［內(nèi)容提要］本文通過(guò)二千年來(lái)地方政府層級(jí)的變遷，來(lái)透視中央與地方關(guān)系史的演變過(guò)程。指出在宋朝以前，歷代中央政府都力圖維持兩級(jí)制的地方政府，以便強(qiáng)化對(duì)地方的管理與控制。當(dāng)歷史環(huán)境變化而不得不建立三級(jí)地方政府時(shí)，也要盡量使最高一級(jí)地方政府處于虛化狀態(tài)。元明清三代，因?yàn)榻驈V，只能采用多級(jí)制的地方政府，但地方分權(quán)并未因此而加強(qiáng)，高度強(qiáng)化的中央集權(quán)，仍緊緊控制地方。

（一）

　　中央與地方關(guān)系產(chǎn)生于中央集權(quán)制形成之后，并非自古以來(lái)就有。商周的政治制度由昭穆制、宗法制與封建制組成。封建制的基本特征是分土而治，即天子將王畿以外的土地分封給諸侯建國(guó)，諸侯也可分封土地給卿大夫立家，卿大夫還可以往下分封家臣等等。土地一經(jīng)分封，統(tǒng)治權(quán)即行變化，封國(guó)各自為政，諸侯為一國(guó)之最高統(tǒng)治者，與天子分疆而治，對(duì)天子的義務(wù)只是朝聘、貢獻(xiàn)與助征伐而已。既各自為政，則無(wú)所謂中央與地方的關(guān)系。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，以郡縣制為表征的中央集權(quán)制逐漸形成。所謂中央集權(quán)制指的是中央政府和地方政府的一種分權(quán)形式。中央政府把全國(guó)領(lǐng)土劃分成不同層級(jí)的行政管理區(qū)域，在各個(gè)區(qū)域內(nèi)設(shè)置地方政府，并分配或授于地方政府以一定的行政、軍事、財(cái)政、司法等權(quán)力。郡與縣就是兩級(jí)行政區(qū)域的名稱。秦始皇統(tǒng)一天下，把郡縣制推向四海，分全國(guó)為三十六郡，郡置守、尉、監(jiān)，這是一個(gè)標(biāo)志性的年代與一個(gè)標(biāo)志性的事件，全國(guó)范圍內(nèi)的中央與地方關(guān)系從此開(kāi)始。

　　關(guān)于中央與地方關(guān)系史的研究可以說(shuō)至今尚未真正開(kāi)始，這一方面是由于歷來(lái)研究政治制度史多半偏重于中央制度的研究，而于地方行政制度比較忽略；另一方面又由于政治制度史的研究多半只停留在制度的變遷過(guò)程，而忽視揭示發(fā)生變遷的原因。本文即企圖通過(guò)對(duì)地方行政制度的兩翼——行政區(qū)劃與政府組織層級(jí)變遷的過(guò)程與原因的分析，來(lái)透視二千年來(lái)中央地方關(guān)系的變化。

　　任何行政組織都要分成若干管理層次以實(shí)行運(yùn)轉(zhuǎn)，每一層次有一定的管理幅度。層次和幅度之間存在反比例關(guān)系。一個(gè)國(guó)家的行政區(qū)劃和地方政府也同樣要分成若干層次，而且層次級(jí)數(shù)是地方組織體系中最基本的要素。一般而言，層級(jí)越多，上下阻隔越遠(yuǎn)，政令不易貫徹，下情不易上達(dá)，中央政府也就越難進(jìn)行有效行政管理。因此從中央集權(quán)的角度來(lái)看，要求有盡量少的層次，但由于受到管理幅度的限制，層級(jí)也不能隨意減少。

　　地方行政制度變遷的核心就是政區(qū)和政府組織層次級(jí)數(shù)的變化，這一變化集中地體現(xiàn)了中央集權(quán)與地方分權(quán)之間此長(zhǎng)彼消的過(guò)程。按照層級(jí)的變化情況，可以將秦代到民國(guó)初年分成三個(gè)階段。第一個(gè)階段是秦漢魏晉南北朝時(shí)期，歷時(shí)八百年，地方組織從兩級(jí)制變成三級(jí)制；第二階段是隋唐五代宋遼金時(shí)期，歷時(shí)約七百年，重復(fù)了從兩級(jí)制變成三級(jí)制的循環(huán)；第三階段是元明清時(shí)期及民國(guó)初年，歷時(shí)六百五十年，從多級(jí)制逐步簡(jiǎn)化到三級(jí)制，以至短時(shí)的二級(jí)制?，F(xiàn)在我們來(lái)詳細(xì)地看看這些變化到底如何發(fā)生，以及為什么會(huì)發(fā)生。

（二）

　　第一階段：郡縣二級(jí)制向州郡縣三級(jí)制的轉(zhuǎn)化。

　　一、秦漢時(shí)期的郡—縣二級(jí)制

　　秦代的基層政區(qū)是縣，在少數(shù)民族地區(qū)的縣則稱道，縣以上設(shè)郡，為純粹的郡縣二級(jí)制。秦始皇二十六年分天下為三十六郡，加上內(nèi)史——即首都周圍特區(qū)，一共是三十七個(gè)郡級(jí)政區(qū)。后來(lái)郡數(shù)有所增加，一方面是開(kāi)胡、越之地，擴(kuò)大疆域，設(shè)置新郡；另方面是將內(nèi)陸一些郡一分為二，因此秦一代總郡數(shù)增至四十九郡（包括內(nèi)史）。秦縣數(shù)目沒(méi)有文獻(xiàn)記載，推測(cè)總數(shù)在一千之譜①，平均起來(lái)，每郡約統(tǒng)二十來(lái)縣，這樣的層級(jí)和管理幅度都是比較合理的。

　　西漢王朝建立，在部分地區(qū)恢復(fù)封建形態(tài)，分封諸侯王國(guó)。漢景帝以后，王國(guó)地位等同于郡。經(jīng)西漢一代的變化，郡級(jí)政區(qū)（郡與國(guó)）比秦代大幅增加。其原因主要有三方面：一是把秦郡劃小，或一分為二，或一分為三，譬如把秦內(nèi)史分成京兆尹、左馮翊、右扶風(fēng)三部分；二是分割削減王國(guó)領(lǐng)域，譬如文帝用眾建諸侯的手段把齊國(guó)一分為七，景帝把梁國(guó)一分為五，武帝又利用推恩法蠶食王國(guó)封域，增設(shè)新郡；三是漢武帝以后開(kāi)廣三邊，擴(kuò)大疆域，增設(shè)二十來(lái)個(gè)新郡。因此西漢末年的郡國(guó)總數(shù)增至一百零三，共統(tǒng)轄一千五百八十七個(gè)縣級(jí)政區(qū)，平均每個(gè)郡國(guó)的管理幅度為十五個(gè)縣，也還算適宜。但是對(duì)中央政府而言，直接管理百來(lái)個(gè)郡，幅度卻是太大了。因此漢武帝在郡級(jí)政區(qū)之上設(shè)立了十四部，作為監(jiān)察區(qū)。首都周圍諸郡由司隸校尉部所轄，其他郡國(guó)則分屬十三個(gè)刺史部，每部設(shè)刺史一人，按六條規(guī)定檢察地方長(zhǎng)官的行為②，但不管理地方行政事務(wù)。刺史的品秩只有六百石，而郡太守的品秩卻是二千石，“夫秩卑而令之尊，官小而權(quán)之重，此大小相制，內(nèi)外相維之意也?！边@種以小官監(jiān)察大官的制度行之頗為有效，郡太守大都能克盡厥職，奉公守法，以至漢宣帝發(fā)出“與吾共此（指天下）者，非良二千石乎”的感嘆。

　　研究古代史的學(xué)者多交口稱贊西漢的吏治，認(rèn)為此時(shí)中央集權(quán)和地方分權(quán)的關(guān)系處理比較得當(dāng)。但是這種體制從統(tǒng)治者的角度看來(lái)也有它的缺陷。在地方多事之秋，由于郡境過(guò)小，以一郡之權(quán)力和能力無(wú)法進(jìn)行治理，譬如發(fā)生跨郡的農(nóng)民起義，郡太守即束手無(wú)策。因此在郡以上再設(shè)置一級(jí)政區(qū)的需要，一直隱然存在。

　　西漢的十三刺史部，有十一部是以《禹貢》和《周禮》的九州予以調(diào)整后命名，所以通稱十三州。西漢末年，州刺史曾兩度改稱州牧，這是借用《尚書(shū)·堯典》十二州牧的舊名，以示尊崇，品秩也升至二千石。但這種做法顯然是出于一時(shí)的需要，所以出現(xiàn)兩度反復(fù)：從州牧又回到刺史，再回到州牧，而一到東漢初年局勢(shì)安定之后，復(fù)改州牧為刺史，降秩為六百石③，回到初始的狀態(tài)。

　　由此可見(jiàn)，堅(jiān)持二級(jí)制顯然是中央統(tǒng)治者的愿望。東漢大部分時(shí)間，州一直是以監(jiān)察區(qū)域的形式存在。直到東漢末年，規(guī)模巨大的黃巾起義席卷了整個(gè)北部中國(guó)，已非一群小小的郡太守所能鎮(zhèn)壓，朝廷才不得不派中央的高級(jí)官員——九卿，來(lái)出任州牧，授與兵權(quán)、財(cái)權(quán)和行政權(quán)，以與農(nóng)民軍對(duì)抗。中平五年(118)漢靈帝接受宗室劉焉的建議，派他以太常出任益州牧，黃琬以太仆出任豫州牧，劉虞以宗正出任幽州牧。此后，州牧普遍設(shè)置，割據(jù)軍閥也都以州牧自任，如袁紹的冀州牧，劉表的荊州牧，曹操的兗州牧等等。這樣一來(lái)，州就自然成了郡以上的一級(jí)行政區(qū)劃，兩級(jí)制政區(qū)于是轉(zhuǎn)化為三級(jí)制。

　　二、魏晉南北朝的州—郡—縣三級(jí)制

　　黃巾起義雖然失敗，但徹底動(dòng)搖了東漢王朝。鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義軍的各地州牧，漸成割據(jù)獨(dú)立之勢(shì)，東漢王朝最終在軍閥混戰(zhàn)中覆亡，歷史邁進(jìn)了魏晉南北朝長(zhǎng)期分裂的時(shí)代。

　　本來(lái)漢代郡太守的地位很高，入朝即可為九卿，而刺史至少要當(dāng)上九年才能升任太守或相。太守不但可自由主持地方政事，支配地方財(cái)政，兼治地方軍政，而且可以自辟幕僚，有相當(dāng)大的行政自主權(quán)。但郡這一政區(qū)卻不會(huì)因此而形成割據(jù)，原因很簡(jiǎn)單：幅員太小。幅員小則人口少，財(cái)力薄，力孤勢(shì)單，無(wú)有能為。反之，州的區(qū)劃很大，平均領(lǐng)有七、八郡之地，有足夠稱霸一方的物質(zhì)基礎(chǔ)。東漢末年袁紹的賓客逢紀(jì)就對(duì)袁說(shuō)：“夫舉大事，非據(jù)一州，無(wú)以自立”④。所以州一旦成為一級(jí)行政區(qū)劃，就易于造成分裂。中央集權(quán)統(tǒng)治者對(duì)此早有預(yù)見(jiàn)，因而盡量不讓州成為一級(jí)政區(qū)。但矛盾恰在于，鎮(zhèn)壓大規(guī)模農(nóng)民起義的時(shí)候，又迫切需要有范圍較大的政區(qū)，這是一個(gè)兩難的問(wèn)題。東漢王朝為免于被黃巾起義所推翻，不得不把監(jiān)察區(qū)改為行政區(qū)，但此舉卻又招來(lái)割據(jù)的局面，亦即所謂“大建尊州之規(guī)，竟無(wú)一日之治。故（劉）焉牧益士，造帝服于岷峨；袁紹取冀，下制書(shū)于燕朔；劉表荊南，郊天祀地；魏祖據(jù)兗，遂構(gòu)皇業(yè)。漢之殄滅，禍源于此”⑤。東漢最終不免在大行政區(qū)各自為政的情況下被顛復(fù)。

　　三國(guó)以降，州—郡—縣三級(jí)政區(qū)已成為正式制度。三級(jí)制實(shí)行之初，還算正常，以十?dāng)?shù)州之地轄百來(lái)郡，一千余縣，層次與管理幅度相稱，比例適當(dāng)，州、郡、縣三級(jí)都能正常發(fā)揮作用。以西晉前期為例，十九個(gè)州統(tǒng)一百七十二個(gè)郡國(guó)，一千二百三十二個(gè)縣。平均每州轄八九郡，每郡轄七八縣，基本合理。

　　西晉的統(tǒng)一時(shí)間很短，只二十幾年功夫便陷入八王之亂，繼而在長(zhǎng)期的動(dòng)亂中傾復(fù)，于是分裂局面再度出現(xiàn)。西晉滅亡的原因，一則由于封建諸侯的失誤，形成宗室王集團(tuán)與皇子王集團(tuán)的對(duì)抗；再則由于州的領(lǐng)域較大，身兼州刺史而又軍權(quán)在握的都督可以割據(jù)一方，有所憑籍。因此可以說(shuō)，在中央集權(quán)尚未高度發(fā)達(dá)的時(shí)候，實(shí)行三級(jí)制以及高層政區(qū)幅員過(guò)大都是易于造成分裂割據(jù)的因素。

　　東晉以降，南北分裂對(duì)峙局面延續(xù)了約二百七十年之久。分裂往往帶來(lái)戰(zhàn)亂，在戰(zhàn)爭(zhēng)中立功的武人以及對(duì)方來(lái)降的將領(lǐng)，政府對(duì)之均要“報(bào)功酬庸”。而封賞之物則是刺史、郡太守的職務(wù)。為了制造越來(lái)越多的職務(wù)，只得把州、郡的區(qū)劃分割得越來(lái)越小。不但如此，在北方，甚至連豪強(qiáng)外戚也可自立州郡。據(jù)《北齊書(shū)·文宣紀(jì)》天保七年詔書(shū)云：“魏自孝昌之季，數(shù)鐘澆否，祿去公室，政出多門(mén)……是使豪家大族，鳩率鄉(xiāng)部，托跡勤王，親自署置?；蛲饧夜?，女謁內(nèi)成，昧利納財(cái)，啟立州郡?！辈贿^(guò)南朝直至梁代前期，問(wèn)題還未到達(dá)十分嚴(yán)重的地步。梁天監(jiān)元年(502)共有二十三州，二百二十六郡，一千三百縣。然而不到半個(gè)世紀(jì)，形勢(shì)大變，州郡數(shù)的增加達(dá)到惡性膨脹的地步。梁中大同元年(546)已有一百零四州，五百八十六郡。就在這一年，北朝的東、西魏對(duì)峙政權(quán)共有一百一十六州，四百一十三郡。這樣，南北朝合計(jì)，共有二百二十州，九百九十九郡，比兩個(gè)半世紀(jì)以前的西晉，州膨脹十一倍，郡膨脹十倍。弄得連官員自己也搞不清自己所管轄的地域范圍。《宋書(shū)·志序》形容當(dāng)時(shí)這種情形說(shuō)：“一郡分為四五，一縣割成兩三”，造成普遍的“虛號(hào)相假”的局面。

　　這種極端混亂的狀態(tài)也是南北朝政府中央權(quán)力衰敗的徵象。中央政府對(duì)地方政權(quán)已經(jīng)失控，地方權(quán)力也近乎解體。雖然也出現(xiàn)過(guò)打算改革的皇帝，如代東魏而立的北齊文宣帝，就針對(duì)當(dāng)時(shí)的混亂局面動(dòng)手并省了部分州，小半的郡及半數(shù)的縣。但問(wèn)題的主要癥結(jié)在于州郡縣三級(jí)制本身存在的弊病，所需改革的是整個(gè)體制，而不是簡(jiǎn)單地并省州郡。齊文宣帝的行動(dòng)并不能完全遏止政區(qū)混亂狀況的進(jìn)一步惡化，在取代西魏的北周統(tǒng)一北方之后的大象二年(580)，就共領(lǐng)有屬州二百二十一，郡五百零八，縣一千一百二十四，此時(shí)不但州數(shù)已接近三十多年前南北朝雙方州數(shù)的總和，而且三級(jí)政區(qū)數(shù)目的比例已達(dá)一比二比六的最低水平。換句話說(shuō)，平均每州只轄二個(gè)多郡，每郡只轄二個(gè)多縣。這還是就平均的情況而言，若從特殊現(xiàn)象來(lái)看，甚至出現(xiàn)兩郡共管一縣或兩州合管一郡的怪事，這種現(xiàn)象被稱為雙頭州郡。

　　政區(qū)的層級(jí)和管理幅度達(dá)到如此不協(xié)調(diào)的地步，已經(jīng)使任何一個(gè)稍有常識(shí)的人都很容易看出，三級(jí)制至此已是窮途末路，必須改弦更張了。改革的辦法也很簡(jiǎn)單，只需將中間郡一級(jí)政區(qū)撤消就可以。事實(shí)上，在州刺史大量增加以后，郡太守在許多地方已不管事，僅只備員領(lǐng)俸而已。但是撤消郡一級(jí)政區(qū)的行動(dòng)卻直到全國(guó)統(tǒng)一的前夕才付諸實(shí)行。在隋代周以后，有楊尚希其人向隋文帝上表，陳述“當(dāng)今郡縣倍多于古，或地?zé)o百里，數(shù)縣并置，或戶不滿千，二郡分領(lǐng)”的不正常現(xiàn)象，建議“存要去閑，并小為大”⑥，對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行一番整頓。隋文帝接受這個(gè)建議，但不是采取并省州郡的簡(jiǎn)單措施，而是“罷天下諸郡”，釜底抽薪，丟掉三級(jí)制這個(gè)包袱，使行政區(qū)劃層次再次回到二級(jí)制來(lái)。當(dāng)隋滅陳，由北到南重新統(tǒng)一中國(guó)后，州—縣二級(jí)制就推行到全國(guó)。

（三）

　　第二階段：州縣二級(jí)制向道州縣三級(jí)制的轉(zhuǎn)化。

　　一、隋代及唐前期的州（郡）一縣二級(jí)制

　　隋文帝的做法無(wú)疑是一場(chǎng)重要的改革，從此展開(kāi)了政區(qū)層級(jí)變遷的第二個(gè)循環(huán)。這場(chǎng)改革旨在通過(guò)減少行政機(jī)構(gòu)與政區(qū)層次，來(lái)加強(qiáng)中央集權(quán)，避免地方割據(jù)。但是還有第二項(xiàng)改革必須進(jìn)行，那就是經(jīng)過(guò)五百年的變遷，州、縣數(shù)目已經(jīng)太多，區(qū)劃已經(jīng)太小。尤其是州，在隋代一統(tǒng)之后，總數(shù)有三百多，由中央政府直接管理很不方便，時(shí)人劉炫批評(píng)說(shuō)：“齊氏立州不過(guò)數(shù)十，今州三百。往者州唯置綱紀(jì)……今則不然。大小之言，悉由吏部，纖介之道，皆屬考功”。中央政府顯然必須加以調(diào)整。

　　這項(xiàng)任務(wù)由隋煬帝來(lái)完成，大業(yè)三年(607)，大舉并省州縣，同時(shí)又改州為郡。并省之后全國(guó)僅存一百九十郡，一千二百五十五縣，平均每郡統(tǒng)轄六、七縣。當(dāng)然這次并省也有矯枉過(guò)正之處，尤其是南方，一些不該撤消的州縣也撤消了，但總的效果是好的。隋煬帝仰慕漢代制度，除改州為郡外，為便于中央政府的控制，又模仿漢武帝的做法，置司隸刺史，分部巡察。經(jīng)過(guò)改革調(diào)整以后，隋代的行政區(qū)劃體系應(yīng)該說(shuō)是比較完善的。但歷史常常開(kāi)人們的玩笑，郡縣二級(jí)制施行不過(guò)十年，隋代又蹈襲了秦代二世而亡的結(jié)局。唐代開(kāi)國(guó)以后，郡又被改為州。隋唐之際，群雄并起，大凡攜甲歸唐者，都被委以刺史之職，于是州的數(shù)目又膨脹起來(lái)。尤其在廣西、湖南、四川一帶的少數(shù)民族地區(qū)，州的設(shè)置更加密集，因?yàn)楫?dāng)?shù)氐氖最I(lǐng)只要表示歸順，就都成了州刺史。后來(lái)雖然唐太宗在貞觀元年(627)作了并省，到貞觀十三年，依然還有三百五十八州，縣則有一千五百五十一個(gè)。

　　隋唐的二級(jí)制雖然模仿秦漢制度，但行政管理形勢(shì)已經(jīng)不可同日而語(yǔ)了。隋的疆域比秦大，唐的統(tǒng)治比漢深入，郡（州）的數(shù)目無(wú)法縮減到百數(shù)左右。對(duì)于隋唐州（郡）的管理幅度而言，六七縣或四五縣范圍均嫌太小，而對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)，管理二、三百個(gè)州（郡）卻是很大的問(wèn)題。據(jù)說(shuō)唐太宗曾把三百多名州刺史的名字寫(xiě)在屏風(fēng)上，經(jīng)常檢查他們的政績(jī)，以決定獎(jiǎng)懲升降。當(dāng)時(shí)就有人從官職設(shè)置的角度來(lái)評(píng)論這一行政體制，認(rèn)為得一百個(gè)良二千石（指漢代的郡太守）已不容易，何況得三百個(gè)好的州刺史，因此必須在二級(jí)制政區(qū)之上再加上一層監(jiān)察區(qū)，對(duì)刺史加以糾察。唐初雖極力避免這樣做，擔(dān)心監(jiān)察區(qū)有變成行政區(qū)的危險(xiǎn)，但是形勢(shì)比人強(qiáng)，還是一步一步地朝著設(shè)置監(jiān)察區(qū)的方向發(fā)展下去。

　　監(jiān)察區(qū)在唐初雖可不設(shè)，但派遣監(jiān)察官員——即巡察使、巡撫使等，卻是勢(shì)所必行，而一旦派出監(jiān)察官員，就有分區(qū)負(fù)責(zé)的必要。唐代監(jiān)察官員的分區(qū)是按基本交通路線來(lái)劃分的，所以稱為道。貞觀元年，按山川形勢(shì)分全國(guó)為十道，形式上雖然是地理區(qū)劃，其中實(shí)已暗含監(jiān)察區(qū)的意味。

　　睿宗景云二年(711)更巡察使等為按察使，并且將原來(lái)的差遣制變?yōu)槌Ｖ弥?。有一度還曾打算分全國(guó)為二十四都督區(qū)而未成，反對(duì)者認(rèn)為這樣做分權(quán)太重。玄宗開(kāi)元二十二年(734)在分十道為十五道的同時(shí)，在“每道置采訪使（全稱采訪處置使）檢察非法，如漢刺史之職”，并讓采訪使兼各道要州的刺史，因此而定下正式的監(jiān)察區(qū)體制。天寶末年，采訪使又兼任黜陟使，掌握著地方官吏的黜陟權(quán)。但是在采訪使階段，地方行政的基本權(quán)力仍在州和縣，而不在使職。盡管有采訪使越權(quán)介入中央與州之間，妨礙州與中央的直接交通，但被中央明令禁止。天寶九載三月敕云：“本置采訪使，令舉大綱，若大小必由一人，豈能兼理數(shù)郡？自今已后，采訪使但察訪善惡，舉其大綱，自馀郡務(wù)所有奏請(qǐng)，并委郡守，不須干及?！钡沁@道敕令的頒布也恰好從反面說(shuō)明了這樣一種情況：固定的監(jiān)察區(qū)中的常職監(jiān)察官員有干預(yù)行政，變?yōu)樾姓賳T的危險(xiǎn)。

　　正式設(shè)置監(jiān)察區(qū)一方面是唐玄宗躊躇滿志的表現(xiàn)，開(kāi)元盛世使他對(duì)形勢(shì)充滿信心，不去顧及監(jiān)察區(qū)的變化前景；另一方面，沒(méi)有固定的監(jiān)察區(qū)也確實(shí)給監(jiān)察工作帶來(lái)許多困難，監(jiān)察官員在首都和監(jiān)察地點(diǎn)之間來(lái)去如飛，監(jiān)察效果也就要大打折扣。然而，監(jiān)察區(qū)一經(jīng)固定，監(jiān)察官員一任常職，變?yōu)樾姓^(qū)，變?yōu)樾姓賳T的可能性就是指日可待的事，只要一有催化劑就定能促成轉(zhuǎn)變。果不其然，這一催化作用就在二十年后發(fā)生了。

　　二、唐后期及宋遼金的道（路）—州—縣三級(jí)制

　　天寶末年，安祿山的叛亂攪散了唐玄宗的太平清夢(mèng)，新的三級(jí)制行政區(qū)劃就在金戈鐵馬的撞擊聲中冒頭了。

　　先是唐玄宗為了邊防的需要，在邊境地帶設(shè)置了十個(gè)節(jié)度使轄區(qū)（即方鎮(zhèn)，亦稱藩鎮(zhèn)）。本來(lái)唐代實(shí)行軍民分治的措施，節(jié)度使只管軍事防御，式遏四夷之事，不與民政。只是后來(lái)身兼范陽(yáng)、平盧兩節(jié)度使的安祿山大受唐玄宗寵信，使之兼任河北道采訪使，開(kāi)了集軍政、民政大權(quán)于一身，合方鎮(zhèn)與道為一體的先例。安祿山正是憑藉這個(gè)有利背景而發(fā)動(dòng)了武裝叛亂。

　　為了撲滅安祿山及其后繼者史思明的叛亂，唐朝政府不得不采取戰(zhàn)時(shí)緊急措施，在全國(guó)普遍設(shè)置方鎮(zhèn)，任命一大批上馬管軍下馬管民的節(jié)度使。叛亂爆發(fā)后的一、二年間，全國(guó)已設(shè)置四十多個(gè)方鎮(zhèn)。原本方鎮(zhèn)只設(shè)在邊地，范圍小，地位在道以下，亦即形成道—方鎮(zhèn)—州的體制，與之相應(yīng)的職官層次是采訪使—節(jié)度使—刺史。安祿山叛亂發(fā)生之后，采訪使統(tǒng)轄藩鎮(zhèn)的權(quán)力已經(jīng)喪失，采訪使的存在變成是疊床架層，因此唐肅宗乾元元年(758)改采訪使為觀察使，并以觀察使兼任節(jié)度使（在東南戰(zhàn)亂未及各道則兼團(tuán)練使、防御使等），唐后期，經(jīng)常合兩使之名稱之為觀察節(jié)度使或節(jié)度觀察使，這樣，觀察使的監(jiān)察范圍——道與節(jié)度使的軍管區(qū)域——方鎮(zhèn)也就合二為一了，州縣二級(jí)制以上新的一級(jí)政區(qū)道（方鎮(zhèn)）就漸漸成形了。

　　觀察使本來(lái)的職務(wù)是對(duì)州縣進(jìn)行監(jiān)察乃至監(jiān)督，對(duì)刺史以下的州縣官的考課予以查定，這與采訪使原來(lái)的職責(zé)是一樣的。但是觀察使比采訪使的地位更加確固，因?yàn)槠骄还茌犖?、六州，所以?duì)管下州縣的統(tǒng)轄力相對(duì)加強(qiáng)。從而引起地方政治的變化，而當(dāng)兼任觀察使的藩鎮(zhèn)出現(xiàn)后，變化就更大了。藩鎮(zhèn)在軍事方面指揮州縣，發(fā)揮強(qiáng)大的統(tǒng)制力，并在其管下的州縣設(shè)鎮(zhèn)，任命部下的將校為鎮(zhèn)將，以給州縣官施加壓力。這樣一來(lái)，觀察使對(duì)于州縣行政的統(tǒng)轄力自然增大了。于是就有“縣畏州，州畏（觀察）使”的話出現(xiàn)，其結(jié)果是觀察使越規(guī)干政的情況不少。從主觀愿望上來(lái)講，中央并不想讓觀察使成為地方行政官員，因此三令五申、百般制止其干涉州縣行政事務(wù)的越權(quán)。但是藩鎮(zhèn)勢(shì)力已經(jīng)養(yǎng)成，無(wú)法根除。而且由于安史之亂以后，官吏紀(jì)綱松弛，尤其在財(cái)政方面，腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，又需要觀察使對(duì)州縣予以監(jiān)督按舉，因而對(duì)觀察使的職權(quán)不但無(wú)法加以抑制，而且有所助長(zhǎng)。以至慢慢變成一級(jí)行政長(zhǎng)官，與刺史相提并論，所謂“觀察、刺史之任，至切”是也⑧，而不單是原來(lái)意義上的監(jiān)察官了。

　　觀察使向行政官員的轉(zhuǎn)化，使州的地位自然下降，與中央的聯(lián)系削弱。作為這一現(xiàn)象的主要表征是朝集使的廢止。朝集使本來(lái)是各州每年定規(guī)向中央派遣的使節(jié)，其工作是報(bào)告考課，貢士貢物，參列正月的朝儀，代表刺史向皇帝述職。安史之亂后，朝集使制度于乾元元年六月廢止，二十余年內(nèi)未嘗召集，直到德宗建中元年才又恢復(fù)此制。此舉表明中央仍想回到州縣兩級(jí)制去。但是此時(shí)形勢(shì)已經(jīng)大變，盡管中央權(quán)力有所加強(qiáng)，但遠(yuǎn)非昔日盛唐可比，晉京的朝集使只有一百七十三州，翌年不得不又廢止朝集使的召集。貞元年間以后就不見(jiàn)有關(guān)于朝集使的任何記載了，但是中央依然希望能與州一級(jí)政權(quán)直接交通⑨。而在實(shí)際上，也存在州的直達(dá)中央的許多記載⑩。這種直達(dá)自然要受到觀察使的阻撓，“今縣宰之權(quán)受制于州牧，州牧之政取則于使司，迭相拘持，不敢專達(dá)，雖有政術(shù)，何由施行？”(11)為了專達(dá)，有時(shí)甚至要冒風(fēng)險(xiǎn)。如衡州刺史曹王皋有治行，湖南觀察使辛京杲疾之，陷以法，貶潮州刺史(12)。

　　由于觀察節(jié)度使已然成為刺史以上的一級(jí)地方官，所以道（方鎮(zhèn)）在實(shí)際上已成為一級(jí)政區(qū)，但在名義上仍是監(jiān)察區(qū)；州向中央的直達(dá)權(quán)已漸次喪失，但在名義上仍直屬中央（只有河北三鎮(zhèn)才公然斷絕這一聯(lián)系）。這是唐后期道（方鎮(zhèn)）—州—縣三級(jí)制與漢末魏晉南北朝徹底的三級(jí)制稍有不同的地方。唐代后期的方鎮(zhèn)數(shù)目大約在四五十之間波動(dòng)，每鎮(zhèn)轄三、四州至十來(lái)州不等，每州則統(tǒng)四五縣之譜。

　　方鎮(zhèn)的存在嚴(yán)重地削弱了中央政府的權(quán)力。尤其是河朔地區(qū)的方鎮(zhèn)通過(guò)平叛戰(zhàn)爭(zhēng)取得很大權(quán)力，造成割據(jù)形勢(shì)：主帥（節(jié)度使）職務(wù)可以世襲或由將士擁戴，財(cái)賦不交庫(kù)，戶口不上版籍，儼然與朝延分土而治，有如古代諸候，所以時(shí)人又稱方鎮(zhèn)為藩鎮(zhèn)。

　　唐代最終亡于藩鎮(zhèn)割據(jù)，而且還禍延五代十國(guó)，造成中國(guó)歷史上第二個(gè)長(zhǎng)期分裂的局面。這一歷史教訓(xùn)，無(wú)疑給宋代的統(tǒng)治者上了深刻的一課，使他們更加覺(jué)得三級(jí)制是絕對(duì)采用不得的。所以宋朝開(kāi)國(guó)伊始，立即收節(jié)度使所領(lǐng)諸州以歸中央，實(shí)際上一時(shí)間又成了州縣二級(jí)制，似乎第三個(gè)以二級(jí)制為開(kāi)端的新循環(huán)又要出現(xiàn)。但是漢唐兩代的經(jīng)驗(yàn)又已表明，在一個(gè)幅的國(guó)家中，要施行純粹的兩級(jí)制是有很大困難的。尤其是在統(tǒng)縣一級(jí)政區(qū)（漢的郡、唐的州）數(shù)目很大的情況下，不在二級(jí)制之上設(shè)置監(jiān)察區(qū)是不可能的事。但是設(shè)置監(jiān)察區(qū)的后果，又必然是走向三級(jí)制政區(qū)，從而引起中央集權(quán)制的削弱，最終造成混亂分裂的局面。如何突破二級(jí)制到三級(jí)制循環(huán)不已的這個(gè)怪圈，正是宋王朝成立以后所遇到的首要問(wèn)題之一。

　　在解決這個(gè)問(wèn)題時(shí)，宋代的統(tǒng)治者很花了一番心血。第一步是對(duì)節(jié)度使“收其支郡，奪其兵權(quán)，制其錢(qián)糧?！敝Эぞ褪欠芥?zhèn)所屬各州，借用漢初王國(guó)屬郡的稱呼。節(jié)度使失去行政權(quán)、兵權(quán)和財(cái)權(quán)后，變成一個(gè)虛銜。而后，政府另派中央官員——而且是文臣——作為知州，直接管理各州政務(wù)，但原來(lái)的州刺史依然保留。知州的全稱是權(quán)知軍州事，意思是暫時(shí)代管該州軍事、行政事務(wù)，其實(shí)這是固定官職，只不過(guò)名稱上耍了花招而已，后來(lái)罷去刺史，就把“權(quán)”字省掉了?？h級(jí)政區(qū)的官員也照此辦理，派遣中央官員擔(dān)任知縣以代替原來(lái)的縣令。知州和知縣的設(shè)置是將唐朝后期已現(xiàn)端倪的官、職、差遣分開(kāi)的制度，貫徹于地方行政組織之中。同時(shí)為了限制知州的權(quán)力，還設(shè)置通判作其副手，以作牽制。另外，又派員外出監(jiān)收稅務(wù)，以保證地方在扣除支度給用外，其余錢(qián)谷悉送中央。這種種措施都是為了進(jìn)一步加強(qiáng)中央集權(quán)制。

　　宋初在方鎮(zhèn)取消之后，有一段時(shí)間，沒(méi)有新的行政區(qū)劃來(lái)代替。州級(jí)政區(qū)成為中央直轄單位。后來(lái)，宋代統(tǒng)治者從唐代轉(zhuǎn)運(yùn)使的設(shè)置得到啟發(fā)，將這一臨時(shí)差使變成固定官職，以之經(jīng)度和轉(zhuǎn)輸?shù)胤截?cái)賦。既要轉(zhuǎn)輸，必須與交通路線有關(guān)，因此“又節(jié)次以天下土地形勢(shì)，俾之分路而治。”于是在州以上又出現(xiàn)了路一級(jí)的新型行政區(qū)劃。

　　在轉(zhuǎn)運(yùn)使之后，負(fù)責(zé)監(jiān)察、司法之職的提刑按察使，負(fù)責(zé)治安邊防的安撫使，負(fù)責(zé)儲(chǔ)備糧食平抑物價(jià)的提舉常平使等官員也相應(yīng)設(shè)置。提點(diǎn)刑獄公事原為轉(zhuǎn)運(yùn)使屬官，提舉常平亦原屬轉(zhuǎn)運(yùn)使司，之所以獨(dú)立出來(lái)，無(wú)非是為了分割轉(zhuǎn)運(yùn)使的事權(quán)，不讓其專制一方。除安撫使外，這些官員的衙門(mén)通稱諸監(jiān)司，分稱則為漕、憲、帥、倉(cāng)諸司。在這里，“監(jiān)”是指以諸使兼理“監(jiān)察”州縣之職的意思。知州申轉(zhuǎn)運(yùn)使文書(shū)一般按下級(jí)呈報(bào)上級(jí)的公文體例。這些監(jiān)司的行政管轄地域都稱為路，但各監(jiān)司的路并不盡一致，如陜西從轉(zhuǎn)運(yùn)司看來(lái)為一路（后分為兩路），而以提刑按察使而言，則分設(shè)永興軍路與秦鳳路兩路，若以安撫使而言又分成永興軍路、延路與環(huán)慶路以及秦鳳路、涇原路與河熙路，共六路。此外，即使有兩司的路一致，治所（行政中心）有時(shí)也不在一地。例如荊湖南路以轉(zhuǎn)運(yùn)使而言治所為長(zhǎng)沙，而以提刑按察使言則治衡陽(yáng)。這是精心安排的。宋仁宗曾經(jīng)對(duì)其輔臣說(shuō)：“諸路轉(zhuǎn)運(yùn)提點(diǎn)刑獄廨宇同在一州，非所以分部按舉也，宜析處別州”(13)。荊湖南路的提刑按使治衡陽(yáng)而不與轉(zhuǎn)運(yùn)使同治長(zhǎng)沙，就是根據(jù)這一指導(dǎo)思想而來(lái)的。

　　因此宋代地方行政制度的特點(diǎn)是：第一，不在州以上設(shè)置統(tǒng)一的高級(jí)地方行政機(jī)構(gòu)和單一的行政首長(zhǎng)，而是把這一級(jí)的事權(quán)分屬于不同的部門(mén)——諸監(jiān)司；第二，不在州以上設(shè)置高級(jí)的單一行政區(qū)劃，而是盡量使諸監(jiān)司分路不一致，形成一套復(fù)式路制；這兩個(gè)特點(diǎn)表明宋代路的建置是先分官設(shè)職，然后再體國(guó)經(jīng)野，恰與歷來(lái)的傳統(tǒng)相反；第三，各州依然保留向中央政府的直接奏事權(quán)，這部分是由于職官制度中的差遣制所造成，因?yàn)橹莸募牡摴僖绒D(zhuǎn)運(yùn)使高(14)。這三個(gè)特點(diǎn)的存在使路不成為嚴(yán)格意義上的最高一級(jí)行政區(qū)，中央與路州縣三級(jí)成為如下關(guān)系：

　　這樣的關(guān)系從權(quán)力的分配來(lái)講，可以稱之為二級(jí)半或虛三級(jí)制。因?yàn)樵谀撤N程度上，州是可以各自為政而不必事事經(jīng)過(guò)諸監(jiān)司的。尤其是在北宋前期更是如此。甚至于就從區(qū)劃的觀點(diǎn)看來(lái)，路在宋初也尚未完全成形，所以在宋真宗咸平四年以前，地方所上的地輿圖都是一州一圖，并無(wú)一路之全圖(15)。但是隨著形勢(shì)的發(fā)展，路卻漸漸成為州以上實(shí)際存在的一級(jí)區(qū)劃，例如宋神宗時(shí)，司馬光曾提議均額之分路取士的辦法，說(shuō)明路已具備一級(jí)行政區(qū)劃的職能，因此如果單純從行政區(qū)劃體系看，還是可以算作三級(jí)制。

　　宋代對(duì)地方行政制度所作的重大變革，一方面使地方各級(jí)組織互相牽制，尤其路一級(jí)組織事權(quán)分散、區(qū)劃交叉，中心分離，沒(méi)有單一的權(quán)力機(jī)構(gòu)，單一的權(quán)力圈和單一的權(quán)力中心，也就失去了割據(jù)一方的地理基礎(chǔ)。另一方面，宋代行政區(qū)劃又是中央官員的分治區(qū)域，而不是地方官員的施政區(qū)域。路、州、縣的官員由中央朝官擔(dān)任，就削弱了地方分權(quán)的人事基礎(chǔ)。

　　由于以上的雙重原因，地方分權(quán)因而大大削弱，而中央集權(quán)則高度強(qiáng)化。宋代是中國(guó)歷史上皇帝絕對(duì)專制，中央絕對(duì)集權(quán)的開(kāi)端，“一兵之籍，一財(cái)之源，一地之守，皆人主自為之也”這種做法，稱為強(qiáng)干弱枝，或者內(nèi)重外輕。地方既無(wú)適當(dāng)之分權(quán)，就使對(duì)外的邊防和對(duì)內(nèi)的治安能力減弱。西北雖有眾多安撫司路，但只管兵而不管民，只理軍政而不理財(cái)政，抗御外侮能力極差，對(duì)內(nèi)鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義的能力也受影響。所以終宋一代，內(nèi)憂外患不止。

　　但就專制皇權(quán)而言，在權(quán)衡利弊之后，愿意接受的還是這種內(nèi)重外輕的局面，這是皇權(quán)永固的保障。無(wú)能御侮，可以納幣，可以獻(xiàn)土；無(wú)力鎮(zhèn)壓，可以羈縻，可以招安，總之可以維持一姓天下和萬(wàn)年天子的局面。而一旦形勢(shì)變?yōu)橥庵貎?nèi)輕，則引起分裂割據(jù)，江山易手，什么皇帝也當(dāng)不成了。當(dāng)時(shí)人頗有批評(píng)宋代州縣官員權(quán)力過(guò)小，路級(jí)官員權(quán)力分散的弊端的，但這些意見(jiàn)都不能得到采納，原因就在于此。然而長(zhǎng)期積弱的結(jié)果，封建王朝雖不亡于農(nóng)民起義和藩鎮(zhèn)割據(jù)，卻亡于外敵入侵。北宋江山在屈辱的城下之盟后維持了一百多年，仍不免亡于金人之手。余下半壁江山在風(fēng)雨飄搖之中渡過(guò)一個(gè)半世紀(jì)，又亡于蒙古鐵騎。這一亡再亡的根本原因之一就是地方無(wú)權(quán)，亦即南宋學(xué)者陳亮所言之“郡縣空虛，而本末俱弱”。故民族英雄文天祥感嘆道：“本朝懲五季之亂，削除藩鎮(zhèn)，一時(shí)雖足以矯尾大之弊，然國(guó)以弱。故敵至一州，則一州破；至一縣，則一縣殘”(16)。即連理學(xué)家朱熹也批評(píng)說(shuō)：“本朝懲五代藩鎮(zhèn)之弊，遂盡奪藩鎮(zhèn)之權(quán)，兵也收了，財(cái)也收了，賞罰刑政一切收了，州郡遂日就困弱。靖康之禍，虜騎所過(guò)，莫不潰散?！?17)。

　　遼金制度，前者仿唐，分五道，下轄州縣；后者師宋，設(shè)二十余路亦下統(tǒng)州縣。遼與北宋俱亡于金，而金與南宋又都為蒙元所滅。蒙古鐵騎自千里大漠南下，亡金，平西夏，并西遼，取大理，滅南宋，造就了一個(gè)空前廣的蒙元大帝國(guó)，其行政區(qū)劃體制于是混合并用了不同政權(quán)的各種制度，形成一套復(fù)雜、紊亂的多級(jí)制體系，揭開(kāi)了政區(qū)層級(jí)變遷的第三個(gè)循環(huán)。

（四）

　　第三階段：從省路府州縣多級(jí)制向省縣二級(jí)制的簡(jiǎn)化。

　　一、元代的多級(jí)復(fù)合制

　　元代以游牧民族入主中原，對(duì)統(tǒng)治手段本無(wú)一套成規(guī)，于是就沿襲各個(gè)被征服政權(quán)的現(xiàn)成制度而混合之。加之蒙元帝國(guó)南下征服過(guò)程長(zhǎng)達(dá)六、七十年之久，一些在戰(zhàn)爭(zhēng)中施行的臨時(shí)措施，也漸漸變成永久性的制度。有了這兩個(gè)原因，就使元代行政區(qū)劃層級(jí)形成了兩個(gè)基本特點(diǎn)：一是層級(jí)多，二是層級(jí)之間存在復(fù)式的統(tǒng)轄關(guān)系。

　　層級(jí)多，是由于把被征服政權(quán)的幾種臨時(shí)的和永久的區(qū)劃都疊加起來(lái)，因此在某些地區(qū)最復(fù)雜的層級(jí)可達(dá)到五級(jí)之多，即省—路—府—州—縣。而最簡(jiǎn)單的則只是二級(jí)，如省領(lǐng)路或省領(lǐng)府、領(lǐng)州。普遍實(shí)行的則是三級(jí)和四級(jí)。復(fù)式的層級(jí)統(tǒng)轄關(guān)系是從遼代學(xué)來(lái)再加以發(fā)展。在北宋以前，行政區(qū)劃層級(jí)都是單式的統(tǒng)轄關(guān)系，二級(jí)就是二級(jí)，三級(jí)就是三級(jí)。但遼代已出現(xiàn)的復(fù)式關(guān)系，即二級(jí)與三級(jí)并存于一個(gè)高層行政區(qū)中，如南京析津府（今北京）即直轄十一縣，又統(tǒng)六州，州以下又各轄縣，形成如下的關(guān)系：

　　這樣，縣既可以是第二級(jí)政區(qū)，也可以是第三級(jí)政區(qū)。元代的路、府情況與遼相似，也是除直轄縣外，同時(shí)又可通過(guò)屬州再轄縣。

　　元代政區(qū)層級(jí)既多，又采取復(fù)式統(tǒng)轄關(guān)系，因此而形成一套復(fù)雜繁瑣的行政區(qū)劃體系，其各層次之間的關(guān)系略如下圖所示：

　　除了路—府—州—縣的層級(jí)順序外，還有以路轄州或轄州再轄縣，或以路轄縣，以府轄縣等種種形式，為中國(guó)歷史上政區(qū)空前絕后繁復(fù)的典型。

　　元代的行省是向金朝學(xué)來(lái)的。省本來(lái)是官署的名稱，其來(lái)源可以追溯到魏晉時(shí)期。當(dāng)時(shí)中央政府權(quán)力機(jī)構(gòu)分成門(mén)下、中書(shū)、尚書(shū)三省。如果地方有事，中央政府派出部分官員前去處理，組成行臺(tái)省，表明是中央的行政機(jī)構(gòu)。這一制度唐初也曾運(yùn)用，而到金代末年，這一制度運(yùn)用最為廣泛。金滅北宋以后，繼承了宋代分路的體制，只是將路的區(qū)域劃得更小一些。其時(shí)，金的統(tǒng)治者尚無(wú)治理漢族地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，因此通過(guò)劉豫的偽齊政權(quán)間接管理，在偽齊政權(quán)取消后，即于天會(huì)十五年(1137)設(shè)行臺(tái)尚書(shū)省管轄偽齊舊境，亦即河南陜西地區(qū)，行政中心為開(kāi)封。數(shù)年后，管轄范圍擴(kuò)大到“淮河以北，陰山以南”地，也就是女真族的新征服地區(qū)，漢民族傳統(tǒng)的居住地——中原。其后，女真族逐漸漢化，遷都燕京（今北京），中原地區(qū)就直接歸中央治理，不再假手于行尚書(shū)省了。金代后期，邊境內(nèi)陸都不安寧，路的長(zhǎng)官不能專擅一方，經(jīng)常派出行臺(tái)省的機(jī)構(gòu)前去應(yīng)付，這一作法，延續(xù)了數(shù)十年之久，使行臺(tái)省漸漸帶有行政區(qū)劃的色彩，到元代而終于成為正式政區(qū)。

　　蒙元在征服北部中國(guó)的過(guò)程中，學(xué)習(xí)了金代這一制度，作為戰(zhàn)時(shí)措施，以行中書(shū)?。ㄓ袝r(shí)是行尚書(shū)省）作為管轄新征服地區(qū)的行政機(jī)構(gòu)，久而久之，這個(gè)機(jī)構(gòu)所管理的地域范圍也掛上了中書(shū)省的名稱，簡(jiǎn)稱行省或省。同時(shí)作為中央政權(quán)機(jī)構(gòu)的中書(shū)省本身也直轄包括首都在內(nèi)的一大片地區(qū)。元代行省的地域十分遼闊，加置于金、宋兩朝原有的路府州縣之上，所以形成多層次的行政區(qū)劃體系。

　　宋代的府本來(lái)與州同級(jí)，只是表示地位尊崇，首都、陪都及與皇帝相關(guān)的紀(jì)念地都稱為府。遼代的府則為州以上的政區(qū)。元學(xué)遼制，將府置于州之上，在一般情況下與路同級(jí)，在個(gè)別情況下又比路低一級(jí)。元代的州比宋代更小，許多州只轄一縣或不轄縣；江南有些縣則因戶口多，而上升為州，所以縣與州近似同級(jí)。因而元代行政區(qū)劃層級(jí)雖多，實(shí)際上其基本層次也只有三級(jí)，即省—路（府）—（州）縣。五級(jí)齊全的區(qū)劃只有一個(gè)特例，即中書(shū)省—上都路—順寧府下轄兩州，州下分別轄一縣與五縣。二級(jí)制的情況也很少，而且都是邊遠(yuǎn)地區(qū)的特例，如嶺北省只轄和寧路，路下再不設(shè)府州縣。

　　元代層次復(fù)雜繁瑣的政區(qū)體制，一方面是長(zhǎng)時(shí)間的戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期綜合各種制度而成，另方面也是少數(shù)民族統(tǒng)治多數(shù)民族的一種手段。元代民族矛盾尖銳，為了“鎮(zhèn)撫”地方，行省與中央一樣置有丞相、平章等高級(jí)新官員，負(fù)有軍政、民政、財(cái)政方面的全部權(quán)力，成為中央機(jī)構(gòu)的分治區(qū)域，所以元代文獻(xiàn)稱省的作用是鎮(zhèn)撫，而不是牧民，也就是說(shuō)，省的實(shí)質(zhì)是行政型的軍區(qū)。省以下各級(jí)區(qū)劃的官員都只能層層向上奏事，不準(zhǔn)越級(jí)上訴，控制十分嚴(yán)密。

　　值得一提的是元代由于行省地域過(guò)于遼闊，在遠(yuǎn)離行省政治中心的地區(qū)還設(shè)有道一級(jí)區(qū)劃來(lái)管轄路府州縣。如江西行省轄區(qū)略當(dāng)今江西廣東兩省之地，在行省之下就設(shè)有廣東道宣慰使司以轄今廣東地區(qū)。道因此在元代也被當(dāng)成是一級(jí)準(zhǔn)政區(qū)看待。前不久的江蘇建湖縣出土的一方元代墓志，上書(shū)墓主在“大元淮東道淮安路鹽城縣新興場(chǎng)運(yùn)河西居住”(18)。此墓志無(wú)行省名而有道名，看來(lái)在實(shí)際上，淮東道的上層政區(qū)河南江北行省倒是不如淮東道來(lái)得重要。推想在不設(shè)道而由行省直轄的路府州縣地區(qū)，行省才顯得要緊。

　　由于是異族入主中原實(shí)行統(tǒng)治，每級(jí)政區(qū)首長(zhǎng)都是由蒙古人或色目人擔(dān)任，所以分層雖多，并不削弱控制力量，而是加強(qiáng)層級(jí)間的監(jiān)督，當(dāng)然對(duì)于行政管理而言，層級(jí)越多效率越差，上下阻隔太甚，影響地方發(fā)展。但統(tǒng)治者的最高目的是在求地方安定，而不是求地方發(fā)展，在安定的前提下能取得發(fā)展固然很好，若兩者發(fā)生矛盾，則寧舍后者而取前者。當(dāng)然，軍政大權(quán)的過(guò)分集中，畢竟存在產(chǎn)生割據(jù)的危險(xiǎn)，因此元代后期行省權(quán)力有所削弱，重大事情都要報(bào)中書(shū)省批準(zhǔn)(19)。更重要的是在行省的區(qū)劃方面實(shí)行犬牙交錯(cuò)的策略，不使任何一省具有完整的形勝之區(qū)，以防止割據(jù)，這一方面內(nèi)容將另文論述。

　　二、明清及民國(guó)初年對(duì)政區(qū)層級(jí)的簡(jiǎn)化

　　元代行政區(qū)劃層次的繁復(fù)還有一個(gè)重要原因，那就是元帝國(guó)疆域過(guò)于廣，而作為一級(jí)政區(qū)的省，地域范圍又劃得過(guò)大的緣故。行省區(qū)劃太大，意味著管理幅度也大，若不增強(qiáng)層次，則無(wú)法維持合適的管理幅度。明清兩代隨著行省劃小，政區(qū)層級(jí)也逐步簡(jiǎn)化。元代行省數(shù)目太少，初期只有六個(gè)行省和一個(gè)中書(shū)省，中期也一共只有十一省，以強(qiáng)大的中央集權(quán)政府而只管十個(gè)左右行政單位，幅度顯然太小；而在另一方面，一州只轄一縣或不轄縣也不明智。同時(shí)，以省領(lǐng)路、領(lǐng)府或領(lǐng)州，以下再不設(shè)基層政區(qū)的二級(jí)制，顯然也不合理。因此元亡明興以后，減少行政區(qū)劃層級(jí)自然成為首要的任務(wù)。其具體措施是，取消五級(jí)制的特例，撤消路的建置，改路為府，將州分為直隸于布政司的州與屬于府的州兩層，于是形成如下層級(jí)關(guān)系：

　　其中府與直隸于布政司州同為第二級(jí)，屬州為第三級(jí)，只有縣或?yàn)榈谌?jí)或?yàn)榈谒募?jí)。這樣簡(jiǎn)化，提高了行政管理效率，也是明代行省幅員劃小的直接后果。明代把大約相當(dāng)于元代南部九省的疆域分成兩京十三布政使司（俗稱十五?。?，僅中書(shū)省就分成京師、山東、山西三省。幅員縮小，管理幅度減少，層次也就相應(yīng)簡(jiǎn)化。明代學(xué)習(xí)宋朝的辦法，將最高一級(jí)的地方權(quán)力分散在都指揮使司、布政使司和按察使司手中，將布政使司作為高層行政區(qū)劃的名稱。都布按三司的區(qū)劃基本一致，但也有些出入，如在東北地區(qū)設(shè)有遼東都司，卻不置布政使司，與此同時(shí)，山東按察使司則兼管山東布政使司和遼東都司。這種復(fù)式的區(qū)劃顯然也是宋代的遺風(fēng)。明代三司分立以及各司區(qū)劃的不完全一致，起了遏制地方分權(quán)過(guò)大的作用。雖然三司的權(quán)力比宋代諸監(jiān)司的權(quán)力為大，但在處理地方事務(wù)時(shí)仍無(wú)足夠?qū)Ｖ埔环降臋?quán)力，因此后來(lái)又有巡撫總督制度的產(chǎn)生。

　　巡撫、總督是由中央派出的官員，在一定的時(shí)期內(nèi)可以集中節(jié)制一省部分地區(qū)或全省的權(quán)力，也可兼制數(shù)省，尤其是對(duì)各省交界地區(qū)的治安更起重要作用。明代后期地方多事，巡撫、總督漸漸變?yōu)槌Ｖ疲踔亮桉{于原來(lái)行政區(qū)劃之上，成為一套自成體系的總督巡撫轄區(qū)。關(guān)于督撫轄區(qū)的形成與變遷也非本文所能容納，只能另文闡述。

　　清代將總督、巡撫變?yōu)楣潭ü俾?，將督撫轄區(qū)調(diào)整到與省的范圍相一致，康熙時(shí)又將明代的十五省析置為十八省，雍正間并進(jìn)行一步將明代復(fù)式的三、四級(jí)政區(qū)層次完全簡(jiǎn)化為單式的省—府—縣三級(jí)制。與府同級(jí)的除直隸州外又有直隸廳，與縣同級(jí)的則是散州和散廳。這樣，從元代開(kāi)始的復(fù)式層次的行政區(qū)劃又回到單一整齊的形態(tài)。但是清代是統(tǒng)一的多民族大帝國(guó)，疆域遼闊，人口眾多，比漢唐時(shí)期已大不相同，行政區(qū)劃層次也只能簡(jiǎn)化到三級(jí)為止，進(jìn)一步簡(jiǎn)化已不可能。不但如此，三級(jí)制的層次使管理幅度仍嫌過(guò)大，因此省以下還分設(shè)巡道與守道，作為省派出機(jī)構(gòu)，以分管諸府直隸州。乾嘉以后，道朝著一級(jí)政區(qū)的方向變化，即沈葆禎所云：“道治民，有節(jié)制文武之責(zé)。”道員取消虛銜定為正四品，州縣文書(shū)先申府，府申道，道轉(zhuǎn)布按，再呈督撫，再達(dá)中央。但《清史稿·職官志》雖列有道員，而《地理志》卻無(wú)道這一級(jí)區(qū)劃，可見(jiàn)終清一代，道尚未被目為正式政區(qū)。

　　民國(guó)建立以后，一改清代之制，裁府撤州，以道作為省縣之間的一級(jí)政區(qū)，成為省—道—縣三級(jí)制。并一度將一省之首長(zhǎng)——督軍改為巡閱使，意圖使省一級(jí)變成監(jiān)察區(qū)，而使道成為一級(jí)正式的政區(qū)。但這無(wú)異于與虎謀皮，掌握各省軍政大權(quán)的督軍豈肯輕易交出政權(quán)，民初的道并未真正起到行政區(qū)劃的作用，始終只是省縣之間的公文承轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，同時(shí)每省只分成三四道，四五道而已，也沒(méi)有實(shí)際的區(qū)劃意義。因此南京國(guó)民政府成立以后，干脆把道一級(jí)也取消了，完全恢復(fù)到與秦代郡縣制類似的省—縣二級(jí)制，這顯然是加強(qiáng)中央集權(quán)的措施。于是從元代開(kāi)始至本世紀(jì)二十年代，行政區(qū)域?qū)蛹?jí)走過(guò)了從多級(jí)制到二級(jí)制的簡(jiǎn)化的歷程，恰與前面兩個(gè)二級(jí)制向三級(jí)制繁化的循環(huán)完全相反。

　　但是民國(guó)初年的形勢(shì)已與二千年前的秦代完全不一樣了。省的數(shù)目只有秦郡的五分之三，而縣的數(shù)目已達(dá)秦縣一倍。每省所直轄的縣有數(shù)十上百，管理幅度顯然過(guò)大，于是在二三十年代之交，隨著“剿共”的政治需要，在江西省首先分區(qū)設(shè)行政督察專員，不久各省照此辦理，形成省—專區(qū)—縣的虛三級(jí)制。所謂虛三級(jí)，是因?yàn)閷^(qū)始終不被當(dāng)成一級(jí)正式的政區(qū)，只是省政府派出機(jī)構(gòu)的施政范圍而已。

（五）

　　以上就是二千年間行政區(qū)劃層級(jí)的變遷過(guò)程與變遷原因的分析。對(duì)于行政區(qū)劃與地方政府層級(jí)的變化，過(guò)去很少進(jìn)行過(guò)深入的討論。各級(jí)行政區(qū)也未有固定的指稱，有時(shí)按序數(shù)稱做第一級(jí)政區(qū)，第二級(jí)政區(qū)，第三級(jí)政區(qū)。但這樣稱呼無(wú)法體現(xiàn)各級(jí)政區(qū)的特點(diǎn)。例如同為郡級(jí)政區(qū)，在秦漢為第一級(jí)，在魏晉南北朝卻是第二級(jí)。而且如前所述，元代政區(qū)雖然實(shí)行多級(jí)制，但從各級(jí)政區(qū)對(duì)縣的統(tǒng)轄關(guān)系看來(lái)，可以只劃分為三個(gè)層次。通觀二千年層級(jí)變化過(guò)程，也可將其歸納為三個(gè)層次，即縣級(jí)政區(qū)，統(tǒng)縣政區(qū)與高層政區(qū)?？h級(jí)政區(qū)也可稱為基層政區(qū)，皇帝直接任命的地方官員到這一層為止，“縣官”一語(yǔ)被用來(lái)作為皇帝或政府的代稱。這是歷史上最穩(wěn)定的一級(jí)政區(qū)，在幅員、數(shù)目與名稱方面變化起伏最小。統(tǒng)縣政區(qū)也可稱郡級(jí)政區(qū)，如秦漢的郡，隋唐五代宋遼金的州，元代的路、府、州，明清的府，民初的道。高層政區(qū)即不直接轄縣的政區(qū)，也就是統(tǒng)縣政區(qū)的上一級(jí)政區(qū)，在魏晉南北朝為州，在唐宋為道、路，在元明清與民國(guó)為省。

　　行政區(qū)劃和地方政府組織作為地方行政制度的兩翼，其創(chuàng)設(shè)和變遷，首先要服從于政治目的和政治需要，因此兩千年來(lái)地方組織和行政區(qū)劃諸要素（層級(jí)、幅員、邊界等）也就隨著中央地方關(guān)系鐘擺的來(lái)回?cái)[動(dòng)而變化，未嘗稍息。對(duì)于中央與地方的關(guān)系，古人曾用內(nèi)外輕重之說(shuō)來(lái)進(jìn)行分析。所謂“內(nèi)”，指的是中央政府或中央集權(quán)，“外”則是地方政府或地方分權(quán)。在中央集權(quán)削弱，地方分權(quán)偏重的時(shí)候，就被稱為“外重內(nèi)輕”，反之則為“內(nèi)重外輕”。理想的目標(biāo)當(dāng)然是輕重相維，亦即在中央集權(quán)的前提下使地方有適度的分權(quán)，但是要做到這一點(diǎn)并不容易。輕重相維是一種不穩(wěn)定狀態(tài)，一旦處置失當(dāng)，就會(huì)失去平衡，不是向外重內(nèi)輕滑坡，就是向內(nèi)重外輕傾斜，如同鐘擺不可能停在最低點(diǎn)一樣。而行政區(qū)劃地方組織層級(jí)的變遷就最明顯地反映了中央與地方關(guān)系之間的這種變化。

　　就中央政府的主觀愿望而言，是力圖盡量簡(jiǎn)化層級(jí)，以便加強(qiáng)對(duì)地方的控制，只有在形勢(shì)不許可的情況下才被迫增加層級(jí)。秦漢時(shí)期的郡縣二級(jí)制正是輕重相維的體現(xiàn)。層次簡(jiǎn)單既有利加強(qiáng)控制和提高管理效率，也就可以讓地方享受較大的分權(quán)，既促進(jìn)地方發(fā)展，又不擔(dān)心割據(jù)分裂。后人念念不忘的秦漢雄風(fēng)和盛唐氣象，實(shí)際上是中央和地方共同參政的結(jié)果。如果地方毫無(wú)實(shí)權(quán)，即使社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，也只能造成宋代積弱的局面。

　　當(dāng)然隋唐時(shí)期的州縣二級(jí)制，已比秦代不如，地方的軍權(quán)、財(cái)權(quán)和部分政權(quán)已被剝奪，但大致尚能維護(hù)中央與地方的正常關(guān)系。這是漢宋之間的過(guò)渡時(shí)期。隋唐的統(tǒng)治者接受漢末的教訓(xùn)，一方面既要削弱地方分權(quán)，另一方面又不愿增加層級(jí)。作為外重內(nèi)輕表征的三級(jí)制，無(wú)論在漢在唐，都是被迫采用的。在漢是為了鎮(zhèn)壓黃巾起義，而把監(jiān)察區(qū)改為行政區(qū)，在唐是為了平定安史之亂而于各地遍設(shè)方鎮(zhèn)。因此中央和地方關(guān)系出現(xiàn)由輕重相維到外重內(nèi)輕的兩個(gè)循環(huán)，在政區(qū)與政府層級(jí)上就表現(xiàn)為二級(jí)到三級(jí)的再度反復(fù)。

　　既然兩級(jí)制是輕重相維的體現(xiàn)，那么當(dāng)宋朝實(shí)行內(nèi)重外輕政策時(shí)，為何不在廢除方鎮(zhèn)以后恢復(fù)二級(jí)制，反而采用三級(jí)制呢？這是因?yàn)樵谒未鳛榻y(tǒng)縣政區(qū)的府、州、軍、監(jiān)幅員太小，數(shù)目太多，難于管理，因此不得不在其上面加上一級(jí)區(qū)劃。從權(quán)力的實(shí)質(zhì)而言，路只是各監(jiān)司（即各職能部門(mén)）的工作范圍，不象魏晉的州那樣是嚴(yán)格意義上的一級(jí)地方政權(quán)。甚至從區(qū)劃上看，其形態(tài)也和其他三級(jí)制的高層政區(qū)有所不同。前面已經(jīng)說(shuō)過(guò)，北宋的路是以轉(zhuǎn)運(yùn)司路為主，所謂至道十五路，元豐二十三路都是以轉(zhuǎn)運(yùn)司路為計(jì)，但這只是理論上的說(shuō)法。在當(dāng)時(shí)對(duì)于路的計(jì)算并不那么刻板，而是以實(shí)際情況來(lái)看待的。也就是說(shuō)哪一個(gè)地區(qū)是哪一種監(jiān)司路重要，就以哪種路作為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。

　　譬如西北地區(qū)是與西夏國(guó)對(duì)峙的前線，轉(zhuǎn)運(yùn)司和提點(diǎn)刑獄司都只分兩路，而安撫司由于前敵任務(wù)重，所以分成六路，于是在宋代所繪制的一幅《圣朝元豐九域圖》中(20)，雖然文字說(shuō)明是二十三路，圖上標(biāo)的卻是二十七路，原因就是西北的六個(gè)安撫司路和其他二十一個(gè)轉(zhuǎn)運(yùn)司路同時(shí)并列。由此可見(jiàn)宋人并不把路當(dāng)成一級(jí)正式的、完善的高層政區(qū)。而后人也往往認(rèn)為宋代的陜西是分為六路，而不是分為兩路，例如《元史·地理志》就是這樣寫(xiě)的。今人讀古地圖，若以為宋代曾存在過(guò)二十七路的體制，那就錯(cuò)了。

　　宋代分路的這種形態(tài)，前無(wú)古人，后無(wú)來(lái)者，完全是內(nèi)重外輕的產(chǎn)物，路不但在權(quán)力方面，而且在區(qū)劃方面也不是完善的一級(jí)。元代的多級(jí)制是長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)以及綜合各種制度的結(jié)果。行省只是中書(shū)省的分支權(quán)力機(jī)構(gòu)，本來(lái)并非一級(jí)正式的地方政府，這是內(nèi)重外輕的另一種形式。路府州縣是正式的行政區(qū)劃，名為四級(jí)實(shí)則兩層，因?yàn)楦?，而州似縣，因此也有人極端地把元代的行政區(qū)劃看成是二級(jí)制。其實(shí)行省后來(lái)實(shí)際上成為高層政區(qū)，所以元代最少也得算作是三級(jí)制。對(duì)于一個(gè)版圖十分廣的帝國(guó)，要實(shí)行完全的二級(jí)制是很困難的，因此元代中央對(duì)地方的控制不以簡(jiǎn)化層級(jí)的辦法，而是以犬牙相錯(cuò)的手段來(lái)體現(xiàn)。

　　明代以后更加強(qiáng)化內(nèi)重外輕的措施，于是一方面簡(jiǎn)化元代形式上的多級(jí)制，另一方面又使高層政區(qū)三司分立，不但事權(quán)分散，而且三司的地域范圍也呈現(xiàn)復(fù)式狀態(tài)。前面已舉出山東按察司與布政司不同區(qū)域的例子。其實(shí)都指揮使司（行都指揮使司）與布政使司之間的出入更為復(fù)雜。如山西布政使司統(tǒng)太原、平陽(yáng)、潞安、大同四府及汾、遼、沁、澤四直隸州；但山西都司卻只管大同府以外的衛(wèi)所，大同等衛(wèi)與內(nèi)蒙中部的衛(wèi)所則歸山西行都司所轄。這種地域上的交叉使明代的高層政區(qū)也成為不十分完善的一級(jí)。

　　清代一方面將政區(qū)層級(jí)進(jìn)一步簡(jiǎn)化到完全的三級(jí)制，以加強(qiáng)中央集權(quán)；另一方面卻使地方權(quán)力形成五級(jí)，即總督、巡撫一級(jí)，布政使一級(jí)、道員一級(jí)，知府、知縣各一級(jí)，以收互相牽制之效。清代省級(jí)政區(qū)雖然不存在復(fù)式狀態(tài)，但其權(quán)力結(jié)構(gòu)卻造成總督和巡撫之間以及督撫與布政使之間互相掣肘的狀態(tài)。清代十八省除直隸、四川只置總督不置巡撫，山東、山西、河南只置巡撫不置總督外，一般每?jī)扇〗M成一個(gè)總督轄區(qū)，每一省又置一巡撫，這樣在督、撫同駐一城的情況下就要產(chǎn)生矛盾。如閩浙總督與福建巡撫同駐福州，則福建一省的事務(wù)，督、撫總要互不買(mǎi)賬，中央也得以經(jīng)常干預(yù)，以收控制之效。

　　層級(jí)是行政區(qū)劃與地方政府組織體系的基礎(chǔ)。中央政府乃是以行政區(qū)劃的層級(jí)作為地方政府組織的框架，因此政區(qū)層級(jí)必然要隨著中央地方關(guān)系的變化而變化。為了加強(qiáng)中央集權(quán)，總是盡量簡(jiǎn)化層級(jí)，力圖不設(shè)高層政區(qū)；無(wú)法簡(jiǎn)化的層級(jí)就使之成為不完善的形態(tài)，或者更進(jìn)一步使政區(qū)層級(jí)與政權(quán)等級(jí)不相一致，這就是二千年來(lái)行政區(qū)劃與地方政府層級(jí)變化的實(shí)質(zhì)，從中也就讓我們看到了中央地方關(guān)系變化的一個(gè)側(cè)面。