州都督帶使持節(jié)，以增其權(quán)力，稱節(jié)度使，后為定制。開元末，節(jié)度使除軍事外，兼度支使、營田使、采訪處置使，兼軍政財(cái)監(jiān)大權(quán)，其轄區(qū)稱鎮(zhèn)、方鎮(zhèn)、藩鎮(zhèn)或道，從而形成道、州、縣三級地方行政區(qū)劃。 3） 唐另有羈縻府州制度。 4）到了宋代，其他地位重要的州也建為府。府與州同級，但地位略高于州，但到了明代大部分領(lǐng)縣政區(qū)都建為府了。五代兩宋時(shí)期地方行政區(qū)中還出現(xiàn)軍、監(jiān)。軍，設(shè)在軍事要地及交通要沖。監(jiān)設(shè)在由國家經(jīng)營的礦冶、鑄錢、牧馬、制鹽等處。宋有州級政區(qū)300余個(gè)，轄1234個(gè)縣級政區(qū)。 宋代領(lǐng)縣政區(qū)長官有京官出守列郡，是為差遣，故其長官名稱都是京官帶原銜知某府、州、軍、監(jiān)。 宋代分路而治。安撫使（帥）、提點(diǎn)刑獄（憲）、提舉常平使（倉）、轉(zhuǎn)運(yùn)使（漕），總稱監(jiān)司。其特點(diǎn)是：其一，不在府州以上設(shè)單一的一級行政機(jī)構(gòu)和單一的長官；其二，諸司分路不同，治所不一；其三，府州不通過監(jiān)司，直接向中央奏事。因此不能算是三級制，可視為二級半或虛三級。 五、行省時(shí)代與中央集權(quán)的加強(qiáng) 行省制度實(shí)起源于魏晉以來的行臺制度。凡地方有事，臨時(shí)代中央執(zhí)行任務(wù)，事畢即罷。至金，普遍派出行省。蒙古占有金地，也仿金朝實(shí)行行省制度，但逐漸演變?yōu)榈胤阶罡咝姓C(jī)構(gòu)，“掌國庶務(wù)，統(tǒng)郡縣、鎮(zhèn)邊鄙，與都省為表里”，“凡錢糧、兵甲、屯種、漕運(yùn)、軍國重事，無不領(lǐng)之”。 1）元除中央宣政院外，分為中書省和10個(gè)行中書省。 2）明取消行省，把一省之權(quán)分為三司，有承宣布政使司，上與中央六部直接聯(lián)系；有都指揮使司，上聽命于兵部和五軍都督府；有提刑按察使司，上聽命于刑部和都察院。三司即是官府名稱，又是省一級民政、軍事、監(jiān)察三區(qū)劃的名稱。 明全國分為兩京十三布政使司，合稱十五省。 3）督撫 明一省分三司，權(quán)力過于分散，自宣德后，開始有派六部、都察院大臣以“總督”、“巡撫”職銜督撫地方的臨時(shí)措施，景泰以后，漸成常制。 清代，總督、巡撫成為地方實(shí)官。乾隆年間，長期固定為直隸、兩江、陜甘、四川、閩浙、湖廣、兩廣、云南8總督，為清一代常制。江蘇、安徽、山東、山西、河南、陜西、福建、浙江、江西、湖北、湖南、廣東、廣西、云南、貴州15巡撫。直隸、四川、甘肅三省無巡撫，由總督兼，山東、山西、河南三省無總督，由巡撫兼，亦也定制。 4）明代一省之長為布政使，清一省之長為巡撫。以省級長官，有督（制臺）、撫（撫臺）、布（藩臺）、按（臬臺）四員。 邊疆實(shí)行軍政合一的制度。由中央委派重臣，授以將軍、都統(tǒng)、大臣等職。如東北有奉天、吉林、黑龍江將軍，外蒙古設(shè)烏里雅蘇臺將軍，新疆伊犁將軍，將軍下設(shè)副都統(tǒng)、參贊、辦事大臣等轄區(qū)。設(shè)有西藏辦事大臣、西寧辦事大臣，內(nèi)蒙古實(shí)行盟旗制度，南疆實(shí)行伯克制度，由中央理藩院直接管轄。 最終形成“內(nèi)陸十八省”的格局。 5）層級 元：中央—行省—路—府—州—縣 ↘ ↘ 府 — 州— 縣 ↘ 州—縣 明：中央—省—府—州—縣 清：中央—省—府—廳州縣 州—縣 廳 6）土司制度 元明清在西北西南少數(shù)民族地區(qū)推行世襲的土司制度，設(shè)宣慰司、宣撫司、安撫司、招討司、工官司等和土府、土州、土縣，上屬省管轄。 改土歸流 7）道： 元明清三代在省與府州之間設(shè) “道”。 元有兩種：一是宣慰司道，分理偏遠(yuǎn)地區(qū)；一是肅政廉訪使道，主監(jiān)察，屬御史臺和行御史臺。 明有兩種：一為分守道，助布政使分管一部府州縣民政；一是巡道，助按察使主刑名按劾。 清同明制。 7）民國時(shí)期 民國初年，行省縣二級制。1914年，實(shí)行省、道、縣三級制。 1914年，另設(shè)6個(gè)特別區(qū)：京兆地方，1928年裁；熱河，1928年建?。徊旃?，1928年建省；綏遠(yuǎn)，1928年建省；川西邊區(qū)，1939年建西康??；東省特別區(qū)，治哈爾濱。 改直隸為河北（1928），改奉天為遼寧（1929），劃甘肅省寧夏府及內(nèi)蒙古套西二旗設(shè)寧夏?。?928），劃甘肅省西寧道置青海?。?928）， 1928年，取消道，恢復(fù)省縣二級。 江西推行行政督察專員制度，轄區(qū)即稱專區(qū)，以后全國推行，大致相當(dāng)于明清的道。另設(shè)局管理少數(shù)民族地區(qū)，相當(dāng)于清代的廳。 又設(shè)市一級政區(qū)，分院轄市和省轄市。 六、行政區(qū)域劃界的兩大原則 1）山川形便 山川形便的意思是以天然山川作為行政區(qū)劃的邊界，使行政區(qū)劃與自然地理區(qū)劃相一致。這個(gè)原則是最直觀最自然的原則。尤其在高山大川兩邊的地域，往往具有不同的地貌、氣候和土壤，形成不同的農(nóng)業(yè)區(qū)，也形成不同的風(fēng)俗習(xí)慣區(qū)。近代西方才以經(jīng)緯度為界。 在中國，作為山川形便依據(jù)的，最重要的高山大川有：東西向有秦嶺、南嶺、淮河、黃河下游、長江中下游，南北向有太行山、山陜間黃河、武夷山、雪峰山。 秦始皇以山川形便為原則，至西漢，由于中央蠶食王國土地，始與此原則相背離，如西漢臨淮郡跨淮河兩岸，西河郡據(jù)黃河?xùn)|西，但也有豫章郡與今江西省完全一致。兩漢魏晉的州界更符合山川界限。南北朝由于州郡分割，此原則破壞。 隋代簡化層級，郡界也是以山川形勢而定，比秦還要齊整。 唐開國，正式提出山川形便原則。劃天下十道，后改為十五道，南方一些方鎮(zhèn)奠定了今天皖、浙、閩、湘、粵、桂等省部分或全部邊界。 唐以后，地方區(qū)界基本穩(wěn)定，如浙江，南部大多為丘陵山地，每個(gè)州即為一個(gè)小流域。 2）犬牙相入 山川形便容易形成割據(jù)，為中央集權(quán)所不容，所以自秦開始即實(shí)行犬牙相入（犬牙交錯(cuò)）的原則。元、明、清時(shí)期這一原則發(fā)展到極致。元行省跨秦嶺、淮河、南嶺、太行山，使任何一個(gè)行省都不能成為完全的形勝之區(qū)。而且唐代的道分劃以橫向?yàn)橹?，而元代的省以縱向?yàn)橹亍?br> 明代又新造犬牙交錯(cuò)區(qū)，南京（南直隸）的設(shè)置，跨江南、淮南、淮北，因此使浙江過于局促，分嘉興、湖州入浙江，從而又把太湖流域分屬兩個(gè)不同的高層政區(qū)。另有河南突入黃河以北，廣西沿海海南海北道即今欽廉地區(qū)劃入廣東，使廣西沒有海岸線。四川突入貴州，遵義為四川省地，清雍正年間劃給貴州。 清代陜西分出甘肅，以延安、西安、鳳翔、漢中四府的西界為省界；湖廣分置湖南湖北，以原岳州府北界為省界；江南省分安徽江蘇，豎切一刀，取肥瘠搭配原則。 |
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