宰相開府輔政制，是指作為百官之長的宰相可以設置自己的衙署，可以自辟僚屬，依照皇帝的意圖，獨立行使權力。

宰相府根據需要，設置各種職能機構，他們各有分工，按照不同的職責來貫徹執(zhí)行皇帝和宰相的指示。宰相府的人員基本上由宰相任免，皇帝對宰相的用人權也很少干預，以至“今自有秩以上至諸大吏，下及王左右，無非相國之人者”。因此，宰相府人員多隨宰相的更換而變動。

由于以宰相為首長的宰相府有比較獨立辦理政務的權力，故當時宰相的權力很大。宰相開府輔政制主要出現在隋代以前。它們的名稱代有不同，但實際職任是基本相同的，如西漢的丞相、御史大夫，東漢的太尉、司徒、司空，魏晉南北朝的二相、八公等。

春秋時代，各國普遍設立總理全國軍政事務的長官，擔任者多是貴族，但已經出現有由非本國貴族來承擔此職的現象，貴族輔政制正開始向宰相開府輔政制轉變。戰(zhàn)國時代，以文武分職的官僚制度確立，以相和將分別為文武職官之首。相是百官之長，君主對此的選用非常謹慎。由于貴族制度的衰落和中央的集權，大批尋求職位的士們紛紛來到各國謀求發(fā)展，各自以才華識見和策略為君主所賞識，躋身于官僚之列，但也有更多的無緣見到君主，便退而下之，投奔到各國權貴的門下，如齊國的孟嘗君、趙國的平原君、魏國的信陵君、楚國的春申君、秦國的呂不韋等，各自都有數千門客，有些門客便成為這些權貴門下的謀士。

一些權貴能被重用為相或將，得以開府施政，這些門客便在相或將的府內佐助主人辦事，君主對相和將的用人權也不直接干預，宰相開府輔政制度初步形成。

秦及西漢的官制規(guī)定丞相、太尉和御史大夫為宰相職。實際上太尉僅作為武將最高榮譽職務，而且不常設，因此，承擔宰相職責的是丞相、御史大夫，當時稱為二府。

西漢丞相府的規(guī)模較大，擁有丞相司直、丞相長史等由皇帝直接任命的高級官屬，和相府政務中樞的黃閣，另設 15 曹以分管各項政務，屬官多時達360 余人。有關丞相諸曹設置，周道濟《漢代宰相機關》統(tǒng)計有東、西、議、辭、奏、賊、決、集、侍、戶、法、尉、兵、金、倉 1曹。

公府的門閣涂黃色，故稱黃閣。黃閣是公府的辦公廳，主管內外傳遞及文書處理，實際上與諸曹不是一個系統(tǒng)。作為“掌丞天子，助理萬機”的丞相，領導這套機構實行治理權。丞相有總領百官、主持朝政、召集朝議、決定國家軍政大事、封駁詔書、任免和選用官吏、主管郡國上計、考課案劾百官、對上諫諍和對下執(zhí)行誅罰等權力，凡國家要政均有參與權，但按照規(guī)定，他不能獨斷專行，大事必須上奏皇帝得批準，而且還要受到御史大夫的監(jiān)督。

御史大夫是丞相的副職，但具有特殊的地位，因為他不但輔助丞相總理國政，而且還主管監(jiān)察。在政務方面，開設御史府，擁有一定員額的掾屬，分曹治事，核查丞相諸曹的事務。在監(jiān)察事務方面，則按上卿的職務，分領官署，其下設丞、中丞、侍御史、御史等官，負責保管各種律令圖籍及各方面監(jiān)察事務。這樣，御史大夫與丞相既有平行的關系，又有統(tǒng)屬的關系。

這種設置和職權分工，已經寓有讓他們既相互制衡，又必須聽命于皇帝的政治寓意，體現出中國古代政治理論中十分重視權力分配和制約的特點。

丞相、御史大夫開府輔政制在漢武帝時期發(fā)生變化。漢武帝為提高專制權力，除了先后任免過十余名丞相之外，還重用中朝官，以外戚統(tǒng)領宮廷官輔政，丞相、御史大夫漸漸變成事務性的職務。漢成帝時正式設置大司馬（原太尉）、大司徒（原丞相）、大司空（原御史大夫）為三公官，也不過是徒擁虛名的榮譽之職，已經失去輔政的作用。

東漢時，以太尉、司徒、司空為三公，分別開府，設有諸曹、黃閣，以及數目大致相同的掾屬和御屬。曹是職能部門的名稱，類似后代的司、處、科等。

三公諸曹有明確的分工，史載：“西曹，主府史署用。東曹，主二千石長吏遷除及軍吏。戶曹，主民戶、祠祀、農桑。奏曹，主奏議事。辭曹，主辭訟事。法曹，主郵驛科程事。尉曹，主卒徒轉運事。賊曹，主盜賊事。決曹，主罪法事。兵曹，主兵事。金曹，主貨幣、鹽鐵事。倉曹，主倉谷事。”

黃閣是直接秉承該府公指示以處理日常事務的部門，類似現代的辦公廳（室）；該部門設有主簿“省眾事”，另有“閣下令史，主閣下威儀事；記室令史，主上章表報書記；門令史，主府門”。三公府內除長史（秩千石）由朝廷任用之外，其余均由該公自行選用。按規(guī)定，分管諸曹的掾、史、屬的定員，太尉24 人，司徒 31 人，司空 29 人；分管諸曹和公府文書的令史、御屬的定員，太尉 23 人，司徒 36 人，司空 42 人。三公吏員合計 188 人，只是西漢丞相吏員的一半，由此可見東漢的三公職權遠不及西漢。

典章規(guī)定三公合為宰相，對國家大政有議論和諫諍權，對官吏有考課權，分別統(tǒng)屬九卿。按規(guī)定：太尉主天，負責領導太常、光祿勛、衛(wèi)尉三卿；司徒主人，負責領導太仆、廷尉、大鴻臚三卿；司空主地，負責領導宗正、大司農、少府三卿。由于此時政務基本上都宰相之實，卻要承擔天災人禍等“災變”的責任，宰相開府輔政制已經走向沒落。但東漢末年，曹操自任丞相，挾天子以令諸侯，其丞相府員屬實際上承擔國家政務的全盤運作，其所以稱開府，不過是沿襲舊稱，實際上已經篡奪了大權，不再是什么輔政了。這是宰相輔政制的變局。

魏晉南北朝時期，宰相開府輔政制雖然在名義上還存在，卻總是隨著權勢所轉移。在世家大族把持朝政，地方都督、刺史們擁兵自重的情況下，軍政閥閱們常常依恃手中的實力，挾天子以令天下，實際上控制了國家的大權。在這種情況下，政務的運作就不是按典章規(guī)定的制度進行，而是隨著權勢而轉移。按規(guī)定：相國、丞相為二相，太宰、太傅、太保、太尉、司徒、司空、大司馬、大將軍為八公，都可以開府輔政，但權力的大小，則取決他們個人的政治軍事勢力。

例如，曹魏嘉平四年（252 年），司馬師為大將軍、侍中、持節(jié)、都督中外諸軍事、錄尚書事，便“命百官舉賢才，明少長，恤窮獨，理廢滯”，實際上壟斷了朝政，集軍政大權于一身，他的府屬實際上嚴密控制著全國各方面的政務。

這時的宰相和相府在名義上雖然還保留，但實際的權力俱已被剝奪凈盡。但到司馬氏地位鞏固后，卻給自己加上丞相、相國的官銜，大權集于一身，其相府機構就演變?yōu)閷嶋H掌握國家全權的機構。司馬氏對于曹魏政權已不存在什么輔政問題了。

魏晉南北朝時期的二相、八公都各自開府，他們都是擁有實權的人物，隨著權力的擴大，他們一般先是在公位上遞次升遷，然后升為丞相，再為相國，大凡是為相國的人，都是實權派，大多是會取代舊王朝而自立，成功者登基稱祖，失敗者身亡家滅，如司馬昭（211—265 年，追尊為晉文帝）、王導（276—319 年，東晉丞相，時稱王與馬，共天下）、劉裕（356—422 年，南朝宋武帝）、蕭道成（427—482 年，南朝齊高帝）、陳霸先（503—559 年，南朝陳武帝）、高歡（496—547 年，東魏實際主政者）、宇文泰（505—556年，西魏實際主政者）等，都曾經以位為丞相、相國而專權，積蓄實力，實現野心，養(yǎng)成取代舊王朝之勢，他們所開府內的屬員，實際上是自己的臣僚，而本人則肆無忌憚地行使皇權。這種類型的丞相或相國，不過是過渡到建立新王朝的階梯。

魏晉南北朝時期的宰相開府輔政制實際上已經不存在，而是變成宰相開府執(zhí)政制。正如東晉叛臣韋華對前秦權臣姚興所講：“晉主雖有南面之尊，無總御之實，宰輔執(zhí)政，政出多門，權去公家，遂成習俗，刑網峻急，風俗奢宕?！辈粌H是東晉，整個魏晉南北朝時期，大都處在這種狀況之中。這個時期在人為和權勢的作用支配下，輔政機制很難達到君主集權的要求，宰相執(zhí)政而不輔政，已經威脅到皇權的存在，宰相開府輔政制的消亡也就不可避免了。

宰相開府輔政，原則上應該遵照皇帝的詔書和面諭辦事?；实鄣脑t書由內廷機構轉送到相府，宰相收到詔書后，應該核對此詔書是否符合法律、制度，尤其是祖制。對符合者，便由宰相簽署，交府員負責分發(fā)，或交付給有關政務部門，或轉送地方官府去實施。如果認為不符合制度或當前形勢，則可以封駁，請皇帝再加考慮，甚至對皇帝進行諫諍。宰相平時以章奏匯報政務，也可以在定期朝見皇帝時直接請示。凡軍國大政，高級官員的任免，都要請示皇帝批準，對皇帝認為應該商酌之事，宰相應該按照指定的范圍，主持大小不同的朝議或集議，提出意見供皇帝參考。

開府輔政的宰相權力雖然很大，但其職位僅是最高行政官，不能世襲。對宰相的任免權完全掌握在君主手中，而宰相的職位是按照分權制約的原則設置的。因此，宰相不但受到制度上的制約，而且受到人事的束縛，其權力受到很大的制衡。

由于歷史上君權和相權沒有清晰的劃分界限，相權與君權的沖突無可避免。在權力交錯和沖突中，擔任相職的人往往成為這方面的犧牲品。國有大失誤，自然界有大災異，人事有大糾紛，君主雖然有時會下詔“罪己”，但承擔責任的則是宰相。輕者免職，重者賜其“自裁”，甚至抄家滅族。

在歷史上，開府施政的宰相善終者不多，他們不是被榮升虛職而削奪掉權力，便是淪為階下囚而身遭戮辱。當然也有少數開府施政宰相發(fā)動政變成功，成為新王朝的君主，但他們必是掌握軍政實權的權臣，實際上早就成為君權的代理人，改朝換代只不過是實至名歸，順理成章地篡奪政權到手。

開府輔政的宰相本來是根據分權制約的原則設置的，但在發(fā)展過程中又出現了因相權膨脹而變成君權的障礙，甚至對君權構成威脅。因此，無論是在位的君主，還是以權臣謀位創(chuàng)建出新王朝的君主，都想方設法抑減、監(jiān)督或分散相權。他們一方面采取在相府中安排司直、長史等由君主直接任命高級府僚的措施，以插手和監(jiān)督相府的工作，借以掌握訊息，消除隱患。另一方面則有意重用侍從近臣，賦予這些侍從近臣直接奉詔處理政務重權，以逐步收回或取代開府輔政宰相的實權。

這種君權與相權潛在的政治斗爭，一直以不同的表現形式，在中國官制史上存在過兩千年的由侍從近臣侵奪或取代相權，歷來是輔政制度發(fā)展變化的主要規(guī)律之一，其根源則在于維護和加強君主專制。宰相開府保持相對獨立的施政制度，顯然是與君主專制制度格格不入，因此也無法持久存在。隨著君主專制制度的加強，宰相開府輔政制無可避免地會被取締。