改革開放以來，中國積極融入國際市場、推進市場化改革，這不僅促使整個國家實現了四十多年的快速增長，也推動了國內經濟和人口的空間大變局。長期以來，對于中國的經濟和人口空間布局調整，社會公眾、學術研究以及中央和地方政府主要關注大區(qū)域尺度層面的問題，例如東、中、西部之間的發(fā)展差距，地區(qū)間的產業(yè)布局，人口流動和社會保障等。與之相對應，在政策層面，為了促進區(qū)域間平衡發(fā)展，從2000年開始，中央先后提出西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、中部崛起等旨在促進區(qū)域平衡的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。在2003年前后，土地、財政等方面出現了更明顯偏向中西部地區(qū)的政策轉向，試圖通過資源傾斜實現地區(qū)間平衡發(fā)展。然而，隨著經濟全球化和現代化進程的不斷推進，經濟和人口持續(xù)向少數優(yōu)勢地區(qū)集中，追求區(qū)域間總量平衡的政策對國家層面經濟增長等的負面作用也逐漸凸顯。在這一背景下，中央提出要加快構建以中心城市和城市群為主要載體的增長動力源。

中央根據發(fā)展階段的不同調整區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。在目前區(qū)域發(fā)展政策的制定中，具體的城市群和經濟帶等區(qū)塊一體化發(fā)展的戰(zhàn)略方向比較明確，但是各區(qū)塊之間，以及區(qū)塊內部的人口流入地和流出地之間，如何形成優(yōu)勢互補的差異化發(fā)展新格局，以及中央在區(qū)域協(xié)調發(fā)展中發(fā)揮哪些作用，卻仍需基于理論框架構建整體的認識。

 本文提出，在全球化和現代化的客觀趨勢下，一面臨海的地理條件將促使中國各區(qū)域的比較優(yōu)勢將進一步分化，形成從沿海向內陸、從中心城市向外圍地區(qū)的發(fā)展梯度，呈現出“雙重中心-外圍”的區(qū)域發(fā)展新格局。相應地，在大的區(qū)域尺度上人口仍將向沿海城市群和內陸中心城市集聚，同時在城市群內部也呈現出人口向中心城市周圍集聚的趨勢，內陸和沿海城市群內外圍地區(qū)的人口則持續(xù)流出?！半p重中心-外圍”模型既可以在理論上彌補傳統(tǒng)的“中心-外圍”理論在解釋中國現實尤其城市群之間比較優(yōu)勢上的不足，又可以在實踐上為中國區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的制定和實施提供理論支撐。實踐上，中國的“雙重中心-外圍”格局在2000年至2020年城市和區(qū)縣層面的人口空間分布及其變化中已現端倪，并且“開放”、“改革”、“連通”和“發(fā)展”四個方面的因素會進一步強化“雙重中心-外圍”格局，沿海地區(qū)和中心城市在集聚人口和經濟活動上的優(yōu)勢會進一步加強，人口流入地和人口流出地的分化也會進一步加劇。其中，“開放”會強化參與國際貿易更有先天優(yōu)勢的沿海地區(qū)的發(fā)展?jié)摿?；“改革”會打破要素市場分割，使得勞動力、資本甚至土地指標等要素在地區(qū)間更加自由流動，“連通”會降低商品和生產要素流動的物理成本，同時信息的跨區(qū)域傳導也將更加容易，在“中心-外圍”模型的理論中，“改革”和“連通”的深化會使得原有經濟中心的集聚力量進一步增強；“發(fā)展”導致的結構變化會使得服務業(yè)在經濟中的重要性提升，而服務業(yè)的發(fā)展更依賴人口和經濟活動的集聚。

“雙重中心-外圍”模型意味著，對于中國這樣一個國土面積和人口規(guī)模都比較大，地區(qū)間發(fā)展經濟的區(qū)位條件差異也比較大的國家而言，區(qū)域發(fā)展及其相關的政策既要關注大的區(qū)域尺度，也要認識到在同一個城市群內部的城市或區(qū)縣，發(fā)展?jié)摿Φ牟町愐彩潜容^大的。因此，政策的制定要考慮不同地理尺度行政單位的因地制宜問題。

“雙重中心-外圍”模型中，生產要素依照比較優(yōu)勢向沿海地區(qū)和中心城市集聚，從而在全國層面釋放增長潛力和結構紅利的一個關鍵條件是暢通國內大循環(huán)。然而當前仍存在一些市場分割和與之相關的要素空間錯配的現象。中央層面對導致這些現象的制度安排進行優(yōu)化改革，將有利于釋放改革的制度紅利。

其中，要素空間錯配現象主要體現在三個方面。首先是人口流動障礙。城鄉(xiāng)勞動力流動不足使得城鄉(xiāng)收入差距的收斂變慢，同時非本地戶籍的身份也抑制了流動人口的消費，減少了城市低技能勞動力的供給。雖然過去十年間，戶籍改革的步伐加快，但直至當前，在“雙重中心-外圍”新格局中，作為全國中心和城市群中心的特大城市和超大城市仍面臨較大的約束。其次是土地資源的空間錯配。過去的新增建設用地指標的配置中，約束東部發(fā)達地區(qū)和大城市，偏向欠發(fā)達地區(qū)的傾向比較明顯，但前者的土地資源利用效率更高。對于發(fā)達地區(qū)和大城市，土地供給不足導致房價持續(xù)上漲并通過推高工資抑制東部和全國的經濟競爭力；而欠發(fā)達地區(qū)的城市擴張并不受約束，一些地方發(fā)債建設新城導致了債務的累積。第三，財政轉移支付的政策目標與政策手段的偏離。對欠發(fā)達地區(qū)的轉移支付是追求共同富裕的必要舉措，但過去對欠發(fā)達地區(qū)的轉移支付往往投到了當地并不具有比較優(yōu)勢的產業(yè)上。由于地理區(qū)位條件的制約，欠發(fā)達地區(qū)的人口總量相對于其經濟潛力是過多的，對欠發(fā)達地區(qū)的財政支持要轉化成可“攜帶”的人力資本和物質資本，才能更好地實現共同富裕。

因此，中央層面統(tǒng)一協(xié)調各區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略可以提高整體的福利，中央層面的協(xié)調作用也是中國特色社會主義市場經濟的最重要優(yōu)勢之一。基于經濟學理論和中國的實踐，我們認為在“雙重中心-外圍”的區(qū)域格局下，暢通國內大循環(huán)提高經濟增長的潛力，中央層面可以在以下六個方面更好地發(fā)揮作用。（1）以整合國內市場為目標協(xié)調區(qū)域間的發(fā)展政策，從而在國家全局層面形成合力，充分發(fā)揮大國優(yōu)勢并提高整個國家的競爭力。（2）克服完全自由市場下的空間外部性。例如在流入地區(qū)補貼遷入企業(yè)和勞動者，從而提高做遷移決策的企業(yè)和個人的私人收益，這樣可以減少正外部性條件下經濟集聚的不足，同時提升局部和整體的經濟效率；跨地區(qū)協(xié)調污染跨界問題；協(xié)調跨地區(qū)的教育、醫(yī)療等公共服務的供給，等等。（3）克服地方層面由于短期和局部的增長目標導致的要素市場分割，進一步改革戶籍制度和土地市場。（4）在注重效率的大前提下，縮小地區(qū)差距，實現共同富裕。（5）新形勢下，地區(qū)發(fā)展新模式的探索性實驗和推廣。（6）協(xié)調戰(zhàn)略性產業(yè)的布局，以保證產業(yè)扶持政策資金的有效利用，并限制地方政府的過度競爭。