過(guò)度精細(xì)化治理下基層干部職業(yè)動(dòng)力趨向

【摘  要】過(guò)度精細(xì)化治理是當(dāng)前基層治理面臨的最大困境，主要表現(xiàn)為治理事務(wù)考核的過(guò)密化、績(jī)效評(píng)價(jià)的痕跡依賴、考核指標(biāo)的刻板化。過(guò)度精細(xì)化治理會(huì)導(dǎo)致基層干部產(chǎn)生以下后果：“內(nèi)卷化”嚴(yán)重，職業(yè)倦怠明顯；“無(wú)意義感”顯現(xiàn)，職業(yè)價(jià)值感不足；“工具人”泛化，職業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力欠缺。破解過(guò)度精細(xì)化治理，要使管理模式由汲取型向賦能型轉(zhuǎn)變，績(jī)效評(píng)價(jià)由物本型向內(nèi)涵型轉(zhuǎn)變，考核管理由制約型向激勵(lì)型轉(zhuǎn)變。

【關(guān) 鍵 詞】基層干部；基層治理；過(guò)度精細(xì)化；職業(yè)動(dòng)力

【作者簡(jiǎn)介】李瓊英（1974— ），女，中共安徽省委黨校（安徽行政學(xué)院）科學(xué)社會(huì)主義教研部副主任、教授、博士，研究方向?yàn)榛鶎又卫怼?/span>

【基金項(xiàng)目】安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“安徽省基層干部職業(yè)動(dòng)力研究”（項(xiàng)目編號(hào)：AHSKZ20190012）

【中圖分類號(hào)】C933    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A    【文章編號(hào)】1003-2606（2024）04-0104-05

當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入新發(fā)展階段，邁上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程。新發(fā)展階段是不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的階段，國(guó)家提出實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，不斷嘗試和探索新的治理方式以提高治理效能，其中最典型的是追求精準(zhǔn)治理，推動(dòng)治理行為的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，嚴(yán)格治理體系內(nèi)自上而下的監(jiān)督與考核。［1］精細(xì)化治理是提升基層治理效能、推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)。然而在一些地方，由于認(rèn)識(shí)偏差或利益趨向，精細(xì)化治理發(fā)生了畸變，超出了正常維度，演變?yōu)樘幪幜艉?、考核扭曲的過(guò)度精細(xì)化，結(jié)果就是表面的精細(xì)化和實(shí)質(zhì)的粗放化。在過(guò)度精細(xì)化治理環(huán)境下，作為治理主體的基層干部面臨諸多挑戰(zhàn)，其職業(yè)動(dòng)力減退，表現(xiàn)為消極、被動(dòng)、逃避等特征，從而影響了基層治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，這是當(dāng)前亟須重視的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、過(guò)度精細(xì)化治理的表征

過(guò)度精細(xì)化治理是當(dāng)前基層治理面臨的最大困境，為了檢驗(yàn)基層工作績(jī)效以及對(duì)不同地區(qū)進(jìn)行測(cè)評(píng)排名，上級(jí)部門(mén)運(yùn)用一系列指標(biāo)化、可視化、刻板化的方式對(duì)基層實(shí)施管理，強(qiáng)制基層按標(biāo)準(zhǔn)操作，結(jié)果是基層行政工作任務(wù)繁重卻浮于表面，形式多于內(nèi)容。這一治理模式表現(xiàn)形態(tài)各不相同卻關(guān)聯(lián)耦合，成為治而不絕的基層治理頑疾。

（一）治理事務(wù)考核的過(guò)密化

由于官僚體制下的路徑依賴，基層治理事務(wù)不斷擴(kuò)張，來(lái)自上級(jí)各部門(mén)的大量事務(wù)和責(zé)任層層壓到基層，過(guò)多的工作任務(wù)自然需要對(duì)應(yīng)數(shù)量的考核管理。為了檢驗(yàn)基層任務(wù)完成情況，上級(jí)部門(mén)相應(yīng)地部署了細(xì)致且超額的檢查、督查和考核，而基層干部最為無(wú)奈的則是各種“一票否決”項(xiàng)目，如信訪、環(huán)保（秸稈禁燒）、安全生產(chǎn)、耕地保護(hù)、社會(huì)穩(wěn)定綜合治理等。大量的任務(wù)清單、責(zé)任狀和考核表密集下沉，基層治理事務(wù)、治理規(guī)則和督查考核等呈現(xiàn)出過(guò)密化趨勢(shì)［2］，檢查督查觀摩等過(guò)多、過(guò)濫，層層加碼，隨意性大，又進(jìn)一步增加了基層工作量。一些部門(mén)為了避免與“減負(fù)令”相背離，假借調(diào)研、觀摩、視察之名開(kāi)展考核，基層負(fù)擔(dān)越減越重。某些地方不僅原有負(fù)擔(dān)沒(méi)有減輕，反而因?yàn)樯霞?jí)政府設(shè)置了減負(fù)考核，又人為增加了一項(xiàng)考核指標(biāo)。國(guó)家的政策很好，如基層減負(fù)、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，但真正在基層落實(shí)的時(shí)候容易走樣，出現(xiàn)偏差，政策未能得到有效落實(shí)。

同時(shí)，在基層，權(quán)力與責(zé)任并不匹配，責(zé)任無(wú)限大，權(quán)力無(wú)限小，上級(jí)部門(mén)部署了超額的工作以及對(duì)應(yīng)的檢查考核，卻未能賦予基層相應(yīng)的權(quán)力，基層的治理壓力進(jìn)一步加大。權(quán)責(zé)不等，即權(quán)力小、責(zé)任大，這是壓力型體制下基層政府的“體制性常態(tài)”。［3］近年來(lái)，隨著各種形式的檢查、督查、考核任務(wù)急劇增加，權(quán)責(zé)失衡這一結(jié)構(gòu)性矛盾進(jìn)一步凸顯，導(dǎo)致基層治理陷入困局。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)的痕跡依賴

過(guò)量的考核，自然無(wú)法實(shí)施全鏈條全方位的追蹤管理，因而上級(jí)部門(mén)多數(shù)時(shí)候只能對(duì)留存資料進(jìn)行細(xì)致審查，工作痕跡就成為必要物。工作留痕是一種有效的監(jiān)督管理方式，有助于倒逼基層干部扎實(shí)工作，履職盡責(zé)，但部分監(jiān)督部門(mén)卻將該管理方式異化為以痕跡證實(shí)工作成效，缺乏過(guò)程管理，最終導(dǎo)致基層部門(mén)重實(shí)物呈現(xiàn)，用表格、文本、圖片等物件美化工作成果，而對(duì)于工作實(shí)質(zhì)內(nèi)容卻簡(jiǎn)單走流程，使工作成效打折扣。“痕跡主義”對(duì)被考核單位而言，主要表現(xiàn)為“虛假造痕”和“作秀抓痕”，對(duì)考核單位而言，主要表現(xiàn)為“事事求痕”和“單純看痕”。［4］上級(jí)部門(mén)未能全面到基層、到現(xiàn)場(chǎng)檢查各項(xiàng)工作落實(shí)情況，往往缺乏全流程追蹤管理，亦缺乏深入群眾的調(diào)查研究，多數(shù)情況下選擇在辦公室查看材料，以材料的精細(xì)化程度評(píng)價(jià)基層的工作實(shí)績(jī)。因此，基層只有通過(guò)各種文字材料、報(bào)表、數(shù)據(jù)、圖片、視頻等呈現(xiàn)工作業(yè)績(jī)，甚至不惜編造數(shù)據(jù)和文本，結(jié)果不僅要做好各項(xiàng)工作，而且要在這些實(shí)物資料上下很大功夫，使內(nèi)涵式的工作演化為作秀式的表演。

檢查留痕不僅造成極大的資源浪費(fèi)，而且未能產(chǎn)生實(shí)際的效用。在一些地方，工作留痕還表現(xiàn)為要求制度上墻、活動(dòng)上墻，用滿墻的牌子證實(shí)工作的成效，基層工作出現(xiàn)了典型的物化傾向，更易滋生各種虛假歪風(fēng)。隨著數(shù)字技術(shù)的廣泛運(yùn)用，留痕管理出現(xiàn)了新的形式，突出表現(xiàn)為政務(wù)應(yīng)用程序過(guò)多過(guò)濫，各個(gè)管理部門(mén)都要求基層干部下載相應(yīng)的應(yīng)用程序，打卡簽到、積分排位、拍照轉(zhuǎn)發(fā)等。有些應(yīng)用程序亦過(guò)度追求留痕，異化為基層干部的“考核工具”。原有的紙質(zhì)文件有所減少，但電子平臺(tái)批閱文件顯著上升，總量有增無(wú)減，而且材料精細(xì)化程度與考核結(jié)果直接相關(guān)，文件批閱簽字的痕跡亦成為基層負(fù)責(zé)人事后被問(wèn)責(zé)的證據(jù)，導(dǎo)致基層干部特別是主要負(fù)責(zé)人熱衷于實(shí)物的包裝和文件的批閱，應(yīng)對(duì)成本顯著上升。一些干部下鄉(xiāng)指導(dǎo)工作、值班等也通過(guò)拍照方式實(shí)現(xiàn)工作留痕，并在手機(jī)打卡簽到，不考慮工作成效如何，只是表明曾經(jīng)開(kāi)展了這些工作，長(zhǎng)此以往必然造成形式主義泛濫。過(guò)度留痕已經(jīng)成為困擾基層工作的主要因素。過(guò)度留痕牽涉形式和形式主義邊界問(wèn)題，形式應(yīng)該是客觀存在的，但若形式多了，要求標(biāo)準(zhǔn)高了，脫離實(shí)際了，在某種情況下，可能就會(huì)演變?yōu)樾问街髁x。將復(fù)雜而微妙的社會(huì)事實(shí)轉(zhuǎn)化為簡(jiǎn)單可操作的信息符號(hào)，往往導(dǎo)致大量有價(jià)值信息的流失；而用數(shù)據(jù)之間表面的相關(guān)性替代事物之間真實(shí)的因果關(guān)系，往往只能是霧里看花，并不能深入洞察事物的本質(zhì)。［5］上級(jí)部門(mén)過(guò)度依賴痕跡管理，將外在的痕跡倒置為治理實(shí)效，基層想方設(shè)法用痕跡展現(xiàn)難以具體化的工作結(jié)果，從而陷入雙重的治理困境。

（三）考核指標(biāo)的刻板化

“痕跡主義”管理本就是一種刻板化的考核方式，而某些行政部門(mén)為追求工作效率和效果，把基層工作過(guò)度細(xì)化，走向了教條主義。在基層治理過(guò)程中，上級(jí)部門(mén)為了提升治理效能，刻畫(huà)顯性的成績(jī)，于是設(shè)計(jì)了一系列相當(dāng)精細(xì)的考核指標(biāo)，目的是糾偏定向，但在現(xiàn)實(shí)操作中卻演變?yōu)榻虠l刻板的答題式考核，為基層工作設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)答案，從而使基層工作陷入死板的固化模式。

上級(jí)部門(mén)設(shè)定了條條框框，要求基層對(duì)照?qǐng)?zhí)行，暗含著對(duì)基層工作的不信任，也把錯(cuò)綜復(fù)雜的基層工作簡(jiǎn)單化為一套模板，忽視了不同地方發(fā)展環(huán)境的差異性，使基層面臨兩難困境：若完全對(duì)應(yīng)模板操作則會(huì)造成工作僵化，執(zhí)行困難；若自主發(fā)揮，又易逾越邊界，難以通過(guò)考核。盡管管理技術(shù)和信息技術(shù)提升了日常管理績(jī)效，也使得政府活動(dòng)更加透明，但是，過(guò)于依賴?yán)硇怨ぞ邔?duì)基層干部進(jìn)行考核，容易忽視應(yīng)有的人文關(guān)懷。指標(biāo)的刻板化必然帶來(lái)考核方式的教條化，與標(biāo)準(zhǔn)答案相違即意味著工作不合格，從而脫離基層的工作實(shí)際。基層干部只能無(wú)奈應(yīng)付，甚至一些基層干部刻意揣測(cè)上層的指標(biāo)偏好，精心編制數(shù)據(jù)、準(zhǔn)備臺(tái)賬。一些上級(jí)部門(mén)設(shè)置十分荒唐卻自以為精細(xì)的考核標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)論他們是政績(jī)使然還是出于改善群眾生活環(huán)境的目的，沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分調(diào)查研究的決策注定是不科學(xué)的，從而造成決策部署與現(xiàn)實(shí)狀況存在差距，考核指標(biāo)刻板化，嚴(yán)重脫離地方實(shí)際。在錯(cuò)誤政績(jī)觀的作用下，上級(jí)部門(mén)希望短時(shí)間內(nèi)見(jiàn)成效，通過(guò)考核、檢查、督察強(qiáng)制要求基層完成指標(biāo)任務(wù)，而不考慮基層工作的實(shí)際困難和老百姓的接受程度，因而加重了基層干部的負(fù)擔(dān)。模板化和程序化的考核方式忽略了基層差異化的發(fā)展環(huán)境，忽略了基層干部個(gè)性化的特征，不僅難以發(fā)現(xiàn)真問(wèn)題，還會(huì)滋生弄虛作假的不正之風(fēng)。

二、過(guò)度精細(xì)化治理對(duì)基層干部職業(yè)動(dòng)力的影響

過(guò)度精細(xì)化治理從宏觀層面來(lái)說(shuō)，抑制了基層治理效能；從微觀層面來(lái)說(shuō)，對(duì)基層治理主體即基層干部這一群體帶來(lái)了極為不利的影響，使他們陷入了“陀螺—空轉(zhuǎn)—內(nèi)耗”的陷阱，如陀螺般無(wú)休止地工作，卻未能帶來(lái)預(yù)期的工作績(jī)效，也未能在心理上獲得滿足感和成就感，從而精神內(nèi)耗嚴(yán)重，職業(yè)動(dòng)力普遍較低。

（一）“內(nèi)卷化”嚴(yán)重，職業(yè)倦怠明顯

職業(yè)倦怠與職業(yè)動(dòng)力具有顯著負(fù)相關(guān)性，是職業(yè)動(dòng)力不足的重要原因。職業(yè)倦怠是指因過(guò)度消耗精力、力量或資源而筋疲力盡［6］，是在工作情境中極易生成的一種情緒衰竭狀態(tài)。對(duì)于長(zhǎng)期負(fù)載過(guò)重、嚴(yán)重“內(nèi)卷”的基層干部來(lái)說(shuō)，倦怠更甚?！昂圹E主義”與“內(nèi)卷化”之間的共生聯(lián)系在治理實(shí)踐中體現(xiàn)為“忙而無(wú)用”。［7］“痕跡主義”管理衍生出了基層干部“內(nèi)卷化”的工作方式，他們從事大量機(jī)械性的、形式主義的工作，這些工作表面精細(xì)實(shí)則程序化，消耗了基層干部大量的時(shí)間和精力，卻未能帶來(lái)對(duì)應(yīng)的成效。基層工作強(qiáng)度大，考察、檢查多，應(yīng)對(duì)時(shí)間緊、任務(wù)重，基層干部長(zhǎng)期加班做表格、寫(xiě)報(bào)告、整材料已成為常態(tài)。而很多時(shí)候，上級(jí)部門(mén)未能獲知基層干部面臨的真實(shí)情境，或者視而不見(jiàn)，通過(guò)自以為高效的方式下達(dá)任務(wù)，勢(shì)必會(huì)使基層干部休息時(shí)間被進(jìn)一步壓縮。

筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上級(jí)部門(mén)在周五下午布置工作，周一檢查，已經(jīng)成為常態(tài)，給予基層干部的緩沖時(shí)間短，無(wú)奈之下他們只能周六周日加班完成，沒(méi)有休息時(shí)間，疲憊不堪，無(wú)力感加劇。無(wú)休止地加班是基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的常態(tài)，調(diào)研中多位基層干部均表達(dá)了正常休息的訴求，其中有被訪者用“無(wú)所不知、無(wú)所不能、無(wú)限責(zé)任、無(wú)比強(qiáng)大”來(lái)形容鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，他們的身體和心理承受著雙重壓力。壓力既有外在科層體制下的強(qiáng)制性施加，亦有內(nèi)在自我賦予的責(zé)任使然，基層干部工作壓力越大，其職業(yè)倦怠就越嚴(yán)重，當(dāng)他們無(wú)法進(jìn)行自主行為選擇、無(wú)力掙脫內(nèi)外壓力時(shí)，生理上的疲憊和心理上的倦怠就會(huì)同時(shí)產(chǎn)生，長(zhǎng)此以往就會(huì)逐步喪失干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動(dòng)性。此外，基層干部大多長(zhǎng)期從事內(nèi)容單調(diào)和千篇一律的工作，周而復(fù)始的工作模式和煩瑣的工作程序也極易使其產(chǎn)生職業(yè)倦怠。由此可知，超負(fù)荷的治理事務(wù)、單調(diào)的工作方式和強(qiáng)大的科層壓力是基層干部深感倦怠的主要因素，在此治理模式下，普通干部大多職業(yè)動(dòng)力不強(qiáng)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)布置的工作被動(dòng)應(yīng)付甚至消極軟抵抗，從而造成基層工作難以開(kāi)展和推動(dòng)。

（二）“無(wú)意義感”顯現(xiàn)，職業(yè)價(jià)值感不足

職業(yè)價(jià)值感是職業(yè)動(dòng)力的重要構(gòu)成要素，做自己喜歡及擅長(zhǎng)的事情所帶來(lái)的工作上的愉悅感，抑或是在創(chuàng)造性開(kāi)展工作過(guò)程中獲得的成就感、滿足感，這些都可以激發(fā)工作人員自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。［8］當(dāng)勞動(dòng)者所從事的工作能夠?yàn)槠鋷?lái)成就感時(shí)，他們就會(huì)獲得心理上的滿足，就會(huì)以一種積極樂(lè)觀的態(tài)度對(duì)待工作，從而能夠最大限度地激發(fā)自身的主體性和價(jià)值感。職業(yè)價(jià)值感注重對(duì)職業(yè)的認(rèn)知程度，對(duì)自我發(fā)展的認(rèn)知程度，對(duì)職業(yè)發(fā)展方向的認(rèn)知程度。［9］很多時(shí)候，基層干部不僅會(huì)對(duì)職業(yè)效度進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，而且會(huì)判斷所從事職業(yè)對(duì)其未來(lái)發(fā)展的影響，在此基礎(chǔ)上衡量職業(yè)的意義。在實(shí)踐中，繁重的、教條性的工作并不能使基層干部產(chǎn)生職業(yè)認(rèn)同感，特別是當(dāng)他們的職業(yè)發(fā)展遭遇瓶頸、職業(yè)流動(dòng)受限時(shí)，其獲得感和成就感則會(huì)明顯減弱。基層工作需要基層工作者投入熱情、投入感情［10］，大量簡(jiǎn)單重復(fù)的、非挑戰(zhàn)性的、缺乏溫情的工作使部分基層干部特別是一些年輕干部對(duì)職業(yè)產(chǎn)生懷疑和自我否定的心理，職業(yè)認(rèn)同感下降，產(chǎn)生典型的“無(wú)意義感”。調(diào)研中多位基層干部質(zhì)疑工作的實(shí)質(zhì)性價(jià)值，他們看到并感知到所從事大量形式化的工作，但無(wú)法改變現(xiàn)狀，也無(wú)法充分地釋放自己的潛能，因此失落感較強(qiáng)，內(nèi)在動(dòng)力削弱。職業(yè)效能的提升需要主體價(jià)值認(rèn)同，當(dāng)行為者無(wú)法感知職業(yè)價(jià)值所在時(shí)，他們就難以生成有效的驅(qū)動(dòng)力。對(duì)于許多新入職的年輕干部來(lái)說(shuō)，他們對(duì)工作充滿熱情，期待挑戰(zhàn)性的工作帶來(lái)的新鮮感和成就感，當(dāng)他們未能實(shí)現(xiàn)職業(yè)預(yù)期，而是日復(fù)一日地重復(fù)著單調(diào)繁雜的事務(wù)時(shí)，自然會(huì)對(duì)形式主義的工作充滿厭倦和失望。在基層這一職業(yè)場(chǎng)域，由于缺乏自主選擇，基層干部大部分的工作都是應(yīng)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督檢查，根據(jù)上級(jí)考核細(xì)則做工作匯報(bào)、整理工作記錄和臺(tái)賬等，枯燥和教條的工作使他們內(nèi)生動(dòng)力和價(jià)值感嚴(yán)重弱化。特別是對(duì)年輕人來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)此以往，工作激情將日漸消退，甚至一些人出現(xiàn)了抵觸情緒，逃離基層的愿望亦更加強(qiáng)烈。目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“90后”干部流失嚴(yán)重，受各方面因素綜合影響，很多人把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為跳板，想方設(shè)法流出基層，這對(duì)基層治理帶來(lái)了極為不利的影響。

（三）“工具人”泛化，職業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力欠缺

創(chuàng)新動(dòng)力是職業(yè)動(dòng)力提升的重要途徑，若勞動(dòng)者能夠擁有創(chuàng)新的熱情和意愿，抑或是有更多的機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)工作內(nèi)容的創(chuàng)新創(chuàng)造，他們就愿意在工作中投入更多的精力。但從基層實(shí)際來(lái)看，過(guò)度精細(xì)化的治理束縛了干部的創(chuàng)新思維，導(dǎo)致基層干部的所有精力都用于如何完成工作而不是如何干好工作，只能在既定規(guī)則下完成上級(jí)交辦的各項(xiàng)任務(wù)。長(zhǎng)此以往，基層干部就會(huì)降低工作主動(dòng)性，失去自主思考的能力，淪為“工具人”。他們被動(dòng)地服從，一切按刻板的指標(biāo)落實(shí)任務(wù)，如同執(zhí)行機(jī)器，思維受限，行為固化，失去了自我發(fā)揮和創(chuàng)新的空間。

上級(jí)部門(mén)過(guò)于精細(xì)的治理束縛了基層干部的創(chuàng)新動(dòng)能和空間。調(diào)研中多位基層干部亦表示目前的工作過(guò)于平淡，模式化的工作多，創(chuàng)新性的工作少，甚至某些領(lǐng)導(dǎo)為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)并不鼓勵(lì)創(chuàng)新，長(zhǎng)此以往，必然會(huì)造成干部工作動(dòng)力減弱。超量的工作和檢查加上嚴(yán)格的監(jiān)管制約了基層干部的主體能動(dòng)性，強(qiáng)有力的上級(jí)督查令地方和基層人心惶惶，將應(yīng)對(duì)督查和對(duì)上負(fù)責(zé)放在第一位，而絕對(duì)不敢真正因地制宜地結(jié)合基層實(shí)際進(jìn)行治理。［1］由于上級(jí)關(guān)心支持不夠、監(jiān)管過(guò)度，對(duì)基層工作干預(yù)過(guò)多，現(xiàn)有容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制又未能得到有效落實(shí)，以及大量的考核任務(wù)、各種“一票否決”和問(wèn)責(zé)，出現(xiàn)了“多做多錯(cuò)，不做不錯(cuò)，少做少錯(cuò)”的現(xiàn)象，很多基層干部產(chǎn)生了多一事不如少一事的心態(tài)，普遍缺乏安全感，工作畏首畏尾，怕出事、怕被問(wèn)責(zé)，干事創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新動(dòng)力明顯下降。

另外，在過(guò)度精細(xì)化治理下，部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部急功近利，追求能夠留痕的顯績(jī)，熱衷于做表面文章，而對(duì)于實(shí)質(zhì)性的服務(wù)群眾、創(chuàng)新工作方法等潛績(jī)卻缺乏耐心。上級(jí)機(jī)構(gòu)過(guò)度精細(xì)化的指標(biāo)設(shè)計(jì)，使基層干部更多地考慮如何按考核指標(biāo)完成上級(jí)交辦的各項(xiàng)任務(wù)并獲得優(yōu)秀等級(jí)，從而為晉升創(chuàng)造條件，或者久而久之習(xí)慣于“工具人”式的思維，依附性和惰性增強(qiáng)。創(chuàng)新不僅是非必要物，而且會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。在這一治理情境下，無(wú)論是基層領(lǐng)導(dǎo)干部還是普通干部創(chuàng)新動(dòng)力普遍較弱或不敢不愿創(chuàng)新，基層治理活力式微。

三、過(guò)度精細(xì)化治理的破解對(duì)策

實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化，必須以基層干部的職業(yè)動(dòng)力為基點(diǎn)，消解良性治理的外部制約因素，通過(guò)基層行政管理體制改革的縱深推進(jìn)，扭轉(zhuǎn)過(guò)度精細(xì)化治理的傾向，從而減少行政效能的內(nèi)耗現(xiàn)象，激發(fā)基層干部的職業(yè)動(dòng)力，為基層高效治理創(chuàng)造條件。

（一）管理模式由汲取型向賦能型轉(zhuǎn)變

在科層化運(yùn)作過(guò)程中，受到壓力型體制和央地關(guān)系的影響，我國(guó)基層權(quán)責(zé)利關(guān)系存在失衡現(xiàn)象。在汲取型管理模式下，基層被上級(jí)各行政部門(mén)施加了無(wú)限的任務(wù)和責(zé)任，卻未能賦予相應(yīng)的自主權(quán)和執(zhí)法權(quán)，從而衍生出上層權(quán)力膨脹和基層權(quán)力收縮之間的內(nèi)在張力，制約了基層干部職業(yè)動(dòng)能和職業(yè)效率的提升。因此，未來(lái)在降低基層行政負(fù)擔(dān)和職業(yè)壓力的同時(shí)，尤為關(guān)鍵的是為基層賦能，從根本上擺脫現(xiàn)階段普遍存在的動(dòng)力不足、創(chuàng)新式微的基層治理困境。首先，各地應(yīng)將基層減負(fù)落到實(shí)處，而非以任務(wù)擴(kuò)張、責(zé)任泛化等方式來(lái)強(qiáng)化基層治理，著力消減形式主義事務(wù)，從而使基層干部從繁重的重復(fù)性事務(wù)中解脫出來(lái)。基層減負(fù)工作不僅要持續(xù)深入推進(jìn)，而且需要各地積極探索具有針對(duì)性和可操作性的減負(fù)方案，切實(shí)履行減負(fù)任務(wù)。另外，為了防止基層減負(fù)演變?yōu)樾碌男问街髁x，還應(yīng)建立完善的配套制度，如監(jiān)測(cè)制度、問(wèn)責(zé)制度等，對(duì)上級(jí)權(quán)力部門(mén)予以監(jiān)督和制約，確保減負(fù)政策有效執(zhí)行，從而保障基層干部能夠擁有充足的時(shí)間和精力實(shí)現(xiàn)其干事創(chuàng)業(yè)的價(jià)值和目標(biāo)。其次，還需要調(diào)整權(quán)力分配結(jié)構(gòu)，在事權(quán)、財(cái)權(quán)、物權(quán)等方面向基層傾斜，改變基層權(quán)責(zé)不對(duì)等的治理格局。從中央到地方，各級(jí)政府部門(mén)均應(yīng)向基層政府賦權(quán)，建立責(zé)任與權(quán)力清單，通過(guò)權(quán)力下放賦予基層干部更多的自主工作機(jī)會(huì)和創(chuàng)新空間，抑制上級(jí)部門(mén)對(duì)基層工作的過(guò)多干預(yù)和隨意干涉，提升基層干部的創(chuàng)造性和創(chuàng)新動(dòng)力。職業(yè)自主性和創(chuàng)造性的獲得不僅能夠激發(fā)基層干部的潛力和動(dòng)能，而且有助于增強(qiáng)其對(duì)職業(yè)有效性的認(rèn)同，相應(yīng)生成職業(yè)價(jià)值感。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)由物本型向內(nèi)涵型轉(zhuǎn)變

基層工作涉及領(lǐng)域極具復(fù)雜性，治理方式須結(jié)合治理情境和治理對(duì)象的變化而變化，為此，對(duì)基層工作的績(jī)效評(píng)價(jià)還須從治理對(duì)象、治理成本、治理風(fēng)險(xiǎn)、治理成績(jī)等多角度建立內(nèi)涵型的評(píng)價(jià)體系，改變機(jī)械的、以物為主的痕跡依賴績(jī)效評(píng)價(jià)方式，更加突出潛在和顯在的實(shí)績(jī)。首先，實(shí)現(xiàn)痕跡檢查與實(shí)地觀察相結(jié)合。上級(jí)職能部門(mén)應(yīng)定期深入實(shí)地走訪調(diào)查，遵循基層行政組織的運(yùn)行規(guī)律，了解不同地區(qū)基層治理面臨的特殊困境，以建立更為精準(zhǔn)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制；不僅要考慮統(tǒng)一性，還要兼顧差異性，充分認(rèn)識(shí)到不同地區(qū)發(fā)展條件和承載能力的差異以及治理環(huán)境的復(fù)雜性，盡量削減標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)價(jià)系統(tǒng)，防止用程序化、刻板化的評(píng)價(jià)指標(biāo)衡量不同地區(qū)、不同干部；真正從治理事務(wù)的本身把握工作質(zhì)效，使績(jī)效管理體現(xiàn)出人性化和柔性化，如此亦能促使基層干部不再過(guò)分追求形式的包裝，從而找到工作的本原意義。其次，實(shí)現(xiàn)形式呈現(xiàn)與群眾反饋相結(jié)合?；鶎拥闹卫砜?jī)效不僅能夠從形式和數(shù)字中得以反映，而且能從服務(wù)對(duì)象對(duì)基層特定事務(wù)的真實(shí)意見(jiàn)中得到體現(xiàn)。在績(jī)效評(píng)價(jià)中應(yīng)建立有效的群眾意見(jiàn)反饋機(jī)制，利用懇談會(huì)、個(gè)別訪談、調(diào)查問(wèn)卷等方式廣泛收集民意，將群眾意見(jiàn)作為重要指標(biāo)引入基層的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。再次，實(shí)現(xiàn)事后督查與過(guò)程管理相結(jié)合。在過(guò)程管理中應(yīng)突出成本和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，最后的業(yè)績(jī)雖然光鮮，但若投入的資源過(guò)多或帶來(lái)的顯性和隱性的風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高，也會(huì)抑制治理效能。在績(jī)效評(píng)價(jià)中應(yīng)將成本理念和風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)引入其中，防止“內(nèi)卷式”的人力和物資投入，重視治理行為的實(shí)際價(jià)值和長(zhǎng)遠(yuǎn)收益。

（三）考核管理由制約型向激勵(lì)型轉(zhuǎn)變

目前對(duì)基層干部的考核管理多是以制約型為導(dǎo)向的負(fù)向激勵(lì)，大量的來(lái)自上級(jí)各部門(mén)的檢查督查、巡視巡察、考核評(píng)估等使基層干部隨時(shí)面臨被問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。正向激勵(lì)相對(duì)有限，造成基層干部職業(yè)動(dòng)力減弱，普遍具有求穩(wěn)心態(tài)，從而使治理目標(biāo)發(fā)生非預(yù)期性偏移。因此，要建立科學(xué)化和規(guī)范化的績(jī)效考核體系，破除形式主義和僵化刻板的考核方式，提升考核的效率和效用。首先，在考核指標(biāo)設(shè)計(jì)方面，突出考核的導(dǎo)向性而非約束性，讓考核指標(biāo)更加精準(zhǔn)而不是僅僅更細(xì)致?；诮y(tǒng)一的原則和方向，設(shè)置精準(zhǔn)和科學(xué)的考核指標(biāo)，防止考核指標(biāo)的套路化以及過(guò)分追求面面俱到，一定要為基層留有自主選擇的操作空間，不宜用僵化指標(biāo)束縛基層干部的治理行為，而是引導(dǎo)他們面對(duì)復(fù)雜的治理情境做出策略性行動(dòng)和創(chuàng)新性探索。其次，在考核主體和對(duì)象方面，由單向考核調(diào)整為雙向考核，既有自上而下的考核，亦有自下而上的考核，使基層干部在與上級(jí)職能部門(mén)的互動(dòng)博弈中獲得更多自主權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。以逆向考核形成上下級(jí)相互制約關(guān)系，防止縣區(qū)無(wú)限度地將大量事務(wù)推至基層并制造種類繁多、違背常理的考核任務(wù)和考核指標(biāo)，以此使基層干部跳出“內(nèi)卷”和空轉(zhuǎn)的怪圈。再次，在考核內(nèi)容方面，以需求為導(dǎo)向，從薪酬福利、工作環(huán)境、晉升機(jī)會(huì)等方面健全激勵(lì)機(jī)制，基于物質(zhì)和精神兩個(gè)層面對(duì)各類基層干部實(shí)施有形和無(wú)形的激勵(lì)。各地應(yīng)不斷創(chuàng)新激勵(lì)方式，特別要賦予基層政府制定激勵(lì)政策的自主權(quán)，準(zhǔn)確了解不同類型基層干部面臨的發(fā)展困境和主導(dǎo)性需求，建立差異化的激勵(lì)機(jī)制，使基層干部的付出與獲得形成正相關(guān)關(guān)系，使各層級(jí)、各類別的基層干部均具有更多的發(fā)展機(jī)會(huì)和上升空間，從而在多重激勵(lì)中實(shí)現(xiàn)職業(yè)動(dòng)力的提升。

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（選自《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2024年第4期）

責(zé)編：姜佩亞