春節(jié)剛過，在滬蘇浙交界處，長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)內(nèi)，方廳水院的建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)，300多名工人已經(jīng)全面復(fù)工。

這是長(zhǎng)三角一體發(fā)展的綜合性標(biāo)志性建筑之一。建筑采用四合院形制，在四角分別設(shè)置滬蘇浙皖的主題展示空間，彼此間通過三座步行橋相連。去年5月，上海青浦和江蘇吳江的工地上，同時(shí)打下樁基，方廳水院正式開工，如今已初見雛形。

2023年10月26日，正在建設(shè)當(dāng)中的方廳水院。

建一座新院子原本不是難事，但在示范區(qū)，卻要慎之又慎。去年2月4日，國務(wù)院正式批復(fù)《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》（以下簡(jiǎn)稱“示范區(qū)總規(guī)”），其中明確提出要求，示范區(qū)要“減量”“負(fù)增長(zhǎng)”，比如，建設(shè)用地減量15.7平方千米，不搞集中成片、大規(guī)模、高強(qiáng)度開發(fā)建設(shè)……

減掉的建設(shè)用地從哪里來？務(wù)必要調(diào)整現(xiàn)存工業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)行舍棄和選擇。一開始，各方反應(yīng)很強(qiáng)烈，甚至有人認(rèn)為，這是“不可能完成的任務(wù)”。以往，增量是城市發(fā)展的基本邏輯，加大要素投入，拓展空間規(guī)模，是各個(gè)城市走慣的老路。

在示范區(qū)，這條老路顯然不是最優(yōu)選擇。示范區(qū)的任務(wù)不僅是探索建立跨省域協(xié)同治理機(jī)制、實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化，率先實(shí)現(xiàn)生態(tài)綠色發(fā)展、規(guī)避要素投入為主的傳統(tǒng)模式也是應(yīng)有之義。

示范區(qū)總規(guī)批復(fù)轉(zhuǎn)眼一年。2月20日上午，《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃實(shí)施體檢評(píng)估報(bào)告（2023年度）》（以下簡(jiǎn)稱“體檢評(píng)估報(bào)告”）正式發(fā)布?！傲嗟闷?，然后放得下?！鄙虾Ｊ邪l(fā)展和改革委員會(huì)副主任、示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)副主任張忠偉如此形容這項(xiàng)工作，在一張圖上畫好規(guī)劃，再一步步用繡花針功夫落好規(guī)劃。

“減量”發(fā)展可行嗎？在示范區(qū)的年度體檢報(bào)告中，我們或許能找到部分解答。

一圖管示范區(qū)

去年2月22日，在推進(jìn)示范區(qū)總規(guī)實(shí)施專題研討會(huì)上，與會(huì)專家?guī)缀跻庖娨恢拢阂?guī)劃編得好，后續(xù)實(shí)施依舊是挑戰(zhàn)，甚至難度更大。

中國科學(xué)院院士、東南大學(xué)教授段進(jìn)有發(fā)言權(quán)。去年5月，段進(jìn)團(tuán)隊(duì)受聘為水鄉(xiāng)客廳總規(guī)劃師。一開始，對(duì)于段進(jìn)的意見，有人認(rèn)為，“僅作參考就行，畢竟只是專家建議。”

段進(jìn)經(jīng)常晚上和張忠偉通電話討論設(shè)計(jì)，晚上時(shí)間更充裕?！鞍鍓K上都想沖高，這樣不行。”他的開場(chǎng)白很嚴(yán)肅。示范區(qū)核心區(qū)內(nèi)，一座建筑最初的設(shè)計(jì)高度超過60米。設(shè)計(jì)方案從示范區(qū)跨越200多公里送到南京，遞到段進(jìn)的案頭，直接被他否決。設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)中存在不同觀點(diǎn)，“蓋高一點(diǎn)也沒什么，畢竟是標(biāo)志性建筑?！?/p>

在打造江南水鄉(xiāng)新風(fēng)貌這件事上，段進(jìn)態(tài)度很“軸”。他在示范區(qū)做了一場(chǎng)實(shí)景實(shí)驗(yàn)。在將要建高樓的點(diǎn)位上，他放了幾個(gè)氣球，高度分別是30米、45米和60米。站在距離點(diǎn)位不遠(yuǎn)處的古鎮(zhèn)里，抬頭上看，繁盛的樹冠和干凈的藍(lán)天白云間，平白無故多出幾個(gè)氣球，“若樓建好了，冒出的'大玻璃盒子’是不是顯得突兀？是不是對(duì)古鎮(zhèn)風(fēng)貌有破壞？”

示范區(qū)的生態(tài)基底是一塊“世界級(jí)的料子”，為了保護(hù)郊野風(fēng)貌，被段進(jìn)拿掉的“大玻璃盒子”不只一個(gè)。一家主營現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的公司，想在示范區(qū)核心區(qū)建一間植物工廠，位置就在施工中的示范區(qū)線水鄉(xiāng)客廳站出口處。設(shè)計(jì)圖紙上的建筑三層高，為了保證采光效果，外立面都是玻璃，而延續(xù)江南基因的建筑，更多是實(shí)心的墻壁上開鑿小窗，透窗觀賞，移步換景?！按蠹乙怀稣荆婢褪且粋€(gè)在城市里都很少見的農(nóng)業(yè)廠房，這怎么行？”

青浦區(qū)金澤鎮(zhèn)東西村河水碧波蕩漾，民居粉墻黛瓦，頗具江南水鄉(xiāng)風(fēng)貌。

60米高樓的設(shè)計(jì)最終作罷，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的項(xiàng)目挪到核心區(qū)外。2023年9月，示范區(qū)執(zhí)委會(huì)和兩區(qū)一縣聯(lián)合發(fā)文，要求實(shí)施水鄉(xiāng)客廳總規(guī)劃師制度，并將總規(guī)劃師技術(shù)審查程序嵌入規(guī)劃審批流程?！翱傄?guī)劃師團(tuán)隊(duì)作為獨(dú)立第三方，成為政府決策的前置環(huán)節(jié)，真正體現(xiàn)出'剛性’。”示范區(qū)執(zhí)委會(huì)生態(tài)和規(guī)劃建設(shè)部部長(zhǎng)劉偉說，總規(guī)劃師制度的建立是示范區(qū)總規(guī)實(shí)施不走樣的重要保障。

總規(guī)劃師制度落地后，凡是比較重要的建筑，基本都要征求總規(guī)劃師的意見?！绊?xiàng)目多得不得了，每個(gè)都要討論。”段進(jìn)說這話看似吐槽，實(shí)則欣慰。設(shè)計(jì)單位隔一段時(shí)間就要跑一趟南京，把方案帶過來，他們從早上8點(diǎn)開始開會(huì)，一直到下午一兩點(diǎn)。最近，方廳水院大框架搭好了，他們正忙著討論橋廊的欄桿顏色、橋廊里的座位安排等，事無巨細(xì)。工地現(xiàn)場(chǎng)段進(jìn)去得雖不多，每一處細(xì)節(jié)，每一點(diǎn)變化，卻屬他最清楚。

不過，“不可能把所有規(guī)劃執(zhí)行中的事情都想清楚?！眲フf，“所以，每年規(guī)劃落實(shí)到什么程度，要進(jìn)行體檢和評(píng)估。”這項(xiàng)工作目的有二：一方面，在體檢中發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)優(yōu)化調(diào)整規(guī)劃實(shí)施策略；另外，以體檢評(píng)估結(jié)果為依據(jù)，建立動(dòng)態(tài)反饋機(jī)制，更好完善規(guī)劃文本。示范區(qū)總規(guī)也明確要求，執(zhí)行“一年一體檢”、“五年一評(píng)估”、重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)評(píng)估組成的監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制。

2023年5月，示范區(qū)執(zhí)委會(huì)與自然資源部國土空間規(guī)劃研究中心簽訂合作協(xié)議，正式建立示范區(qū)總規(guī)實(shí)施體檢評(píng)估機(jī)制，并啟動(dòng)2023年度規(guī)劃實(shí)施體檢評(píng)估工作。這也標(biāo)志著示范區(qū)總規(guī)實(shí)現(xiàn)編制、審批、實(shí)施、體檢的全流程閉環(huán)管理，從“一圖觀示范區(qū)”到“一圖管示范區(qū)”，一張藍(lán)圖干到底。

普通話和方言

拿到初步統(tǒng)計(jì)結(jié)果時(shí)，劉偉有些傻眼——數(shù)據(jù)顯示，示范區(qū)濕地面積減少，河湖水面率下降，耕地存在占用情況。

起初，劉偉感到面子上掛不住。但轉(zhuǎn)念一想，“不可能！”劉偉沒有一點(diǎn)猶豫，“這都是高壓線，沒人敢碰?！奔热灰?guī)劃實(shí)施沒出問題，示范區(qū)不僅嚴(yán)格限制建設(shè)占用，還不斷開展植樹造林等活動(dòng)，部分藍(lán)綠空間為何不增反降？

體檢評(píng)估報(bào)告所展示的2020-2022年示范區(qū)耕地面積對(duì)比圖。

自然資源部國土空間規(guī)劃研究中心監(jiān)督評(píng)估所所長(zhǎng)柳澤團(tuán)隊(duì)具體承擔(dān)這項(xiàng)工作。仔細(xì)了解后，他們發(fā)現(xiàn)，是部分?jǐn)?shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生過變化。以林地面積為例，自然資源部和各地林業(yè)部門對(duì)林地分級(jí)分類的標(biāo)準(zhǔn)不同，管理辦法有差異；河湖水面率的情況類似，有的部門水面面積統(tǒng)計(jì)到河口線，有的看潮水位，有的則劃定河道管理范圍線。即便是各縣區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒中的官方數(shù)據(jù)，也存在統(tǒng)計(jì)口徑上的區(qū)別，比如常住人口，各地指代的對(duì)象便不盡相同。劉偉打了個(gè)比方，其中有些原因，有點(diǎn)類似于普通話和方言之間的關(guān)系。

另外，各區(qū)縣對(duì)規(guī)劃體檢評(píng)估的態(tài)度“又愛又恨”。體檢評(píng)估提供了一種渠道，方便各地反饋實(shí)際問題和訴求，爭(zhēng)取政策支持。比如太浦河上游為保護(hù)水生態(tài)環(huán)境，需關(guān)?；虬徇w沿岸一些企業(yè)，希望建立和完善上下游間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。不過，各地政府心理上也會(huì)有包袱，作為示范區(qū)總規(guī)具體實(shí)施的主體，擔(dān)心體檢評(píng)估暴露太多問題。柳澤在實(shí)地調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，大家非常重視結(jié)果，“尤其涉及耕地保護(hù)等約束性指標(biāo)時(shí)，表現(xiàn)得比較敏感。”

規(guī)劃的體檢評(píng)估有一套常規(guī)做法，但跨行政區(qū)的法定國土空間規(guī)劃，示范區(qū)總規(guī)是國務(wù)院批復(fù)的第一份，示范區(qū)自然也是嘗試跨省域體檢評(píng)估的第一家。這項(xiàng)工作如何開展，如何統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，如何強(qiáng)化體檢評(píng)估成果應(yīng)用，示范區(qū)先行先試，得探索出一套自己的方法。

體檢評(píng)估報(bào)告所展示的2022年區(qū)域交通等時(shí)圈分析。

柳澤介紹，在指標(biāo)的選擇和設(shè)計(jì)上，除了圍繞規(guī)劃本身要求，還結(jié)合示范區(qū)特色進(jìn)行拓展，區(qū)域內(nèi)部的道路網(wǎng)密度、跨省域的公共服務(wù)共享、一體化制度創(chuàng)新成果復(fù)制推廣數(shù)量，都被納入評(píng)估體系。在數(shù)據(jù)來源方面，以國土調(diào)查與城市國土空間監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、衛(wèi)星遙感與地理信息數(shù)據(jù)等為基礎(chǔ)，充分應(yīng)用地理位置大數(shù)據(jù)作為補(bǔ)充和輔助，并結(jié)合需求進(jìn)行實(shí)地調(diào)查和勘測(cè)。針對(duì)不同來源數(shù)據(jù)在口徑上的差異，柳澤他們?cè)噲D找到一種方式，將不同體系的數(shù)據(jù)融合、銜接起來，使其具備可比性。

反復(fù)幾輪校準(zhǔn)之后，體檢評(píng)估報(bào)告出爐。報(bào)告以2020年為起始時(shí)間，對(duì)示范區(qū)2021年、2022年的規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，部分?jǐn)?shù)據(jù)截止至2023年6月。報(bào)告最終確定24項(xiàng)體檢評(píng)估指標(biāo)，通過構(gòu)建交通出行分析、設(shè)施可達(dá)性分析、社區(qū)生活圈分析、安全韌性分析、城際空間聯(lián)系分析、土地利用模擬預(yù)測(cè)等9類量化分析模型，運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析等定量分析手段，進(jìn)一步提升體檢評(píng)估的科學(xué)性和有效性。

體檢評(píng)估報(bào)告所展示的滬湖發(fā)展帶和通蘇嘉甬發(fā)展帶2019-2022年夜間燈光變化。

體檢評(píng)估報(bào)告認(rèn)為，示范區(qū)“跨域一體、區(qū)域協(xié)同”的“1+1+N+X”國土空間規(guī)劃體系基本構(gòu)建成型，跨區(qū)域空間協(xié)同治理機(jī)制取得新突破；示范區(qū)嚴(yán)守生態(tài)和安全底線，自然資源本底保護(hù)呈現(xiàn)新態(tài)勢(shì)；有效保障了重大項(xiàng)目落地，國土空間格局展現(xiàn)新風(fēng)貌；加快促進(jìn)生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化，綠色創(chuàng)新發(fā)展邁上新臺(tái)階；全面推動(dòng)空間功能優(yōu)化配置，一體化空間協(xié)同穩(wěn)步提升。

不過，報(bào)告中也提出了需要持續(xù)關(guān)注的問題，比如歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)控制線需進(jìn)一步補(bǔ)充劃定、濕度保護(hù)力度需持續(xù)加大、生態(tài)環(huán)境共治體制機(jī)制有待進(jìn)一步完善等。劉偉曾考慮到各地顧慮，向張忠偉打報(bào)告，“是否不向公眾發(fā)布評(píng)估體檢結(jié)果？或者把其中的問題部分寫得籠統(tǒng)一些？”張忠偉要求，尊重客觀情況，寫明問題，并接受公眾監(jiān)督。

“示范”的意義

“至2022年底，示范區(qū)建設(shè)用地規(guī)模806.8平方千米……較2020年建設(shè)用地減少了12.5平方千米?！迸c此同時(shí)，“示范區(qū)單位建設(shè)用地地區(qū)生產(chǎn)總值穩(wěn)步提升，2022年達(dá)5.62億元/平方千米，較2020年增長(zhǎng)0.92億元。”

“減量”發(fā)展可行嗎？在示范區(qū)，體檢評(píng)估報(bào)告已初步給出了結(jié)論——建設(shè)用地面積減少，單位建設(shè)用地地區(qū)生產(chǎn)總值提升，一降一升，便是示范區(qū)正嘗試蹚出的發(fā)展新路。

體檢評(píng)估報(bào)告所展示的2020-2022年示范區(qū)單位建設(shè)用地地區(qū)生產(chǎn)總值對(duì)比。

“當(dāng)時(shí)盼望著建一個(gè)更大的開發(fā)區(qū)?！眲セ貞?，起初示范區(qū)各方都很熱情，被納入“國家戰(zhàn)略”，手握發(fā)展“大禮包”，都盼著示范區(qū)搞大開發(fā)、大建設(shè)?！敖Y(jié)果說要'減量’發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)又處處是花錢的地方，很多人不理解。”

這幾年，示范區(qū)慢慢轉(zhuǎn)換賽道，有國家戰(zhàn)略的“金字招牌”，有整個(gè)區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施條件提升、生態(tài)環(huán)境改善，各地對(duì)外招商時(shí)，底氣特別足。

身處示范區(qū)，紅利可不只是廣告效應(yīng)。以此次體檢評(píng)估工作為例，“我們形成階段性成果后，會(huì)召開座談會(huì)，征求各地和相應(yīng)主管部門的意見，也請(qǐng)大家把關(guān)于公共政策的需求拿到桌面上談?！绷鴿烧f，體檢評(píng)估的目的不是“挑刺”和“找錯(cuò)”，而是凝聚和協(xié)調(diào)觀點(diǎn)。

在示范區(qū)的實(shí)踐中，體檢評(píng)估工作成為溝通上下很重要的抓手。規(guī)劃實(shí)施主體反饋具體情況和合理需求，政策制定部門以此為放大鏡，解剖麻雀給予支持，可能具有全國推廣的意義和價(jià)值。這正契合“示范”的意義。

比如，示范區(qū)內(nèi)大量農(nóng)用地的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施提升，以往都是走農(nóng)用地變建設(shè)用地的用途管制路徑，也就是說，農(nóng)田里要開一條河用來灌溉，需要配建設(shè)用地指標(biāo)。算一算經(jīng)濟(jì)賬，需要投入的不僅是開河道的工程費(fèi)用，還有建設(shè)用地的騰挪費(fèi)用，再加上土地余量幾乎到達(dá)“天花板”，實(shí)在太難。這一問題很快反饋到自然資源部用途管制司，面向全國出臺(tái)涉及“農(nóng)轉(zhuǎn)水”的支持政策，政策在上海和浙江等地已經(jīng)落實(shí)，新的項(xiàng)目審批過程中，依據(jù)規(guī)劃將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為水面的部分不需配建設(shè)用地指標(biāo)，既節(jié)約成本，也提高效率。

再比如，示范區(qū)內(nèi)規(guī)劃實(shí)施過程中，需推進(jìn)重大項(xiàng)目快速落地，土地指標(biāo)非常緊張。這一難處反饋到自然資源部，為了保障近期項(xiàng)目實(shí)施，自然資源部明確可用國家指標(biāo)支持一部分重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)?！跋喈?dāng)于貸款投資建設(shè)?！眲ソ忉專疤旎ò濉笔谴_定的，該“減量”的一點(diǎn)不少，同時(shí)在實(shí)施策略上提供有力支撐。

元蕩生態(tài)工程整治工程前后對(duì)比圖。

2023年年底，上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院接到新任務(wù)，牽頭編制長(zhǎng)三角三省一市的國土空間規(guī)劃?！笆痉秴^(qū)總規(guī)給三省一市國土空間規(guī)劃的編制吃了一顆'定心丸’?！蓖瑵?jì)大學(xué)黨委副書記彭震偉說。

示范區(qū)內(nèi)多空間、多尺度的聯(lián)動(dòng)，給跨省域空間規(guī)劃的編制和實(shí)施提供了比較成熟的參考和借鑒。示范區(qū)的3個(gè)行政單位同畫“一張圖”，落實(shí)各自所在行政區(qū)劃的各項(xiàng)控制指標(biāo)，再分別編制規(guī)劃。通過層層傳導(dǎo)，把總規(guī)中的名詞和線條落到土地上，確定耕地的面積，確定生態(tài)廊道的位置等。彭震偉解釋，長(zhǎng)三角范圍更大，層次更多，包括上海都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈等幾個(gè)各自成熟的區(qū)域，不過在規(guī)劃思路上，與示范區(qū)分層、分級(jí)傳導(dǎo)道理相通。

“三省一市打包成為一體，大家都來畫同一張圖，指日可待?！迸碚饌フf。