淺析基層如何落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”

    基層黨委和紀(jì)委是落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”最為具體的實(shí)踐者，是“守土有責(zé)”的重要一關(guān)，能否把責(zé)任放在心上、扛在肩上、抓在手上，直接關(guān)乎“兩個(gè)責(zé)任”的落實(shí)到位，直接關(guān)乎群眾的切身利益和評判評價(jià)。長期以來，基層在落實(shí)黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任的過程中存在一些問題，影響了黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的效用發(fā)揮。筆者結(jié)合基層工作實(shí)踐和調(diào)研情況，分析“兩個(gè)責(zé)任”落實(shí)過程中存在的問題，提出改進(jìn)完善措施的初淺思考。

一、基層“兩個(gè)責(zé)任”落實(shí)不力的主要表現(xiàn)

一是責(zé)任意識不強(qiáng)。基層一些黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人認(rèn)為落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制主要是紀(jì)委的工作，黨委只需提提要求、聽聽匯報(bào)即可。有的黨組織負(fù)責(zé)人把“第一責(zé)任人”的要求僅僅理解為自己作為班子負(fù)責(zé)人帶頭廉潔自律。這種認(rèn)識既使黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制和黨委、政府的中心工作脫節(jié)，又導(dǎo)致在貫徹落實(shí)責(zé)任制工作中紀(jì)委“唱獨(dú)角戲”。一些人認(rèn)為紀(jì)委查辦腐敗案件影響地方發(fā)展，是和黨委（黨組）唱對臺戲，主觀上不重視、不理解、不支持紀(jì)委查辦案件。還有部分基層紀(jì)委、部門紀(jì)委組監(jiān)督責(zé)任意識淡化，缺乏責(zé)任擔(dān)當(dāng)，查辦案件、責(zé)任追究等主業(yè)有所荒廢，不同程度地存在不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督等情況。

二是部分黨委主體責(zé)任虛置。黨委（黨組）是貫徹落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的責(zé)任主體，應(yīng)擔(dān)負(fù)起貫徹責(zé)任制的全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。但實(shí)踐中一些基層和單位黨委（黨組）主體責(zé)任缺位、不到位的情況較為常見，落實(shí)責(zé)任制的工作從責(zé)任分解到檢查考核往往交由同級紀(jì)委實(shí)施，執(zhí)行和推動(dòng)責(zé)任制落實(shí)的具體工作仍多由紀(jì)委負(fù)責(zé)。落實(shí)責(zé)任制還處于“黨委掛帥、紀(jì)委出征”的狀態(tài)。

三是紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任有弱化現(xiàn)象。《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》指出：“各級紀(jì)委協(xié)助同級黨委開展對黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制執(zhí)行情況的檢查考核，依職責(zé)開展責(zé)任追究工作”。但是，目前還沒有科學(xué)有效的責(zé)任追究辦法，要不問責(zé)、怎樣問責(zé)、問責(zé)到什么程度，很大程度上由地方“主官”說了算。所以在實(shí)踐中，基層紀(jì)委開展責(zé)任追究面臨較大壓力和阻力，責(zé)任追究手段常僅限于通報(bào)批評、誡勉談話和組織處理，較少給予黨政紀(jì)處分。一些基層紀(jì)委的派駐機(jī)構(gòu)對駐在部門黨組織監(jiān)督不力，有的部門紀(jì)檢組多年不辦案已成為常態(tài)。

四是落實(shí)責(zé)任的方法途徑單一。多年來，基層一些地方貫徹實(shí)施責(zé)任制的主要模式是：年初開會(huì)部署，下發(fā)文件責(zé)任分解，年終檢查考核。落實(shí)途徑被動(dòng)單一，難以充分調(diào)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員抓責(zé)任制的主動(dòng)性、積極性。對領(lǐng)導(dǎo)班子成員中分管領(lǐng)導(dǎo)如何有效落實(shí)責(zé)任制，尚無較好路徑。工作方式上還存在“以文件落實(shí)文件、以會(huì)議貫徹會(huì)議”的情況。基層紀(jì)委開展的一些監(jiān)督檢查，也無實(shí)質(zhì)性作用。2013年以來，省紀(jì)委開展黨風(fēng)廉政建設(shè)社會(huì)評價(jià)工作，更加體現(xiàn)了民意民心，但運(yùn)行中也存在弊端。比如，一些地方實(shí)功虛做，過多重視宣傳引導(dǎo)，將黨委、政府的工作成績強(qiáng)駕于群眾滿意度上，被動(dòng)捆綁民意，而忽視了民生實(shí)際問題的解決，這也是一些地方“普通群眾”評價(jià)得分不高的重要原因。

五是上級對基層落實(shí)責(zé)任制的檢查考核存在缺陷。主要表現(xiàn)在：考核方案出臺時(shí)間較遲，大多在九、十月份，存在“兩張皮”現(xiàn)象，操作上科學(xué)性和實(shí)效性不強(qiáng)；現(xiàn)行上級黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員帶隊(duì)、紀(jì)委組織實(shí)施的責(zé)任制檢查考核模式存在弊端，考核的主要對象實(shí)質(zhì)上由基層黨委（黨組）變?yōu)榛鶎蛹o(jì)委，導(dǎo)致基層紀(jì)委投入較多精力在迎接檢查等工作上，與責(zé)任制檢查考核的初衷有所背離；考核缺乏具體量化標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，說服力不強(qiáng)，考核定性多而定量少，導(dǎo)致考核最終結(jié)果的差異化程度較低，對考核對象取得的成績、存在的問題等評價(jià)相差不大；考核結(jié)果很大程度上依賴于年終檢查，依賴于資料完整情況，依賴于上級領(lǐng)導(dǎo)影響等等；發(fā)現(xiàn)問題的能力不強(qiáng)，成果運(yùn)用方面普遍較為薄弱，即使發(fā)現(xiàn)問題也往往側(cè)重整改，忽視責(zé)任追究。

二、破除認(rèn)識誤區(qū)，準(zhǔn)確把握“兩個(gè)責(zé)任”的辨證關(guān)系

基層“兩個(gè)責(zé)任”落實(shí)不力,存在多重因素。但思想上的慣性思維、認(rèn)識誤區(qū)，是其中不言而語的先導(dǎo)誘因。為此，必須準(zhǔn)確把握黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任的辯證關(guān)系。

一是黨委主體責(zé)任與紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任二者相互依存、相互促進(jìn)。黨委的主體責(zé)任是前提，紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任是保障，兩者是一個(gè)有機(jī)整體。黨委的主體責(zé)任強(qiáng)調(diào)的是如何通過進(jìn)一步強(qiáng)化各級黨委對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)地位和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善黨對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的領(lǐng)導(dǎo)，為黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭提供基本方向。只有不斷強(qiáng)化黨委的主體責(zé)任，不斷建立健全黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，才能保障紀(jì)委監(jiān)督地位的權(quán)威性，確保紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任的有效發(fā)揮。紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任強(qiáng)調(diào)是如何通過進(jìn)一步強(qiáng)化紀(jì)委作為黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督地位，明確紀(jì)委的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督主責(zé)，確保紀(jì)委正確履行監(jiān)督權(quán)力，全面提高監(jiān)督能力，為進(jìn)一步推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭提供加強(qiáng)保障。只有充分發(fā)揮紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，協(xié)助黨委做好各項(xiàng)黨內(nèi)監(jiān)督職責(zé)，才能最終保證黨委的主體責(zé)任的有效履行。

二是黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任既相互聯(lián)系、又相互區(qū)別。黨委的主體責(zé)任主要是指黨委在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭中具有毋庸置疑的主體地位，負(fù)有不可推卸的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，必須把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作作為黨的建設(shè)的重要內(nèi)容，納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體布局之中，統(tǒng)籌謀劃，全面部署。各級領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人、領(lǐng)導(dǎo)班子成員必須分清職責(zé)，厘清集體責(zé)任和個(gè)人責(zé)任界限，切實(shí)履行“一崗雙責(zé)”，既不能用黨委的集體責(zé)任掩蓋個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，也不能用紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任代替黨委的主體責(zé)任。紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任主要是指各級紀(jì)委必須在同級黨委和上級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞中心，服務(wù)大局，突出主業(yè)，履行主責(zé)，切實(shí)履行黨章賦予的“三項(xiàng)任務(wù)”、“五項(xiàng)經(jīng)常性工作”，協(xié)助黨委做好各項(xiàng)黨內(nèi)監(jiān)督職責(zé)，組織協(xié)調(diào)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，切實(shí)發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)的作用。既不能越皰代俎，以紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任干擾黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位，也不能缺位失責(zé)，以黨委的主體責(zé)任推卸紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任。

三、強(qiáng)化“兩個(gè)責(zé)任”落實(shí)，關(guān)鍵要解決五個(gè)實(shí)際問題

“兩個(gè)責(zé)任”是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)落實(shí)“三轉(zhuǎn)”的重要前提，是推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的根本保障。基層在貫徹落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”過程中，不僅靠正確的思想認(rèn)識，更要抓住關(guān)鍵點(diǎn)，解決實(shí)際問題。 

一是“定責(zé)”，解決“責(zé)任定位不夠準(zhǔn)確”的問題。落實(shí)責(zé)任的前提，是要定下規(guī)則，定好黨委主體和紀(jì)委監(jiān)督的“責(zé)”，明確雙方“責(zé)任田”。根據(jù)三中全會(huì)《決定》第36條精神和地方實(shí)際情況，上級黨委要有針對性研究制定出臺《落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任的實(shí)施意見》，清晰界定基層黨委（黨組）和紀(jì)委（紀(jì)檢組）落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)的“責(zé)任田”，以責(zé)任歸位促責(zé)任到位。同時(shí)，要著眼管理無盲點(diǎn)、監(jiān)督無遺漏、廉政有保障，加快構(gòu)建橫向到邊、縱向到底的黨委主體責(zé)任體系，推動(dòng)“條條派駐、塊塊統(tǒng)籌”紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任的落實(shí)，形成上下貫通、層層負(fù)責(zé)、級級落實(shí)、落實(shí)有效的完整鏈條，確保逐級黨委和紀(jì)委層層責(zé)任傳導(dǎo)。

二是“明責(zé)”，解決“責(zé)任分工不夠明確”的問題。落實(shí)責(zé)任，既要有思想上的自覺，更要有行動(dòng)上的自覺。基層黨委應(yīng)明確具體責(zé)任內(nèi)容，把黨風(fēng)廉政建設(shè)與改革發(fā)展穩(wěn)定各項(xiàng)工作同步部署落實(shí)，對重大事項(xiàng)、重要人事任免獎(jiǎng)懲、重大項(xiàng)目安排和大額資金使用等決策嚴(yán)格規(guī)范，嚴(yán)格把關(guān)，在落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制上“不松手”；黨委班子成員要認(rèn)真履行“一崗雙責(zé)”，抓好職責(zé)范圍內(nèi)的工作，強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)問責(zé)，在落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制上“不甩手”；紀(jì)委要履行監(jiān)督責(zé)任，既協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作，又督促檢查相關(guān)部門落實(shí)懲防體系工作任務(wù)情況，嚴(yán)肅查處腐敗問題，在落實(shí)監(jiān)督責(zé)任上“不縮手”。

三是“述責(zé)”，解決“責(zé)任落實(shí)缺乏監(jiān)督”的問題。黨委主體責(zé)任有沒有落實(shí)、紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任是否履行，要有一個(gè)行之有效的監(jiān)督抓手，也要有一個(gè)載體和平臺發(fā)動(dòng)群眾參與監(jiān)督“兩個(gè)責(zé)任”是否得到落實(shí)。比如，可以每年組織地方黨政正職和部門正職，分別向紀(jì)委全會(huì)述責(zé)，緊緊圍繞執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制述責(zé)。述責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部當(dāng)場接受測評和評議，由四套班子領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)委委員、黨代表、人大代表、政協(xié)委員、鄉(xiāng)村群眾代表等多個(gè)層面的代表對述責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行評議。要注重評議結(jié)果的運(yùn)用，評議結(jié)果應(yīng)報(bào)上級紀(jì)委和黨委，記入領(lǐng)導(dǎo)干部廉政檔案，作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的重要依據(jù)。 

四是“考責(zé)”，解決“責(zé)任制落實(shí)考不考一個(gè)樣”的問題。建立健全黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制落實(shí)情況考核制度，實(shí)行定量考核與定性考核、平時(shí)考核與年度考核、領(lǐng)導(dǎo)班子考核與領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人考核相結(jié)合。要科學(xué)設(shè)置考核內(nèi)容。突出考核基層黨委落實(shí)主體責(zé)任、支持紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履責(zé)情況，黨政領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人履行第一責(zé)任人責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)班子成員履行“一崗雙責(zé)”、貫徹落實(shí)八項(xiàng)規(guī)定、執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律各項(xiàng)規(guī)定，以及解決群眾反映強(qiáng)烈的突出問題等情況，并提高這方面工作考評分值的比重。強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，認(rèn)真研究考核等次結(jié)果，及時(shí)召開考核結(jié)果通報(bào)會(huì)，對檢查發(fā)現(xiàn)的問題限期整改，并將考核結(jié)果作為對領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績評定、選拔任用的重要依據(jù)。

    五是“問責(zé)”，解決“責(zé)任制落實(shí)好不好一個(gè)樣”的問題。首先要“簽字背書”倒逼追責(zé)。無論是黨委還是紀(jì)委，或是職能部門，都要對黨風(fēng)廉政建設(shè)進(jìn)行責(zé)任“簽字背書”，一旦出現(xiàn)問題，依據(jù)簽字追根溯源，以倒查倒逼機(jī)制形成各負(fù)其責(zé)的局面。其次要“一案雙查”嚴(yán)格追責(zé)。強(qiáng)化對發(fā)生重大腐敗案件和長期存在不正之風(fēng)的地方和部門實(shí)行“一案雙查”，嚴(yán)格按照黨紀(jì)有關(guān)規(guī)定，對有案不查、瞞案不報(bào)、姑息手軟等行為，既要從嚴(yán)追究當(dāng)事人責(zé)任，也要追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，堅(jiān)決有錯(cuò)必究、有責(zé)必問。同時(shí)還要“一案雙報(bào)告”捆綁追責(zé)。加快查處腐敗案件體制機(jī)制改革，對線索處置和案件查辦實(shí)行“兩報(bào)告”，做到“下管一級、上報(bào)一級”。通過把集體責(zé)任與個(gè)體責(zé)任、黨委責(zé)任與紀(jì)委責(zé)任捆綁起來，防止以集體名義不了了之，破解責(zé)任“追究難”、“難追究”的痼疾。（寧都縣委常委、縣紀(jì)委書記   鐘恢生）