老梁市監(jiān)論談 2023-09-28 16:13 發(fā)表于河北

老梁市監(jiān)論談探討市場監(jiān)管業(yè)務(wù)，交流市場監(jiān)管心得！歡迎您關(guān)注老梁市監(jiān)論談！投稿和業(yè)務(wù)探討請(qǐng)發(fā)往郵箱lsc2866@163.com。416篇原創(chuàng)內(nèi)容公眾號(hào)

作者簡介：

楊占新，國家藥品監(jiān)督管理局高級(jí)研修學(xué)院特聘專家，河北省市場監(jiān)督管理局法規(guī)處原處長，國家市場監(jiān)督管理總局行政學(xué)院師資庫成員，國家藥品監(jiān)督管理局《化妝品監(jiān)督管理?xiàng)l例》宣講團(tuán)成員。從2005年開始為國家食品藥品監(jiān)督管理局、國家市場監(jiān)管管理總局和各省授課18年，參與了大量食品、藥品、醫(yī)療器械、化妝品立法起草和課題研究工作。獨(dú)著《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定理解與實(shí)務(wù)》《市場監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定理解與實(shí)務(wù)》，主編《藥品監(jiān)督管理技能》《藥品行政監(jiān)管技能》《醫(yī)療器械監(jiān)管執(zhí)法文書》《藥品醫(yī)療器械稽查人員應(yīng)知應(yīng)會(huì)手冊(cè)》，參編《全國藥品稽查人員培訓(xùn)教材》《醫(yī)療器械經(jīng)營監(jiān)管實(shí)務(wù)》《化妝品監(jiān)督管理?xiàng)l例釋義》《全國食品藥品基層監(jiān)管人員培訓(xùn)試用教材（綜合知識(shí)篇）》《全國食品藥品基層監(jiān)管人員培訓(xùn)試用教材（監(jiān)管實(shí)務(wù)篇）》《食品藥品稽查綜合知識(shí)》等書籍20余冊(cè)。現(xiàn)為河北誠和通商律師事務(wù)所律師，河北省律師協(xié)會(huì)行政法委員會(huì)委員。

也談市場監(jiān)管部門在食品藥品領(lǐng)域

是否具有調(diào)解職責(zé)

《食品安全法》和《藥品管理法》都規(guī)定了“退一賠十”的懲罰性賠償制度。多年來，在食品藥品領(lǐng)域的職業(yè)舉報(bào)一直“熱度不退”。監(jiān)管人員對(duì)食品藥品投訴舉報(bào)如何處置的爭論也是“曠日持久”。就此，筆者也湊熱鬧談一下個(gè)人觀點(diǎn)，供執(zhí)法實(shí)踐中參考。

一、關(guān)于投訴、舉報(bào)的概念問題

目前來看，市場監(jiān)管部門的投訴舉報(bào)與原食藥監(jiān)系統(tǒng)、司法機(jī)關(guān)的投訴舉報(bào)理解具有較大差異：

（一）市場監(jiān)管部門規(guī)定的“投訴、舉報(bào)”。《市場監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》規(guī)定，投訴是指消費(fèi)者為生活消費(fèi)需要購買、使用商品或者接受服務(wù)，與經(jīng)營者發(fā)生消費(fèi)者權(quán)益爭議，請(qǐng)求市場監(jiān)督管理部門解決該爭議的行為。舉報(bào)，是指自然人、法人或者其他組織向市場監(jiān)督管理部門反映經(jīng)營者涉嫌違反市場監(jiān)督管理法律、法規(guī)、規(guī)章線索的行為。這里規(guī)定的投訴和舉報(bào)的主體不同，投訴的主體是“消費(fèi)者”，舉報(bào)的主體是“自然人、法人或者其他組織”。但該辦法第三十八條又規(guī)定：“市場監(jiān)督管理部門處理依法提起的除本辦法第三條規(guī)定以外的其他投訴的，可以參照本辦法執(zhí)行。”

（二）原食藥監(jiān)系統(tǒng)規(guī)定的“投訴、舉報(bào)”。原食藥監(jiān)總局發(fā)布的《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法》規(guī)定，食品藥品投訴舉報(bào)是指公民、法人或者其他組織向各級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門反映生產(chǎn)者、經(jīng)營者等主體在食品（含食品添加劑）生產(chǎn)、經(jīng)營環(huán)節(jié)中有關(guān)食品安全方面，藥品、醫(yī)療器械、化妝品研制、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用等環(huán)節(jié)中有關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面存在的涉嫌違法行為。

（三）法院理解的“投訴、舉報(bào)”。《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定：“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。”《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第第十二條規(guī)定，“為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的”，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關(guān)系”。《最高人民法院行政法官專業(yè)會(huì)議紀(jì)要（六）（投訴領(lǐng)域）》指出：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為第三人實(shí)施的違法行為侵犯自身合法權(quán)益，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)依法查處的，屬于《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第十二條第五項(xiàng)規(guī)定的投訴。投訴人與行政機(jī)關(guān)對(duì)其投訴作出或者未作出處理的行為有法律上的利害關(guān)系。公民、法人或者其他組織認(rèn)為第三人實(shí)施的違法行為侵犯他人合法權(quán)益或者國家利益、社會(huì)公共利益，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)依法查處的，屬于舉報(bào)。舉報(bào)人與行政機(jī)關(guān)對(duì)其舉報(bào)作出或者未作出處理的行為無法律上的利害關(guān)系?！?/span>

從以上規(guī)定看出，市場監(jiān)管部門規(guī)定的投訴，主要指“消費(fèi)者”投訴，單純的投訴并不涉及當(dāng)事人的違法行為線索問題，后續(xù)處置通過行政調(diào)解進(jìn)行，目的是解決民事爭議、化解社會(huì)矛盾。而舉報(bào)是“自然人、法人或者其他組織”依照憲法賦予的權(quán)利反映當(dāng)事人違法線索。后續(xù)處置通過履行行政處罰程序進(jìn)行，目的是查處違法行為。原食藥監(jiān)系統(tǒng)沒有對(duì)投訴和舉報(bào)予以區(qū)分，不論是投訴還是舉報(bào)均是反映涉嫌違法行為。比較而言，原食藥監(jiān)系統(tǒng)的“投訴舉報(bào)”整體概念與市場監(jiān)管部門規(guī)定的“舉報(bào)”范圍一致。而法院理解的投訴、舉報(bào)與原食藥監(jiān)系統(tǒng)規(guī)定的“投訴舉報(bào)”基本一致，也均是請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)依法查處違法行為，涉及侵犯自身合法權(quán)益的是投訴，侵犯他人合法權(quán)益或者國家利益、社會(huì)公共利益的是舉報(bào)。

這種概念上的差異，往往導(dǎo)致觀點(diǎn)碰撞過程中的“自說自話”。從以上規(guī)定看，盡管《投訴舉報(bào)辦法》明確非因生活消費(fèi)而購買商品的投訴不予受理，但因?yàn)楦拍钌系幕焱宜痉ú脹Q具有終局決定權(quán)，導(dǎo)致市場監(jiān)管部門在處理投訴舉報(bào)過程中，一旦投訴舉報(bào)人尋求司法救濟(jì)，概念界定不一致會(huì)增加敗訴風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，市場監(jiān)管部門規(guī)定的“投訴”，并沒有列入行政訴訟的受案范圍，也沒有列入行政復(fù)議的范圍。《行政復(fù)議法》第十二條專門強(qiáng)調(diào)，行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛作出的調(diào)解不屬于行政復(fù)議范圍。

二、關(guān)于市場監(jiān)管部門在食品藥品領(lǐng)域是否具有調(diào)解職責(zé)問題

早在2016年2月29日，原國家食品藥品監(jiān)管總局就在《食品藥品監(jiān)管簡報(bào)》第23期發(fā)布了“正確對(duì)待'職業(yè)舉報(bào)人’問題”的指導(dǎo)意見，要求“依法、依職責(zé)”開展相關(guān)工作，提出了八方面具體要求。其中，針對(duì)原食藥監(jiān)部門的調(diào)解職責(zé)問題，指出：“關(guān)于'職業(yè)舉報(bào)人’提出的由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解以實(shí)現(xiàn)由被投訴舉報(bào)企業(yè)賠償、補(bǔ)償?shù)脑V求，鑒于賠償、補(bǔ)償屬于民事爭議范畤，且食品藥品監(jiān)管部門無明確統(tǒng)一的調(diào)解職責(zé)依據(jù)，建議對(duì)'職業(yè)舉報(bào)人’的調(diào)解請(qǐng)求，由各地尤其市、 縣級(jí)食品藥品監(jiān)管部門根據(jù)地方性法規(guī)、'三定’規(guī)定等實(shí)際情況，決定是否進(jìn)行調(diào)解，但無論是不予調(diào)解，還是調(diào)解不成功的，均應(yīng)及時(shí)告知'職業(yè)舉報(bào)人’可通過司法途徑加以解決?！?/span>

由于當(dāng)時(shí)的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章均未賦予食品藥品監(jiān)管部門統(tǒng)一的調(diào)解職責(zé)依據(jù)，原國家食藥監(jiān)總局的意見是在當(dāng)時(shí)的背景下提出的。隨著市場監(jiān)管總局組建后《市場監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》的實(shí)施，通過該部門規(guī)章規(guī)定了市場監(jiān)管部門統(tǒng)一的調(diào)解職責(zé)。不能再用之前的司法判例來否定市場監(jiān)管部門的投訴調(diào)解職責(zé)。考慮食品藥品領(lǐng)域調(diào)解職責(zé)的爭議，《市場監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》制定過程中，專門召開了論證會(huì)?？偩志W(wǎng)監(jiān)司負(fù)責(zé)人針對(duì)《市場監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》答記者問時(shí)，專門強(qiáng)調(diào)，包括食品藥品在內(nèi)的所有市場監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)的消費(fèi)者權(quán)益爭議均可適用行政調(diào)解。也就是說，通過部門規(guī)章賦予了市場監(jiān)管部門統(tǒng)一的調(diào)解職責(zé)依據(jù)。食品藥品領(lǐng)域的投訴，自然應(yīng)該執(zhí)行《市場監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》的規(guī)定。至于有觀點(diǎn)認(rèn)為，答記者問的發(fā)言代表個(gè)人觀點(diǎn)，本人持否定態(tài)度，學(xué)理解釋再有道理也是學(xué)理解釋，沒有爭論的必要。

之所以出現(xiàn)固守食品藥品領(lǐng)域不能調(diào)解的觀點(diǎn)，往往是沒有正確理解《市場監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》中投訴的含義。

一是行政調(diào)解是一種公共服務(wù)，由雙方當(dāng)事人自愿參加、政府居中調(diào)解。行政調(diào)解范圍通常限于為市場經(jīng)濟(jì)的弱勢(shì)群體提供救濟(jì)，以匡扶市場失靈。所以規(guī)定在市場監(jiān)管領(lǐng)域，為生活需要的消費(fèi)者遇到消費(fèi)糾紛時(shí)可以請(qǐng)求調(diào)解。

二是行政調(diào)解和行政處罰互為支撐而非互相替代，兩者結(jié)合才能真正"案結(jié)事了"。也就是說，盡管賦予市場監(jiān)管部門對(duì)食品藥品領(lǐng)域的調(diào)解職責(zé)，但對(duì)既有市場監(jiān)管部門規(guī)定的“投訴”又有“舉報(bào)”的食品藥品事項(xiàng)，不能在調(diào)解后，對(duì)“舉報(bào)”的違法線索置之不理，把“違法行為調(diào)沒了”，舉報(bào)的違法行為線索是不能撤回的。即使投訴舉報(bào)人要求撤回投訴舉報(bào)，執(zhí)法人員如果不對(duì)違法行為進(jìn)行查處，最嚴(yán)重情況可能會(huì)按照食品藥品安全監(jiān)管瀆職罪的規(guī)定追究刑事責(zé)任。

三是投訴的調(diào)解職責(zé)并不需要寫在“三定規(guī)定”中，“三定規(guī)定”也不可能把每一項(xiàng)具體工作任務(wù)納入其中。早在2006年的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中就指出：“要完善矛盾糾紛排查調(diào)處工作制度，建立黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)”。2010年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》要求：“健全社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制。要把行政調(diào)解作為地方各級(jí)人民政府和有關(guān)部門的重要職責(zé)，建立由地方各級(jí)人民政府負(fù)總責(zé)、政府法制機(jī)構(gòu)牽頭、各職能部門為主體的行政調(diào)解工作體制，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在化解行政爭議和民事糾紛中的作用。完善行政調(diào)解制度，科學(xué)界定調(diào)解范圍，規(guī)范調(diào)解程序?！币簿褪钦f，“把行政調(diào)解作為地方各級(jí)人民政府和有關(guān)部門的重要職責(zé)”是黨中央、國務(wù)院的要求，《市場監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》的規(guī)定也是落實(shí)這一要求。

四是行政調(diào)解的目的是化解矛盾糾紛，開展行政調(diào)解符合群眾需要和基層工作實(shí)際。按照市場監(jiān)管總局發(fā)言人的表述：行政調(diào)解對(duì)消費(fèi)者權(quán)利救濟(jì)發(fā)揮了顯著作用，2018年全國市場監(jiān)管部門通過調(diào)解為消費(fèi)者挽回經(jīng)濟(jì)損失31.17億元，是為民服務(wù)最直接、最具知曉度和影響力的手段，相關(guān)規(guī)定征求意見時(shí)公眾多數(shù)支持調(diào)解。

當(dāng)然，市場監(jiān)管部門的行政調(diào)解是個(gè)“柔性”調(diào)解，其調(diào)解結(jié)果沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，不能由市場監(jiān)管部門申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，也不能就此提起復(fù)議訴訟。行政調(diào)解并不是要求每一起投訴都必須調(diào)解成功，這是雙方自愿行為，市場監(jiān)管部門只是居中調(diào)解。筆者反對(duì)搞“拉郎配”，單純將行政調(diào)解成功率作為考核指標(biāo)，造成“依法、依職責(zé)”處理投訴舉報(bào)方向的偏離。