新時(shí)期我國(guó)管理和實(shí)施統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃需要探尋其基礎(chǔ)邏輯，因此文章從認(rèn)知層、對(duì)象層與方法層3個(gè)哲學(xué)維度梳理出8個(gè)邏輯關(guān)系，探討基礎(chǔ)邏輯對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃運(yùn)作的影響及價(jià)值建構(gòu)。

研究發(fā)現(xiàn)，在認(rèn)知層只有正本清源規(guī)劃的實(shí)然性與應(yīng)然性，才能正確規(guī)范規(guī)劃的行動(dòng)邏輯與指導(dǎo)理念；在對(duì)象層，國(guó)土空間規(guī)劃面向的是多層次的復(fù)雜系統(tǒng)，其人地關(guān)系關(guān)乎人類與自然的相處、城市與鄉(xiāng)村的統(tǒng)籌及國(guó)土空間規(guī)劃的工作邊界，對(duì)其整體與局部關(guān)系的把控有助于厘清規(guī)劃問(wèn)題與對(duì)象的邏輯層次，其輸入與輸出的關(guān)系則反映國(guó)土空間系統(tǒng)問(wèn)題關(guān)鍵的兩端；在方法層，國(guó)土空間規(guī)劃需重點(diǎn)調(diào)和開(kāi)發(fā)與保護(hù)這對(duì)基本矛盾，重視剛性與彈性的有機(jī)統(tǒng)一及成本與效益的權(quán)衡，這是應(yīng)對(duì)規(guī)劃不確定性、保障規(guī)劃實(shí)施的重要途徑。

01

認(rèn)識(shí)層：應(yīng)然與實(shí)然作為規(guī)劃基礎(chǔ)認(rèn)知的邏輯

應(yīng)然與實(shí)然源自于休謨?cè)谡J(rèn)知論和倫理方面提出的哲學(xué)性問(wèn)題。在當(dāng)前的空間規(guī)劃語(yǔ)境下，應(yīng)然與實(shí)然依然是認(rèn)清客觀狀況與規(guī)劃保護(hù)和建設(shè)之間的辯證關(guān)系的最為基礎(chǔ)的出發(fā)點(diǎn)。國(guó)土空間規(guī)劃的應(yīng)然與實(shí)然思考，一方面強(qiáng)調(diào)對(duì)事實(shí)的尊重(要素信息摸底與基礎(chǔ)數(shù)據(jù)入庫(kù)等)，另一方面突出基于事實(shí)的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)的建立(法律法規(guī)、規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)建立等)。

實(shí)然性對(duì)應(yīng)的是事物的現(xiàn)實(shí)狀況：國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)然性就是基于事實(shí)的國(guó)土空間系統(tǒng)認(rèn)知，是對(duì)自然、城市、鄉(xiāng)村、人與社會(huì)的現(xiàn)實(shí)狀況的考察和認(rèn)識(shí)，并進(jìn)一步揭示對(duì)象的客觀規(guī)律。實(shí)然性也可以作為一種隱含的重要標(biāo)準(zhǔn)，衡量人類對(duì)既有現(xiàn)實(shí)的改造程度，尤其是對(duì)寶貴的自然空間及自然資源的開(kāi)發(fā)利用程度，如建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度及推進(jìn)生態(tài)保護(hù)與生態(tài)修復(fù)，其實(shí)然性問(wèn)題就是衡量自然資源與生態(tài)環(huán)境的本底標(biāo)準(zhǔn)。

規(guī)劃的應(yīng)然性來(lái)自于規(guī)劃決策和管理中基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)倫理的規(guī)范性判斷，以及人們帶有主觀目的性的認(rèn)知和實(shí)踐，是一種帶有目的性和基于規(guī)則判斷的對(duì)土地空間的認(rèn)識(shí)，如規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)的出現(xiàn)，用地分類以“用”為本而不是以實(shí)際狀況為本。規(guī)劃實(shí)踐自一開(kāi)始，人們就以本能與經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了目的性的判斷。

應(yīng)然與實(shí)然在哲學(xué)上是對(duì)立統(tǒng)一、辯證轉(zhuǎn)化的：首先，規(guī)劃的行動(dòng)是基于實(shí)然性的應(yīng)然，而規(guī)劃需要達(dá)到的理想人居環(huán)境，應(yīng)是基于合理應(yīng)然性改造后的實(shí)然性環(huán)境；其次，國(guó)土空間規(guī)劃所要尊重和遵循的實(shí)然，應(yīng)當(dāng)是隨時(shí)間而變化的，是隨人的發(fā)展?fàn)顩r和發(fā)展階段而演化的，上一個(gè)規(guī)劃實(shí)施期末形成的現(xiàn)狀就是下一個(gè)規(guī)劃期的實(shí)然性基礎(chǔ)。

一言以蔽之，國(guó)土空間規(guī)劃就是應(yīng)然性與實(shí)然性不斷互相影響、交織和修正形成的對(duì)國(guó)土空間中的自然空間保護(hù)與人居環(huán)境營(yíng)造的統(tǒng)一，是對(duì)國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)與保護(hù)的合理安排。

基于這些認(rèn)識(shí)，空間規(guī)劃應(yīng)該基于以下原則把握應(yīng)然與實(shí)然的關(guān)系，擺正規(guī)劃的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)和目的準(zhǔn)則：

①對(duì)現(xiàn)象與問(wèn)題的實(shí)然給予客觀的尊重，不違背人地關(guān)系規(guī)律和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律制定規(guī)劃，不超越本地資源環(huán)境的承載能力來(lái)制定規(guī)劃并實(shí)施開(kāi)發(fā)，提倡順應(yīng)自然格局的規(guī)劃布局，不過(guò)分將人的意志通過(guò)過(guò)度的技術(shù)工具和工程手段強(qiáng)加于自然環(huán)境；

②從問(wèn)題的實(shí)然性出發(fā)，進(jìn)一步考慮規(guī)劃的應(yīng)然性，提出具有針對(duì)性的實(shí)質(zhì)解決方案；

③從國(guó)土空間規(guī)劃的數(shù)據(jù)信息化體系建設(shè)著手，分清規(guī)劃應(yīng)處理(和管理)的信息的應(yīng)然性和實(shí)然性(表1)。

02

對(duì)象層：國(guó)土空間復(fù)雜系統(tǒng)的基礎(chǔ)對(duì)象邏輯

（一）人類與自然：

國(guó)土空間規(guī)劃的工作邊界與核心對(duì)象

人類與自然的關(guān)系無(wú)論是從實(shí)然性角度(人與自然系統(tǒng)的客觀規(guī)律)還是從應(yīng)然性角度(人與自然的關(guān)系倫理)看，都是國(guó)土空間規(guī)劃的重要邏輯對(duì)象，其有助于從自然哲學(xué)和系統(tǒng)論兩個(gè)視角辨析國(guó)土空間規(guī)劃的工作邊界與核心對(duì)象，進(jìn)而支撐當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃明確的開(kāi)展“雙評(píng)價(jià)”和劃定3條基本控制線的基礎(chǔ)任務(wù)。

基于自然哲學(xué)視角，人與自然在國(guó)土空間規(guī)劃中的本質(zhì)是以自己(人)為主體認(rèn)識(shí)自己與自然的關(guān)系，從自然到人類的長(zhǎng)久互動(dòng)看，這種關(guān)系可以總結(jié)為“自在自然—天然自然—人化自然—人類聚居—人”的程度光譜(圖1)。

其中，自在自然是所有的自然，特別包括人們所沒(méi)有探測(cè)到、認(rèn)識(shí)到但原始發(fā)生著的自然；天然自然即人們所探測(cè)到的、認(rèn)識(shí)到的和依存的自然；人化自然是在人探測(cè)和認(rèn)知到的基礎(chǔ)上進(jìn)行干預(yù)與改造的自然域，也即恩格斯提出的“使自然為自己服務(wù)”。

人化自然可進(jìn)一步細(xì)分為3個(gè)層次：人工控制的自然是把天然自然物和自然區(qū)域人為控制起來(lái)使之維持天然狀態(tài)，如各類自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園等；人工培育的自然是通過(guò)人的勞動(dòng)和技術(shù)使天然自然物(包括自然生境)發(fā)生某種狀態(tài)、結(jié)構(gòu)乃至性質(zhì)的改變，如由農(nóng)作物組成的農(nóng)業(yè)地域；人工制造的自然是人工自然的最深層次，是人創(chuàng)造出來(lái)的自然界完全沒(méi)有的事物，包括各類人工自然物和人工自然界(人工生態(tài)系統(tǒng))。

上述層次關(guān)系始終處于變化當(dāng)中，即人類通過(guò)勞動(dòng)及其知識(shí)技術(shù)不斷探索和干預(yù)自然環(huán)境，自然中的大地空間也逐漸在人的占據(jù)下進(jìn)行再生產(chǎn)與創(chuàng)造(人工自然化)。

基于系統(tǒng)論視角，國(guó)土空間規(guī)劃中人類與自然關(guān)系的內(nèi)核是人地關(guān)系。人地關(guān)系中的“人”是“人類圈” (或人居環(huán)境科學(xué)體系中所稱的人類系統(tǒng) )，“地”是由大氣圈、水圈、生物圈和巖石圈共同組成的相互關(guān)聯(lián)、賴以生存的自然環(huán)境 ( 包含蘊(yùn)藏其中的自然資源 )。

諸多的理論與實(shí)踐證明了人地關(guān)系的系統(tǒng)連鎖性，即“山水林田湖草”與“人”的生命共同體的本質(zhì)特征。我國(guó)面臨的資源環(huán)境制約、長(zhǎng)期積累的人地關(guān)系矛盾十分突出：

一是當(dāng)前對(duì)資源的占用、利用和分配粗放低效，在逐漸突破資源環(huán)境承載能力，一些高強(qiáng)度的人工活動(dòng)已經(jīng)造成大規(guī)模的生態(tài)系統(tǒng)退化；

二是地域開(kāi)發(fā)不平衡的固有格局長(zhǎng)期存在；

三是以農(nóng)用地與建設(shè)用地等為表征的城鄉(xiāng)空間關(guān)系矛盾日益顯著。這些皆是新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃需著力解決的突出問(wèn)題。

結(jié)合兩個(gè)視角的解析可知，國(guó)土空間規(guī)劃工作的“最外邊界”就是人化自然所界定的范圍，也是在現(xiàn)實(shí)情況即所能勘測(cè)到的地域空間的全域范圍內(nèi)。

在這個(gè)范圍內(nèi)部分區(qū)域已經(jīng)在快速的城鎮(zhèn)化過(guò)程中成為人工制造的聚居域(城鎮(zhèn)地區(qū)和聚落)，其外圍環(huán)繞著的是人工培育的自然域(以農(nóng)業(yè)地域?yàn)榇?，而最為廣大的區(qū)域則是我國(guó)領(lǐng)土所轄的眾多的山川、湖泊、森林、草甸、海域、海島和其他天然地區(qū)，作為不同程度的保護(hù)地接受人工的保護(hù)和控制。

上述三者彼此的性質(zhì)區(qū)別，構(gòu)成了國(guó)土空間規(guī)劃的三類重要“內(nèi)邊界”區(qū)域 — 城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間。國(guó)土空間規(guī)劃重在通過(guò)手段優(yōu)化改善“內(nèi)邊界”區(qū)域的人與自然關(guān)系的綜合系統(tǒng)：

①基于實(shí)然性的研究判斷，深入解析人化自然的詳細(xì)光譜，同時(shí)厘清人對(duì)自然的改造和干預(yù)活動(dòng)的程度之深淺；

②疊加應(yīng)然性的研究判斷，劃定人所依存的自然系統(tǒng)的適宜性和最大改造程度的標(biāo)準(zhǔn)，包括資源環(huán)境的綜合或?qū)ｍ?xiàng)要素承載力閾值、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性程度等；

③針對(duì)人對(duì)自然活動(dòng)進(jìn)行不同程度的規(guī)制政策，通過(guò)激勵(lì)和約束機(jī)制引導(dǎo)更加合理的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)模式。

因此，國(guó)土空間規(guī)劃的重要任務(wù)包括：

①本著以人為本、生態(tài)優(yōu)先的原則協(xié)調(diào)解決我國(guó)特定的人地關(guān)系矛盾，并在此前提下引導(dǎo)國(guó)土空間資源的高效、節(jié)約和永續(xù)開(kāi)發(fā)利用；

②守住人地關(guān)系底線，即守住資源紅線、生態(tài)安全紅線、環(huán)境紅線和保障人民生產(chǎn)生活的綜合安全紅線，以及合理規(guī)范各類空間上的人工行為等，并根據(jù)各類底線、紅線及上限等設(shè)定動(dòng)態(tài)適宜的閾值體系；

③嘗試在空間規(guī)劃及其管理實(shí)施的邊界上采取“人文—自然”的主輔雙邊界制度，即在以省—市—縣—鄉(xiāng)/鎮(zhèn)/街—村社為依托的行政管理邊界或以城市—片區(qū)—組團(tuán)/社區(qū)為依托的人文地域系統(tǒng)邊界的基礎(chǔ)上，加入以流域、氣候區(qū)等自然主題為抓手的規(guī)劃管理邊界，統(tǒng)籌各地區(qū)自然空間的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)及綜合治理。

（二）城市與鄉(xiāng)村：

國(guó)土空間規(guī)劃中人地關(guān)系協(xié)調(diào)的重心

如果說(shuō)城市—鄉(xiāng)村—自然關(guān)系是人地關(guān)系協(xié)調(diào)的重要子問(wèn)題，那么其中的城鄉(xiāng)關(guān)系則處于問(wèn)題的重心地位。

現(xiàn)階段城鄉(xiāng)空間的矛盾性與復(fù)雜性并存：一方面城鎮(zhèn)建設(shè)用地的擴(kuò)張過(guò)程大多數(shù)是通過(guò)占用農(nóng)業(yè)空間完成的，適宜農(nóng)耕的地域空間同樣是適宜城市化和人口集中的區(qū)域，這是城鎮(zhèn)空間與鄉(xiāng)村空間固有的顯性矛盾；另一方面，在土地城鎮(zhèn)化邏輯推動(dòng)下，鄉(xiāng)村空間成為資本快速占領(lǐng)的對(duì)象，帶來(lái)建設(shè)空間向農(nóng)業(yè)空間的無(wú)序擴(kuò)張，造成農(nóng)業(yè)人口無(wú)序轉(zhuǎn)移而加重農(nóng)業(yè)地區(qū)的凋敝，造成了土地撂荒、城中村涌現(xiàn)及基本農(nóng)田被迫畸形分布等一系列現(xiàn)實(shí)困境。

新時(shí)期的國(guó)土空間規(guī)劃理應(yīng)充分重視鄉(xiāng)村地區(qū)的作用，重視鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略保障性與空間必要性價(jià)值。現(xiàn)代意義上的大多數(shù)城市是從鄉(xiāng)村經(jīng)由城鎮(zhèn)化的歷史過(guò)程逐步演化和轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)的；在城市越來(lái)越重要的同時(shí)，鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)保障性作用越來(lái)越凸顯。

首先，鄉(xiāng)村不僅提供必需的糧食與農(nóng)產(chǎn)品，還是城鎮(zhèn)人工系統(tǒng)與自然系統(tǒng)的有機(jī)緩沖與屏障。因此，從戰(zhàn)略視角看鄉(xiāng)村可視其為“城市之母”，鄉(xiāng)村是城市得以“生存發(fā)展”的必要條件。

其次，鄉(xiāng)村空間未來(lái)具有特別的功能與價(jià)值潛力，其半生態(tài)、大開(kāi)敞、低密度的空間地域具有良好的游憩休閑價(jià)值；伴隨而來(lái)的鄉(xiāng)民鄉(xiāng)風(fēng)鄉(xiāng)音鄉(xiāng)韻，將成為我國(guó)文化凝聚與內(nèi)容生產(chǎn)的重要紐帶和源泉。

因此，在新時(shí)代生態(tài)文明改革、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略導(dǎo)向下，空間規(guī)劃的城鄉(xiāng)關(guān)系應(yīng)進(jìn)行如下定位：調(diào)和原有重城市、輕農(nóng)村的城鄉(xiāng)二元關(guān)系，不再推進(jìn)消極、機(jī)械化的農(nóng)村空間發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二者的有機(jī)聯(lián)系與融合，土地與空間的充分優(yōu)化，以及城鄉(xiāng)均衡的高品質(zhì)發(fā)展。

這就需要合理的政策安排與資源配置手段，在未來(lái)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與鄉(xiāng)村振興發(fā)展的三元驅(qū)動(dòng)下，通過(guò)政府的適度引導(dǎo)、村集體的全周期主導(dǎo)、社會(huì)的合理參與、資本的良性循環(huán)、人才與要素的充分流動(dòng)，進(jìn)行正向的空間—要素—文化營(yíng)造，提升農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值鏈，最終形成具有經(jīng)濟(jì)、文化與生態(tài)多重價(jià)值的“新農(nóng)村”，逐步消解“三農(nóng)”問(wèn)題，優(yōu)化我國(guó)國(guó)土空間生態(tài)、農(nóng)業(yè)安全格局。

（三）整體與局部：

厘清規(guī)劃問(wèn)題與對(duì)象的邏輯層次

規(guī)劃始終有作為整體的對(duì)象和局部的對(duì)象，有整體的問(wèn)題與局部的問(wèn)題，也有整體的效益和局部的效益等。

長(zhǎng)期以來(lái)，規(guī)劃工作都聲稱重視整體觀和大局觀，因?yàn)檎w大于局部，但實(shí)際上各規(guī)劃編制與管理主體間的縱向、橫向博弈導(dǎo)致本是同一國(guó)土空間載體下的“整體—局部”邏輯關(guān)系的割裂與混亂，“多規(guī)”沖突的諸多問(wèn)題也應(yīng)運(yùn)而生。

鑒于此，十分有必要借助國(guó)土空間規(guī)劃的綜合統(tǒng)籌“平臺(tái)”，從整體與局部關(guān)系的視角解析和把握規(guī)劃問(wèn)題與對(duì)象的邏輯層次：

首先，不同尺度或?qū)哟斡虻目臻g系統(tǒng)存在內(nèi)部、外部一體化聯(lián)系。任何空間(單元)的系統(tǒng)都進(jìn)行內(nèi)外聯(lián)系，也即內(nèi)部因素與外部因素共同作用影響空間系統(tǒng)的功能格局。城鎮(zhèn)不是孤立的，“城市問(wèn)題就是區(qū)域問(wèn)題”的經(jīng)典論斷正是對(duì)城市局部問(wèn)題繞不開(kāi)整體問(wèn)題的最好注解，其發(fā)展既離不開(kāi)周邊區(qū)域環(huán)境，也深受其他城市的連鎖影響。況且當(dāng)今社會(huì)系統(tǒng)已經(jīng)高度融入信息化和全球化體系，從微觀到宏觀，從局部到整體形成了多維度的連鎖關(guān)系。而生態(tài)學(xué)視角同樣認(rèn)為一定尺度域下存在系統(tǒng)外部整體環(huán)境對(duì)系統(tǒng)本身的影響。

其次，整體與局部的關(guān)系是相對(duì)的、具有層次性的。地域空間系統(tǒng)具有層次嵌套的本質(zhì)特征，每一個(gè)地域空間系統(tǒng)都由下一層次子系統(tǒng)組成，而本身也是更大系統(tǒng)的子系統(tǒng)。在處理本級(jí)地域空間系統(tǒng)的問(wèn)題時(shí)，不宜片面定位什么是整體問(wèn)題與局部問(wèn)題，而應(yīng)視問(wèn)題所在的地域?qū)哟味ā?/p>

最后，整體要素與局部要素彼此是辯證轉(zhuǎn)化的，切忌割裂二者。整體由部分組成，而部分也制約著整體。系統(tǒng)整體演進(jìn)決定局部問(wèn)題的出現(xiàn)和變化，同時(shí)某一方面的局部問(wèn)題其實(shí)會(huì)影響到某一方面的整體決策。因此，要避免一味擴(kuò)大整體利益而損失了大量局部利益，以保證客觀的、適宜的局部利益為前提追求整體利益最大化。

立足規(guī)劃改革，可以從以下原則出發(fā)去分析和把握國(guó)土空間規(guī)劃中整體與局部的關(guān)系：

①從資源永續(xù)利用與發(fā)展的角度擺正整體與局部的關(guān)系。

②在空間規(guī)劃的范圍內(nèi)和尺度上有序厘清整體與局部的關(guān)系。

③在資源配置與規(guī)劃政策實(shí)施的問(wèn)題上分清整體與局部并進(jìn)行利弊權(quán)衡。

④在規(guī)劃的運(yùn)作上打破“一畝三分地”的思維定式，走向整體協(xié)調(diào)，建立整體決策和實(shí)施機(jī)制，打破局部空間治理各自為政、各管一攤的局面，構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的治理模式，形成整體合力。

⑤為實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)的優(yōu)化，可尋求打破局部行政單元的壁壘，建立區(qū)域協(xié)調(diào)的制度框架。在我國(guó)的體制框架下，需要在更高的層面乃至中央層面為協(xié)同發(fā)展和協(xié)同治理創(chuàng)造條件，形成一盤棋的整體格局。

（四）輸入與輸出：

把控國(guó)土空間系統(tǒng)的關(guān)鍵兩端

任何系統(tǒng)的兩端都是輸入與輸出：在實(shí)體性層面包含著人地地域系統(tǒng)中人與物的運(yùn)移交換及能量的轉(zhuǎn)化，在非實(shí)體性層面是信息的獲取、擴(kuò)散與傳遞，以及社會(huì)性、經(jīng)濟(jì)性要素的連鎖網(wǎng)絡(luò)與波動(dòng)變化。

因此，國(guó)土空間規(guī)劃必須充分注重輸入與輸出兩端。建議可從以下3個(gè)視角進(jìn)行解析：

(1)供與需的關(guān)系。

人口與資源供需的關(guān)系面臨供給缺口逐漸增大的局面，區(qū)域資源供需十分不平衡，如我國(guó)水資源供需平衡在南北、東西的差距較大。

對(duì)于非可再生資源，地區(qū)短缺的資源和重要戰(zhàn)略性資源的取用務(wù)必導(dǎo)向供需平衡的目標(biāo)與行動(dòng)綱領(lǐng)，通過(guò)規(guī)劃提倡節(jié)約型發(fā)展和永續(xù)性資源利用，對(duì)于特別緊缺的資源要量入為出，以需定供。

在這些資源之中，特別要把控建設(shè)用地的供需關(guān)系?？臻g規(guī)劃的核心任務(wù)是對(duì)土地空間資源進(jìn)行配置，在我國(guó)矛盾凸顯的人地關(guān)系背景下，空間規(guī)劃旨在指導(dǎo)城鎮(zhèn)空間用好每一寸可建設(shè)的用地。如何用好？

首先是在盡可能節(jié)約的建設(shè)用地規(guī)模上提高使用效率或生產(chǎn)力水平，其次是讓開(kāi)發(fā)建設(shè)土地每一期的投放基本能夠與真實(shí)需求相匹配。

這其中的核心技術(shù)支撐是做好城鎮(zhèn)空間開(kāi)發(fā)容量設(shè)定和開(kāi)發(fā)邊界的劃定工作，重要的制度抓手之一就是通過(guò)國(guó)土空間用途管控，從開(kāi)發(fā)空間供給側(cè)層面設(shè)立一道非建設(shè)用途轉(zhuǎn)向建設(shè)用途的政策“閥門”。

(2)吞與吐的關(guān)系。

吞就是對(duì)自然資源(也包括環(huán)境)的占有、開(kāi)發(fā)及利用，然后進(jìn)入“人類系統(tǒng)”中的各類生產(chǎn)生活中。

吐的是人類生產(chǎn)生活中的液態(tài)、氣態(tài)、固態(tài)廢物和生活垃圾等。

人類的活動(dòng)無(wú)時(shí)無(wú)刻不在向自然生態(tài)系統(tǒng)輸出廢物和垃圾，它們的輸出，反而給人居環(huán)境帶來(lái)極大的負(fù)面影響，如我國(guó)大量城市垃圾圍城現(xiàn)象，對(duì)本地的地表地下水體、土壤和大氣環(huán)境造成污染，且將造成越來(lái)越多的土地資源浪費(fèi)，長(zhǎng)此以往必然影響到國(guó)土空間的可持續(xù)發(fā)展和人居環(huán)境的健康發(fā)展。

因此，應(yīng)該本著可持續(xù)發(fā)展理念，將國(guó)土空間上的人類社會(huì)的吞吐作為代謝過(guò)程進(jìn)行考慮，探索以“物資守恒—物資流”為理論基礎(chǔ)的基本物質(zhì)規(guī)劃與管控監(jiān)督。

(3)進(jìn)口與出口的關(guān)系。

這一點(diǎn)之所以特別提出來(lái)是因?yàn)榫哂刑厥獾囊饬x。鑒于我國(guó)油氣資源大量依賴進(jìn)口，長(zhǎng)期被“卡脖子”，糧食自給率依然趕不上安全態(tài)勢(shì)，基于對(duì)國(guó)土資源安全的綜合考慮，在國(guó)家層面的國(guó)土空間規(guī)劃中，務(wù)必居安思危，做好國(guó)土資源安全的重要戰(zhàn)略部署，一方面合理編制戰(zhàn)略性資源儲(chǔ)備體系規(guī)劃，保障生命線工程的運(yùn)轉(zhuǎn)余地；另一方面制定資源能源高效綜合利用的方案，并且對(duì)資源開(kāi)發(fā)利用實(shí)行有效的監(jiān)管。

03

方法層：規(guī)劃決策與實(shí)施的基礎(chǔ)思維邏輯

（一）開(kāi)發(fā)與保護(hù)：

國(guó)土空間規(guī)劃需調(diào)和的基本行動(dòng)矛盾

無(wú)論是上述人類與自然關(guān)系中反映出的國(guó)土空間規(guī)劃“內(nèi)外邊界”問(wèn)題，還是我國(guó)城市—鄉(xiāng)村—自然系統(tǒng)中涌現(xiàn)出的人地關(guān)系問(wèn)題，抑或是國(guó)土空間系統(tǒng)中輸入與輸出的問(wèn)題，落腳到國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施管理的現(xiàn)實(shí)，則聚焦于老生常談的經(jīng)典命題 — 國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)的關(guān)系和尺度。

國(guó)土空間規(guī)劃的正式確立，在某種意義上正是源于以發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和各類基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃為代表的開(kāi)發(fā)導(dǎo)向型規(guī)劃與以土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、林草地和保護(hù)區(qū)規(guī)劃等為代表的保護(hù)導(dǎo)向型規(guī)劃之間的性質(zhì)沖突。

在生態(tài)文明建設(shè)已成為國(guó)家根本大計(jì)、基本國(guó)策的今天，促進(jìn)國(guó)土空間系統(tǒng)人與自然和諧共生正是國(guó)土空間規(guī)劃確立的基石，而建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度將作為國(guó)土空間規(guī)劃的基本制度基礎(chǔ)。在理順開(kāi)發(fā)與保護(hù)的正確邏輯時(shí)面臨以下難點(diǎn)：

(1)開(kāi)發(fā)與保護(hù)策略須面對(duì)人類社會(huì)、資源、生境直到整體生態(tài)環(huán)境的連鎖系統(tǒng)。人類社會(huì)開(kāi)發(fā)利用資源并將廢物排放到生態(tài)環(huán)境中，在影響到生境的機(jī)能的同時(shí)也反過(guò)來(lái)影響到人類自身的生活環(huán)境機(jī)能。

而人類發(fā)展帶來(lái)空間的擴(kuò)張和占用也不可避免地直接或間接沖擊到各類物種的生存空間。這些都是對(duì)整體生態(tài)系統(tǒng)功能的脅迫過(guò)程，而長(zhǎng)期的脅迫過(guò)程將反作用于人類社會(huì)自身(表2，圖2)。因此，“怎么開(kāi)發(fā)、怎么保護(hù)、如何修復(fù)”需根據(jù)不同空間、不同要素及不同時(shí)間階段進(jìn)行持續(xù)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，這就需要更加精明先進(jìn)的規(guī)劃技術(shù)和管理體系。

(2)開(kāi)發(fā)與保護(hù)方向和程度的確定事關(guān)人類發(fā)展的生態(tài)倫理或價(jià)值判定難題。自然生境是最為敏感的系統(tǒng)，受到人類活動(dòng)影響后由棲息地和生物群落組成的生態(tài)系統(tǒng)馬上受到脅迫響應(yīng)，可能造成自然生境的生態(tài)功能不斷退化，物種不斷消亡。要保全自然生態(tài)系統(tǒng)良好的機(jī)能，則會(huì)對(duì)人類社會(huì)的建設(shè)發(fā)展提出更高的成本要求(尤其是處在發(fā)展初期或快速發(fā)展階段的地區(qū))；但若因發(fā)展?fàn)奚糇匀簧鷳B(tài)系統(tǒng)的機(jī)能完整性，同樣要付出長(zhǎng)久的修復(fù)成本(并且極難完全恢復(fù))，帶來(lái)的生態(tài)功能和生態(tài)價(jià)值損失在遠(yuǎn)期難以估量。

因此，確定合理的開(kāi)發(fā)保護(hù)目標(biāo)和價(jià)值邊界顯得尤為重要。

國(guó)土空間規(guī)劃如何調(diào)和開(kāi)發(fā)與保護(hù)的關(guān)系必然是個(gè)系統(tǒng)工程，本質(zhì)上要形成一種動(dòng)態(tài)平衡：

開(kāi)發(fā)是基于生態(tài)環(huán)節(jié)系統(tǒng)性保護(hù)的有序開(kāi)發(fā)，保護(hù)是為了空間和資源永續(xù)利用的保護(hù)。

平衡的關(guān)鍵在于兩個(gè)目標(biāo)閾值的合理設(shè)定：

一是以自然生境本身的健康(系統(tǒng)運(yùn)作機(jī)能的完整)作為閾值，其最為突出的評(píng)價(jià)指標(biāo)是生境物質(zhì)組成的生態(tài)系統(tǒng)完整性；

二是以人居生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的健康作為閾值，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)首先在于城鄉(xiāng)聚落所在生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能水平，其次在于水、氣、生、土、固廢等環(huán)境質(zhì)量及其對(duì)人體健康的影響。

建立開(kāi)發(fā)保護(hù)這一動(dòng)態(tài)平衡的系統(tǒng)工程，要在保住人居生態(tài)環(huán)境質(zhì)量健康的初始底線閾值的基礎(chǔ)上，不斷優(yōu)化國(guó)土空間格局，提升國(guó)土空間開(kāi)發(fā)質(zhì)量和保護(hù)修復(fù)能力，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)保護(hù)的閾值達(dá)到基本不影響自然生境本身的健康甚至更好(圖3)，并通過(guò)一系列制度建設(shè)、技術(shù)環(huán)節(jié)的改革創(chuàng)新，形成秩序性、系統(tǒng)性及動(dòng)態(tài)性的理性開(kāi)發(fā)保護(hù)體系：

①秩序性在于規(guī)劃合理的開(kāi)發(fā)保護(hù)格局，形成分級(jí)分類的開(kāi)發(fā)保護(hù)策略，落實(shí)到具體行動(dòng)是通過(guò)合理的“主體功能區(qū)”戰(zhàn)略確定不同區(qū)域開(kāi)發(fā)保護(hù)的主導(dǎo)方向，進(jìn)而通過(guò)3條基本控制線的劃定細(xì)化各類空間用途管制規(guī)則。其前置技術(shù)基礎(chǔ)在于對(duì)區(qū)域資源環(huán)境開(kāi)發(fā)保護(hù)狀態(tài)、承載能力狀態(tài)的合理評(píng)價(jià)與差異性進(jìn)行界定。

②系統(tǒng)性首先在于有機(jī)聯(lián)系開(kāi)發(fā)與保護(hù)的關(guān)系；其次在于對(duì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，按照生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在規(guī)律統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下、地上地下、流域上下游；最后在于以用途管制為主要手段，輔以多重治理方式，形成全面的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)體系。

③動(dòng)態(tài)性在于通過(guò)實(shí)時(shí)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)響應(yīng)生態(tài)系統(tǒng)的多維變化。其支撐基礎(chǔ)是建立并完善覆蓋全部國(guó)土空間的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)國(guó)土空間各要素的變化，對(duì)其中出現(xiàn)的生境變化、土地覆被變化及污染排放進(jìn)行實(shí)時(shí)捕捉，通過(guò)該反饋過(guò)程適時(shí)進(jìn)行開(kāi)發(fā)保護(hù)政策的調(diào)整。

（二）剛性與彈性：

綜合應(yīng)對(duì)規(guī)劃問(wèn)題的復(fù)雜與不確定

自我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形成以來(lái)，規(guī)劃決策和空間管控到底是多一點(diǎn)剛性還是多一點(diǎn)彈性，是始終要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)難題。國(guó)土空間規(guī)劃必須更加卓有成效地有機(jī)統(tǒng)一規(guī)劃的剛性與彈性，這直接影響到規(guī)劃的有效性。剛性與彈性的問(wèn)題既體現(xiàn)在規(guī)劃內(nèi)容與技術(shù)方面，又體現(xiàn)在規(guī)劃政策方面，同時(shí)還體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)方面。

空間規(guī)劃體系改革明確要求建立國(guó)土空間用途管制手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，并形成一個(gè)市縣“一本規(guī)劃，一張藍(lán)圖”。這兩個(gè)目標(biāo)中，前者的任務(wù)重心是探索針對(duì)不同類型、不同重要性的用地空間或自然資源去設(shè)定不同剛性/彈性程度的管控規(guī)則和管控模式；后者的具體實(shí)現(xiàn)方式是梳理出空間規(guī)劃的“一張藍(lán)圖”內(nèi)容體系的必要內(nèi)容是什么，可選內(nèi)容是什么，重點(diǎn)體現(xiàn)什么要素，以及如何通過(guò)剛性/彈性內(nèi)容的結(jié)合體現(xiàn)規(guī)劃的長(zhǎng)期有效性、嚴(yán)肅性和可實(shí)施性，旨在真正做到“一張藍(lán)圖干到底”。

前者要突破的困局是“多規(guī)”矛盾和打架，即空間用途的剛性內(nèi)容和彈性內(nèi)容互相交疊、層次各異。突破的第一步是通過(guò)規(guī)劃內(nèi)容的整合，特別是用地的技術(shù)判定的整合統(tǒng)一空間用途標(biāo)準(zhǔn)。

在夯實(shí)第一步的基礎(chǔ)上，第二步通過(guò)合理的規(guī)則和制度設(shè)計(jì)加以剛彈管控。不妨設(shè)定如下基本原則：

①大類 ( 根目錄類)用途空間的變更管控更剛性，大類內(nèi)部的小類變更可設(shè)定自由裁量權(quán)；

②建設(shè)增量涉及到的用途變更賦予剛性原則，存量范圍內(nèi)的用途變更則是以鼓勵(lì)性或引導(dǎo)性為主；

③一旦涉及到重要的戰(zhàn)略性內(nèi)容及國(guó)土資源底線和國(guó)土資源安全的內(nèi)容則賦予最嚴(yán)格的剛性原則。

后者需要突破的困局是設(shè)定規(guī)劃“藍(lán)圖”中的強(qiáng)制性、必要性內(nèi)容與非強(qiáng)制性、引導(dǎo)性內(nèi)容。應(yīng)該本著市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用的大前提，規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)該以必要性內(nèi)容作為剛性色彩的內(nèi)容在“藍(lán)圖”中充分體現(xiàn)并保證實(shí)施 — 采用底線控制、負(fù)面清單規(guī)劃的模式，將可以留給市場(chǎng)配置的空間范圍做合理的“留白”。

從整個(gè)國(guó)土空間規(guī)劃體系的事權(quán)結(jié)構(gòu)層面看，一般管控、監(jiān)督和審批的權(quán)責(zé)重心越往上級(jí)政府主體移動(dòng)，其管控的剛性程度越大。

因此，國(guó)家層面、大區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃總量控制決策事權(quán)(包括土地資源總量控制和發(fā)展的總目標(biāo))，以及重要國(guó)土空間資源的底線管控事權(quán)，可上移至中央政府以賦予最大的剛性；對(duì)規(guī)劃涉及到的比較重要的監(jiān)督事項(xiàng)，事權(quán)重心建議相應(yīng)上移，根據(jù)監(jiān)督事項(xiàng)的性質(zhì)決定事權(quán)上移的層級(jí)；而對(duì)于以改善基層地區(qū) / 城鎮(zhèn)人居環(huán)境，提供生活便利為主旨的地方性規(guī)劃事務(wù)，則由地方政府或規(guī)劃主體自行設(shè)定其相應(yīng)的規(guī)劃模式和空間政策。

（三）成本與效益：

國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施落地的權(quán)衡因素

從廣義層次進(jìn)行理解，效益是人們作出決策和展開(kāi)行動(dòng)的所得或成效，如收到的效益、取得的收益，或者直接就是一個(gè)行動(dòng)取得的效果；成本是付出的代價(jià)，其外延同樣是多樣性的，可以是時(shí)間成本、資金成本、管理成本、政治成本、社會(huì)成本及機(jī)會(huì)成本，甚至是受到的危害。

因此，把握成本與效益的關(guān)系，也可以說(shuō)是一種費(fèi)效比的關(guān)系，是一個(gè)權(quán)衡利弊的普適性問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)往往是“魚(yú)與熊掌不可兼得”，也沒(méi)有所謂“免費(fèi)的午餐”，所有的規(guī)劃工作本質(zhì)上是對(duì)行動(dòng)利弊的綜合權(quán)衡，然后做出最有利的選擇。

反思機(jī)構(gòu)改革之前各類分立空間類規(guī)劃，對(duì)成本與效益的綜合權(quán)衡和分析仍然比較有限，且難以在統(tǒng)一的空間載體中進(jìn)行綜合分析與統(tǒng)籌。作為綜合性空間規(guī)劃的市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃等，其成果的體現(xiàn)更像是一種空間藍(lán)圖的描繪，在“規(guī)劃實(shí)施措施”部分過(guò)于原則性，缺少實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容：

一方面，對(duì)上述空間藍(lán)圖體現(xiàn)出來(lái)的未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益(即空間布局能夠帶來(lái)的綜合價(jià)值)的刻畫(huà)不甚充分；

另一方面，關(guān)于空間中的各類要素布局實(shí)施(尤其政府作為主體的)涉及的投資規(guī)模、財(cái)務(wù)收支和費(fèi)效比分析幾乎沒(méi)有。反過(guò)來(lái)評(píng)價(jià)，后者相當(dāng)于規(guī)劃的空間布局缺少以財(cái)政資金安排為內(nèi)核的邏輯支持，而前者相當(dāng)于規(guī)劃的理念或者目標(biāo)在理論與實(shí)際之間無(wú)所適從。

土地利用規(guī)劃的問(wèn)題也類似，雖然其目標(biāo)導(dǎo)向一直是土地資源的約束性管制，但卻并不在規(guī)劃內(nèi)容中明確其管制目標(biāo)帶來(lái)的綜合價(jià)值，各級(jí)地方難以“打心底”形成土地空間保護(hù)利用的共識(shí)。而情況相對(duì)較好的是空間類的專項(xiàng)規(guī)劃，如水利、交通、能源電力等基礎(chǔ)設(shè)施類規(guī)劃，它們從資金和財(cái)務(wù)角度明確了規(guī)劃對(duì)象的成本與效益(由其工程導(dǎo)向特征所決定的)；而生態(tài)環(huán)境類規(guī)劃帶有明確的保護(hù)修復(fù)導(dǎo)向，需通過(guò)生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)的技術(shù)模式進(jìn)行價(jià)值分析。

因此，未來(lái)有必要將成本與效益的分析列入國(guó)土空間規(guī)劃的新專題之中，并統(tǒng)合各類專項(xiàng)規(guī)劃的財(cái)務(wù)與費(fèi)效比進(jìn)行分析。此外，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到規(guī)劃中的費(fèi)效比不囿于局部性因素，而是綜合的、整體的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的費(fèi)效比。例如，現(xiàn)實(shí)中南水北調(diào)、三峽大壩這樣的巨型工程落地，都是從整體利益上考慮，為打破國(guó)土空間東西與南北之間的資源環(huán)境不均衡格局而規(guī)劃實(shí)施的國(guó)土開(kāi)發(fā)工程，其帶來(lái)的防洪、發(fā)電、航運(yùn)、供水的社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合效益巨大，匯集了億萬(wàn)人口和大部分國(guó)土。

成本與效益的權(quán)衡思路不妨從三方面著手：

首先，應(yīng)理順各個(gè)階段規(guī)劃的目標(biāo)價(jià)值體系及其序列，如此方能把控和權(quán)衡成本與效益的邏輯主軸；其次，從規(guī)劃建設(shè)的直接或間接投入與產(chǎn)出比進(jìn)行權(quán)衡；最后，從目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的遠(yuǎn)與近的關(guān)系，以及緩與急角度進(jìn)行權(quán)衡。

而在國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施中，成本與效益的權(quán)衡把握將針對(duì)兩大方面：

一是規(guī)劃實(shí)施中的綜合投入與收效，也涉及規(guī)劃統(tǒng)籌布局的重點(diǎn)項(xiàng)目的費(fèi)效比；

二是空間政策施行的管理成本與效果，即盡可能用簡(jiǎn)明的政策獲得較大的實(shí)施成效，政策之簡(jiǎn)明在于明確性、高傳遞性和可操作性，較大之成效在于復(fù)雜問(wèn)題得到實(shí)質(zhì)性解決、局面得到顯著性改善(或長(zhǎng)期穩(wěn)定改善)。

04

結(jié)語(yǔ)

新時(shí)期的國(guó)土空間規(guī)劃必然是一個(gè)系統(tǒng)規(guī)劃，橫向到邊涉及廣袤的城市—鄉(xiāng)村—自然空間，縱向到底統(tǒng)籌從國(guó)家、省、市、縣直到鄉(xiāng)村的國(guó)土空間中的人與土地、“山水林田湖草”和各類其他資源要素的開(kāi)發(fā)保護(hù)關(guān)系，其基礎(chǔ)邏輯如何是當(dāng)前需要預(yù)先進(jìn)行探索和論證的重要問(wèn)題。

本文正是基于以上認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，試圖通過(guò)回歸到規(guī)劃本身及其涉及到的關(guān)鍵概念之本質(zhì)，基于規(guī)劃的系統(tǒng)觀梳理和提煉國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)該把握的基本理論邏輯。

本文所論述的8個(gè)基礎(chǔ)邏輯關(guān)系是構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃理論、方法與實(shí)施策略中的關(guān)鍵概念。應(yīng)然與實(shí)然的關(guān)系反映出國(guó)土空間規(guī)劃認(rèn)知論與倫理范式的問(wèn)題，以正確規(guī)范規(guī)劃的行動(dòng)邏輯與指導(dǎo)理念。厘清人類與自然這對(duì)邏輯關(guān)系關(guān)乎到國(guó)土空間規(guī)劃的工作邊界，人類與自然關(guān)系的內(nèi)核是人地關(guān)系，人地關(guān)系協(xié)調(diào)的重心長(zhǎng)期以來(lái)落腳于城市與鄉(xiāng)村關(guān)系。

國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)象是多層次的復(fù)雜系統(tǒng)，有必要把握好整體與局部的關(guān)系以厘清其邏輯層次，同時(shí)把控好系統(tǒng)的輸入與輸出的關(guān)鍵兩端。

在方法行動(dòng)層面，首先重在調(diào)和開(kāi)發(fā)與保護(hù)這一基本矛盾，在規(guī)劃統(tǒng)籌國(guó)土空間一盤棋的格局下仍然需要取得規(guī)劃剛性與彈性的有機(jī)統(tǒng)一，以應(yīng)對(duì)規(guī)劃問(wèn)題的不確定性與復(fù)雜性；其次，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)該尤其重視成本與效益的權(quán)衡方能確保規(guī)劃的有效實(shí)施。最后，本文所闡述的3個(gè)層次8個(gè)基礎(chǔ)邏輯關(guān)系并不是相對(duì)孤立的，而是互相聯(lián)系的“網(wǎng)絡(luò)”(圖4)：

認(rèn)識(shí)層作為方法層邏輯的價(jià)值建構(gòu)基礎(chǔ)，方法層邏輯關(guān)系的梳理有助于更加合理認(rèn)識(shí)和干預(yù)國(guó)土空間規(guī)劃的對(duì)象系統(tǒng)(人地關(guān)系、整體與局部、輸入與輸出)；對(duì)國(guó)土空間對(duì)象系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)同樣需要分清應(yīng)然與實(shí)然的規(guī)律性，而空間對(duì)象的特征與規(guī)律也反過(guò)來(lái)作為應(yīng)然與實(shí)然認(rèn)識(shí)準(zhǔn)則的客觀基礎(chǔ)。

文章來(lái)源丨規(guī)劃師雜志

作者信息 | 左為，唐燕，陳冰晶