????當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，這既是經濟增長方式和路徑的轉變，更是一個體制改革和機制轉換的過程。對于土地資源而言，它不僅是經濟社會高質量發(fā)展不可分割的勞動資料，還是其不可或缺的勞動對象。因此，如何優(yōu)化配置土地資源，高質量地利用土地資源，進而助推經濟社會高質量發(fā)展備受熱點關注。

????本文通過結合目前我國土地資源利用所存在的一些典型問題，厘清土地資源高質量利用應正確處理好的整體與局部、供給與需求、發(fā)展與保護、政府與市場、剛性與彈性五對基本關系，闡述筆者的觀點，對于深入探索土地資源高質量利用具有一定的現實意義。

1?正確處理好整體與局部之間的關系

????整體與局部是土地資源高質量利用最需要重視的關系之一。由于土地利用涉及到一個行政轄區(qū)的社會經濟全面發(fā)展定位、發(fā)展導向等問題，因此每一層次、每一區(qū)域的土地資源所涉及的范圍不同、利用狀況等不同，其所要求土地資源高質量利用的重點、目標、實現路徑等也不相同。傳統(tǒng)上，中央及地方政府強調戰(zhàn)略眼光、全局觀念利用土地資源，對于各行政轄區(qū)內部土地資源的尺度與尺度間、地類與地類間的協調性、空間一致性有待進一步加強重視。其次，整體與局部不僅是簡單的包含與被包含關系，更加反映出的是自上而下的層結關系。實際工作中，地方政府土地利用的目標往往是根據中央政府為“標桿”制定的，這不僅體現出最終要達到“1+1>2”的整體效應，也表現出下一級與上一級的“步調”需要協調一致。鑒于此，正確處理好整體與局部的關系應以合理安排整體土地利用為基礎，協調局部土地利用為關鍵，綜合提升整體與局部土地利用的生態(tài)、經濟和社會效益的統(tǒng)一，縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間發(fā)展的差異。

????建議可以從以下原則出發(fā)分析和把握土地資源高質量利用的整體與局部的關系，重在逐漸深入具體問題的廣度與深度分析，、一是從時空錐理論角度厘清時間和空間上土地利用活動整體與局部的形成與發(fā)展過程；二是從資源合理有效配置與永續(xù)利用角度進行土地利用轉型（包括土地利用顯性轉型與隱性轉型）的整體與局部協調性、空間一致性的權衡分析；三是從規(guī)模經濟角度解決土地低效、細碎化利用模式，重視土地適度規(guī)模利用；四是從動態(tài)管理與土地倫理原理審視“生態(tài)—生產—生活”用地整體與局部的改進方向。

2?正確處理好供給與需求之間的關系

????隨著經濟社會的不斷發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化已進入到“諾瑟姆S型曲線”的穩(wěn)定增長階段（“緊縮型”城鎮(zhèn)化），GDP增長也逐漸放慢步伐。因此，在我國當前城市平面擴展嚴重受阻的環(huán)境下，面對土地資源短缺與錯配問題，如何控制與調控土地資源供應的總量、結構、方式、時序，實現土地資源高質量利用是目前亟待解決的問題之一。建議可以從以下三個方面出發(fā)，逐漸深入進行具體問題分析。

2.1?內涵挖潛

????我國土地資源供需不平衡、利用強度不充分、利用程度不高效、利用績效不均衡等問題依舊存在。高質量利用土地資源是尋求資源高效、節(jié)約集約以及永續(xù)利用的必要舉措，通過創(chuàng)新與完善節(jié)約集約用地機制，優(yōu)化用地結構與布局，促進地上、地下立體空間利用，推進建設用地減量化，著眼緊湊型高效、互利型用地的微觀設計等途徑盤活存量土地資源，指導調控土地資源供應總量與結構。

2.2?供給引導

????深度剖析與預測各類用途土地的供求關系，加大推進供給側結構性改革、調整產業(yè)結構與促進產業(yè)轉型升級等措施優(yōu)化土地資源供應結構與時序安排。金碚認為，經濟社會“高質量發(fā)展”相較于“高速增長”的實質性差別在于高質量發(fā)展的任何量化表達都可能與真實情況存在相當程度的偏差，因此度量土地資源高質量利用水平最應完善的是其評價指標體系的合理性。

2.3?市場決定

????《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中強調，完善土地要素市場配置體制機制，健全土地市場體系。因此，在滿足國土空間規(guī)劃與用途管制的條件下，要充分發(fā)揮市場決定性作用，積極努力建成城鄉(xiāng)建設用地統(tǒng)一市場體制，推進城鄉(xiāng)土地市場信息化平臺建設，完善與創(chuàng)新土地資源供應方式。例如，浙江省溫嶺市探索創(chuàng)新“先租后讓”模式進行工業(yè)用地供給。

3?正確處理好發(fā)展與保護之間的關系

????土地資源高質量利用不僅是適應我國經濟由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段的必然要求，而且是貫徹新發(fā)展理念、生態(tài)文明建設的內在要求。根據馮廣京首次提出并證實的人地權籍時空系統(tǒng)理論，這里的“發(fā)展”認為是以“穩(wěn)中求進”的增長方式保持土地質量、利用效率、綜合效益的持續(xù)提高，“保護”則是主要包括耕地保護、生態(tài)保護與權益（產權）保護三個方面。

????土地資源高質量利用的發(fā)展與保護之間的關系可以認為是一種博弈。發(fā)展與保護最為重要的任務，一方面是要適應經濟由高速增長轉向高質量發(fā)展的要求，以國土空間開發(fā)與利用方式轉變推動經濟發(fā)展方式轉變，不斷努力探尋出符合高質量發(fā)展的新途徑；另一方面是堅持“以人為本”的新發(fā)展理念，力求在“發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展”，加強國土空間治理，提升人居環(huán)境質量。

????在貫徹新發(fā)展理念、生態(tài)文明建設的背景下，土地資源高質量利用發(fā)展與保護的博弈主要包括：在國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”的邊界、規(guī)模、結構與布局上進行博弈；在城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展不平衡上進行博弈；在土地資源資產價值實現與國家、集體和個人土地增值收益分配上進行博弈；在土地資源高質量利用目標實現的先后順序、主次關系上進行博弈；在土地利用傳統(tǒng)行動觀以及國土空間綜合治理模式與合規(guī)律性、合目的性相統(tǒng)一和加強“自治”、“共治”的社會意識上進行博弈等。

4?正確處理好政府與市場之間的關系

????土地資源高質量利用的重點是改革與完善土地國家管理制度與市場配置機制，正確處理好土地資源高質量利用政府與市場之間的關系可以通過“揚長避短、因情施策，市場調控為主、政府干預為輔”進行控制?？梢詮囊韵聝蓚€視角進行理解。

????其一，揚長避短、因情施策。政府與市場都會存在“失靈”，如何激活市場“無形的手”，用好政府“有形的手”實現土地資源高質量利用，這就需要針對特定環(huán)境、具體問題進行科學分析、測算與判斷，以充分發(fā)揮政府與市場的有機組合優(yōu)勢，協同“兩只手”為導向，引導與調控土地利用朝向更集約、更高效、更持續(xù)的方向邁進高質量發(fā)展。

????其二，市場調控為主、政府干預為輔。處理好政府與市場掣肘關系，一方面通過深化“放管服”，加快政府職能轉變等制度體制改革，與此還要視情調度政府的監(jiān)管與服務職能和對經濟活動的直接約束力，為土地資源高質量利用提供保障；另一方面通過健全城鄉(xiāng)一體化土地產權體系、市場體系，完善土地要素市場機制，優(yōu)化土地產權結構體系、市場結構體系，積極推進土地供給側結構性改革，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。由此形成政府與市場調節(jié)的“二元呼應”。

5?正確處理好剛性與彈性之間的關系

????剛性與彈性是土地資源高質量利用不容忽視的內生關系。土地資源高質量利用是個復雜的系統(tǒng)工程，從廣義上來講，“剛性”是對土地利用所進行必要的嚴格規(guī)定與管制，包括制度安排、規(guī)劃控制和法律約束等；“彈性”是為滿足合理發(fā)展需求對“剛性”所進行的適度調整與革新，如劃定“三區(qū)三線”的界線、建立國土空間用途管制制度等。二者辯證統(tǒng)一，并且在一定程度上可以相互轉化。譬如，規(guī)劃的剛性與彈性。規(guī)劃是對未來所做出的預見性安排和調控，因而長期以來，規(guī)劃在時空尺度上與實際發(fā)展常出現“脫軌”。為適應經濟社會發(fā)展需要而重新調整“三生”空間邊界，由此剛性與彈性在一定程度上可以相互轉化這就有了很好的說明。此外，還會涉及到諸如我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場、土地增值收益分配、行使土地發(fā)展權的剛性管控與彈性許可等問題。

????平衡剛性與彈性之間的關系應注意以下兩點要求。一是從約束限制上說，剛性與彈性及其轉化的依據和標準要具有科學性、合理性與規(guī)范性，就如生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線的劃定要科學合理，切勿主觀臆斷、立足于短期發(fā)展；二是從轉化機制上說，彈性許可須以戰(zhàn)略指導思想、長遠全局導向為基礎，完善剛性管控的不足與處理現存突出矛盾。目前，我國正積極推進《國土空間規(guī)劃法》的確立與實施、進一步商榷與界定土地發(fā)展權的法律特征等方面，這些過程都離不開剛性管控的不斷優(yōu)化與彈性許可的調節(jié)；或者通過“替代剛性”，逆向轉變思維模式，譬如為滿足日益增長的人口對土地的需求，盤活存量土地增加有效供給和引導土地需求等方式替代城市平面擴張；為緩解地區(qū)性土地利用程度、利用效益、承載壓力等不平衡的矛盾，采取在以往經濟、行政、法律等手段的“限流”方式基礎上，探索與創(chuàng)新如發(fā)揮地區(qū)特色優(yōu)勢、遷進遷出相關產業(yè)、設立“衛(wèi)星城鎮(zhèn)”等“分流”方式實現高質量利用?？傊?，土地資源高質量利用正確處理好剛性與彈性之間關系的核心應在于彈性的“分流”方面。

摘自《國土與自然資源研究》2021年第2期