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北京日?qǐng)?bào) | 2023年10月09日

　　張晉藩

　　中華民族五千年歷史，有一條縱向傳承、革故鼎新的螺旋式上升的軌跡，中央地方關(guān)系也同樣沿著這條軌跡不斷發(fā)展。秦統(tǒng)一后建帝制，“海內(nèi)為郡縣”；漢代實(shí)行強(qiáng)干弱枝的中央地方制度；唐朝中央機(jī)構(gòu)實(shí)行三省制，地方機(jī)構(gòu)實(shí)行州縣二級(jí)制；宋朝總體而言，實(shí)行二府制與地方兼施制；元朝在民族大一統(tǒng)的局面下，地方制度為行中書(shū)省制；明朝中央為內(nèi)閣制，地方行路、州、縣三級(jí)制；清朝的中央地方關(guān)系具有鮮明的民族統(tǒng)治的特點(diǎn)。中華民族是古代中國(guó)大一統(tǒng)體制政治實(shí)踐和理論學(xué)說(shuō)催化而形成的，統(tǒng)一是中國(guó)歷史的主流，在這方面積累的歷史經(jīng)驗(yàn)很有借鑒意義。

　　大一統(tǒng)的政治制度適合中國(guó)傳統(tǒng)國(guó)情，有助于民生的改善和文化的統(tǒng)一

　　公元前221年秦始皇統(tǒng)一全國(guó)，建立專制主義的皇帝制度，推行郡縣制的地方制度。雖然秦朝轉(zhuǎn)瞬亡國(guó)，但它留下的制度無(wú)論中央的皇帝制度還是地方的郡縣制度，一直傳承于后世，歷時(shí)兩千多年。這充分說(shuō)明了這個(gè)制度符合中國(guó)的國(guó)情需要。以中央地方關(guān)系架構(gòu)之初來(lái)看，秦始皇建立的皇帝制度和推行的地方郡縣制度，都是周朝宗法分封制的歷史經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的總結(jié)，體現(xiàn)了中華民族的智慧和創(chuàng)造力。秦始皇即位以后，天下并未平定，百姓的溫飽與安居尚如空中樓閣。在這個(gè)背景下，本應(yīng)運(yùn)用新建的中央集權(quán)的皇帝制度安撫百姓，助力民生，維持社會(huì)穩(wěn)定。然而，秦始皇卻自以為“天下莫予毒也”,肆行獨(dú)裁統(tǒng)治，壓榨民生，耗盡民力，以致“力役三十倍于古，田租口賦鹽鐵之利二十倍于古”,曾經(jīng)是改革推動(dòng)力的法制，反而變成了虐害民眾的枷鎖，形成了“赭衣塞路，囹圄成市”的慘象。這是一個(gè)關(guān)于控制與征服的魔咒，資源一旦過(guò)于集中，一定會(huì)利用它壓迫別人。作為新生的專制主義的皇帝制度，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，卻成了秦始皇推行暴政的工具。他把中央集權(quán)制度看作是皇帝個(gè)人集權(quán)專制和濫施淫威的工具，無(wú)限制地膨脹皇權(quán)，加強(qiáng)中央的集權(quán)，最后把新型的皇帝王朝引向了滅亡的絕路。秦之亡并不是亡于制度，而是亡于破壞了制度。

　　漢朝建立以后，比較注意全面發(fā)揮皇帝制度的法定權(quán)力。如遇重大事項(xiàng)召集朝議、朝會(huì)，皇帝與大臣共同協(xié)商，決定之后迅速推向全國(guó)。漢初的做法有利于發(fā)揮皇帝制度的動(dòng)員力量，可以迅速調(diào)整地方上不利于中央集權(quán)的一些弊政，改變了百姓對(duì)皇帝制度的看法。歷史證明，專制主義不等于皇帝獨(dú)裁，由漢朝建立的朝議、言諫、封駁制度，有利于發(fā)揮皇帝制度中的積極因素，有助于迅速推進(jìn)國(guó)家各領(lǐng)域的發(fā)展和建設(shè)，并使皇權(quán)的行使受到制度的和法律的某種約束。因?yàn)榛蕶?quán)受到約束，以皇帝為中心的中央集權(quán)才延續(xù)下來(lái)。只是到了明清兩朝，隨著宰相制度的廢除，皇帝制度的惡性發(fā)展，專制主義的國(guó)家制度也很難維持下去。破壞中央集權(quán)專制制度，將其變成個(gè)人暴虐獨(dú)裁載體終而覆亡的元兇，不是別人，正是皇帝自己。

　　在中國(guó)歷史上提及地方行政，向以漢代為榜樣，稱道中央與地方關(guān)系處理得當(dāng)，體制合理。西漢加強(qiáng)中央集權(quán)的結(jié)果，使得對(duì)外有足夠的力量抵御外患，深化民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步；對(duì)內(nèi)消除了地方割據(jù)勢(shì)力，保證國(guó)內(nèi)各個(gè)地區(qū)之間政治、經(jīng)濟(jì)和文化聯(lián)系的不斷加強(qiáng)，從而使統(tǒng)一的封建國(guó)家更加穩(wěn)固，社會(huì)經(jīng)濟(jì)更加繁榮。據(jù)《漢書(shū)·地理志》記載，公元二年西漢人口五千九百五十九萬(wàn)余人，疆域東西九千三百零二里，南北一萬(wàn)三千三百六十八里。經(jīng)過(guò)四百年的創(chuàng)造和發(fā)展，一個(gè)偉大的統(tǒng)一的封建國(guó)家，在距今兩千年之前已巍然屹立在世界的東方。從此以后，國(guó)家的統(tǒng)一成了歷史發(fā)展的主流。

　　中國(guó)悠久的歷史證明充分發(fā)揮中央與地方的制度作用，重在修制選人

　　所謂修制，就是根據(jù)社會(huì)的發(fā)展，及時(shí)剔除已經(jīng)被歷史和現(xiàn)實(shí)所證明不適合中國(guó)政治實(shí)際的某些制度。同時(shí)需要明確，制度是死的，更重要的是執(zhí)掌制度的官吏的素質(zhì)，是否能發(fā)揮制度之所長(zhǎng)，使制度與法制、政情相統(tǒng)一。因此，歷代都重視選官的問(wèn)題。因而，漢唐以來(lái)，對(duì)郡縣長(zhǎng)吏非常重視。

　　調(diào)整中央與地方的權(quán)限是古代中國(guó)行政管理的重要問(wèn)題。為了實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)，中國(guó)古代很早便形成了大一統(tǒng)的理論和政策，加強(qiáng)中央集權(quán)就是強(qiáng)調(diào)用人權(quán)、發(fā)兵權(quán)、立法權(quán)、財(cái)政權(quán)收歸中央。而當(dāng)這些權(quán)力實(shí)實(shí)在在由中央政府掌握時(shí)，國(guó)家的統(tǒng)一也更加穩(wěn)固。為了中央集權(quán)，封建國(guó)家很注意運(yùn)用統(tǒng)一的法律法令，對(duì)地方官明定權(quán)責(zé)，進(jìn)行監(jiān)督，并協(xié)調(diào)各民族間的關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)方面，除掌握重要的生產(chǎn)資料和官營(yíng)工商業(yè)外，也賦予地方經(jīng)濟(jì)以發(fā)展空間。在文化方面，則始終堅(jiān)持以儒家思想為主導(dǎo)的一元化的文化傳統(tǒng)。中國(guó)歷史上的盛世，大都是中央政府有效地行使行政管理權(quán)的時(shí)期。但是中央的權(quán)限過(guò)分集中，像秦朝那樣“天下事無(wú)大小皆決于上”“主獨(dú)制于天下而無(wú)所制也”,破壞了中央與地方的正常關(guān)系，束縛了地方積極性的發(fā)揮，使地方政權(quán)失去了活力，造成政事臃塞、冗員充斥、國(guó)力衰微，進(jìn)而削弱了中央集權(quán)。而如果地方權(quán)力過(guò)大，外重內(nèi)輕，中央政府不能節(jié)制，也會(huì)導(dǎo)致地方割據(jù)自為、王朝崩潰、國(guó)家分裂、社會(huì)動(dòng)亂與人民顛沛流離。東漢末年的州牧擅權(quán)，唐末的節(jié)度使專政就是明證。因此，封建統(tǒng)治者煞費(fèi)苦心地調(diào)整二者的關(guān)系，一方面賦予地方政權(quán)處理兵刑錢(qián)谷的一定權(quán)力，規(guī)定省、郡、縣各級(jí)政權(quán)的管轄范圍和從屬關(guān)系，另一方面又強(qiáng)調(diào)專制主義的集中制，有關(guān)地方官吏的選任、軍事的調(diào)動(dòng)、法令的適用、死刑的執(zhí)行、賦稅的大筆支出、重要工程的興造等等，均須報(bào)中央政府，以便居中馭外，內(nèi)外相維，特別是清朝，中央對(duì)地方的行政管轄、司法管轄深入到邊陲之地和少數(shù)民族聚居地區(qū)，很值得重視。但由于封建國(guó)家的本質(zhì)，決定了中央與地方在行政權(quán)力上的矛盾只能作某種調(diào)整而不可能解決。當(dāng)今，在十幾億人口的大國(guó)，為了更好地處理中央與地方的關(guān)系，認(rèn)真總結(jié)歷史和現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)，是很有必要的。

　　監(jiān)察制度能夠溝通中央與地方，官和使緊密結(jié)合，形成監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)

　　中國(guó)古代的監(jiān)察制度，產(chǎn)生于中國(guó)的文化土壤，它在中國(guó)歷史上所起到的作用是不可以忽視的。

　　監(jiān)察制度從戰(zhàn)國(guó)時(shí)期開(kāi)始出現(xiàn)，經(jīng)過(guò)秦漢，已經(jīng)奠定了規(guī)模。至唐朝，不僅完善了監(jiān)察制度，而且使監(jiān)察系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化，全面涵蓋了中央和地方。如同史書(shū)所說(shuō)，中國(guó)的國(guó)家體制，是“設(shè)官以經(jīng)之，置使以緯之”?！霸O(shè)官以經(jīng)之”,是指設(shè)置于地方上處于“靜態(tài)”的地方官?！爸檬挂跃曋笔侵秆舶从坊虬闯＠M(jìn)行巡察，或奉圣命進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)察，是“動(dòng)態(tài)”與“靜態(tài)”相結(jié)合的。

　　監(jiān)察官歷來(lái)被稱作是“皇帝耳目之司”,求治的皇帝非常重視選拔監(jiān)察人才，有時(shí)由皇帝親自面試。從唐朝開(kāi)始，確定監(jiān)察官必須科第出身，忠誠(chéng)廉潔，敢于糾彈不法。由于監(jiān)察官是流動(dòng)的，是遍及全國(guó)各地的，地方各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)都擺脫不掉監(jiān)察官的監(jiān)察，因此，監(jiān)察官對(duì)于吏治起著震懾的作用，而且，借助監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，溝通了中央與地方的關(guān)系。在歷史上，宰相受到監(jiān)察御史的彈劾而去職者，比比皆是。為了掌控地方官的活動(dòng)，秦始皇就專派監(jiān)郡的御史。漢初，曾經(jīng)撤銷了設(shè)在郡上的監(jiān)御史，但不久便發(fā)現(xiàn)，失去監(jiān)御史的郡吏治很快混亂，監(jiān)御史制度隨即恢復(fù)，而且，中央不斷派出巡御史察郡。漢武帝時(shí)，首定監(jiān)察法《六條問(wèn)事》,首要對(duì)象就是二千石的高官、郡守。至唐代，制定《巡察六條》,監(jiān)察不再限定于郡守，而是“是官皆監(jiān)”。清朝詳定了監(jiān)察法法典，這是中國(guó)古代具有特殊價(jià)值的一部法典，是世界上其他各國(guó)所沒(méi)有的。晚清官制改革，舊官制基本都被廢除，但保留都察院不廢，說(shuō)明監(jiān)察制度在晚清仍然發(fā)揮著基本的職能，如炙手可熱的慶親王奕劻，便被監(jiān)察御史彈劾貪污。

　　總之，在中國(guó)的政治史上，官吏的活動(dòng)是重要的政治軌跡。正如孟子所說(shuō)，“徒善不足以為政，徒法不能以自行”，沒(méi)有治國(guó)的好官吏，也不會(huì)有治世的出現(xiàn)。制度設(shè)計(jì)得再好，沒(méi)有良吏也都會(huì)落空。

　　兩千年來(lái)，地方政權(quán)雖不斷地發(fā)生變動(dòng)，但郡縣制度總體是穩(wěn)定的

　　自秦統(tǒng)一以來(lái)，在兩千多年的歷史發(fā)展中，地方政權(quán)隨著政治形勢(shì)的發(fā)展而不斷地發(fā)生變動(dòng)，或郡、縣二級(jí)制，或省、郡、縣三級(jí)制，或省、道、府、縣四級(jí)制，但無(wú)論怎樣變動(dòng)，其目的都是為了適應(yīng)中央集權(quán)，在變動(dòng)中郡縣制度總體是穩(wěn)定的。實(shí)踐也證明了這種路徑模式的合理性與有效性。省、道、府、縣的四級(jí)政權(quán)中，省、道、府的任務(wù)是治官，并不直接接觸百姓，而是希望通過(guò)治官達(dá)到治民的目的。只有縣官是直接臨民的，縣是最低一級(jí)政權(quán)，縣令長(zhǎng)是親民之官，直接掌握鄉(xiāng)里基層組織，特別是督率鄉(xiāng)之三老進(jìn)行教化，督率嗇夫重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，舉辦鄉(xiāng)宴聚會(huì)以敦老幼之序?？h官既擔(dān)負(fù)如此重要的職責(zé)，對(duì)縣官的選任、考績(jī)就非常重要。

　　明太祖特別頒布法律規(guī)定州縣臨民之官的具體要求。洪武十七年（公元1384年）制定“府州縣條例八事，頒示天下，永為遵守”。其中強(qiáng)調(diào)各級(jí)官吏都要加強(qiáng)管理，提高統(tǒng)治效率，以及上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督等等。尤其重視作為基本行政單位的縣的吏治，曾經(jīng)刊布《到任須知》三十一條，其中規(guī)定：縣官到任首先要了解刑、版籍、田糧等關(guān)系到封建國(guó)家根本的司法、財(cái)政事項(xiàng)；其次要了解“境內(nèi)民人犯法，被誅者幾戶”以便掌握縣內(nèi)居民的政治情況以加強(qiáng)監(jiān)視，防止發(fā)生危害國(guó)家統(tǒng)治的行為。對(duì)于府、州、縣官中的廉潔正直者，“必遣行人赍敕往勞，增秩賜金”。以上充分反映了明朝統(tǒng)治者對(duì)于加強(qiáng)地方機(jī)關(guān)統(tǒng)治效能的經(jīng)驗(yàn)的積累，這些措施旨在加強(qiáng)地方官的職責(zé)，發(fā)揮護(hù)一方穩(wěn)定、保一方平安的作用，而不純?yōu)榉婪兜胤胶缽?qiáng)勢(shì)力。民生福祉是人民幸福之基、社會(huì)和諧之本，民生是最大的政治，在發(fā)展民生中贏得民心，是各族人民緊緊團(tuán)結(jié)在一起、鞏固統(tǒng)一的基礎(chǔ)。

　　從中國(guó)傳統(tǒng)歷史論，應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)漢唐，汲取宋明教訓(xùn)，注重總結(jié)地方官吏治績(jī)，注重發(fā)揮地方“以藩屏周”的重要作用。“地方政治一向是中國(guó)政治上最大一問(wèn)題。因?yàn)橹袊?guó)國(guó)家大，地方行政之好壞，關(guān)系最重要?！鳖櫻孜湓诿魍鰢?guó)后，痛定思痛反思道，國(guó)家根基在基層，在基層臨民之官，“自古及今，小官多者其世盛，大官多者其世衰”。

　　“溯往知來(lái)”。維護(hù)國(guó)家大一統(tǒng)格局，中央地方關(guān)系因時(shí)調(diào)整是歷史的規(guī)律。改革的最大受益者，就短時(shí)效益來(lái)看是廣大普通民眾，就歷史的長(zhǎng)時(shí)段來(lái)看，則是整個(gè)國(guó)家和民族的前途命運(yùn)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在中央地方大一統(tǒng)的格局中，讓中華民族像石榴籽一樣抱在一起。在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興、國(guó)祚綿長(zhǎng)、文明傳承，需要我們以史為鏡，學(xué)史明智。

　　（作者為中國(guó)政法大學(xué)終身教授、博士生導(dǎo)師）

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