2019年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，我國進(jìn)入國土空間規(guī)劃的時(shí)期。國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建是生態(tài)文明體制改革和國家治理現(xiàn)代化改革的重要內(nèi)容，目標(biāo)是通過實(shí)現(xiàn)對(duì)國土空間開發(fā)保護(hù)利用的全域全要素的統(tǒng)籌安排，協(xié)調(diào)生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國土空間的高質(zhì)量發(fā)展，滿足人們更高品質(zhì)人居環(huán)境的美好生活的需求。國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)空間發(fā)展的基性思維方面提出了轉(zhuǎn)型與變革的要求。本文通過對(duì)國內(nèi)外空間規(guī)劃的基本概念和相關(guān)理論進(jìn)行系統(tǒng)梳理，結(jié)合對(duì)主要發(fā)達(dá)國家的空間規(guī)劃體系的發(fā)展及主要影響因素，對(duì)理論基礎(chǔ)進(jìn)行實(shí)踐演繹和驗(yàn)證，探究空間規(guī)劃體系形成背后的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等因素共同作用的機(jī)制，為構(gòu)建我國國土空間規(guī)劃體系提供一定的理論與技術(shù)支撐。

狹義的國土是指一個(gè)主權(quán)國家管轄下的地域空間，包括領(lǐng)陸、領(lǐng)空、領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域的總稱。廣義的國土除了狹義國土的內(nèi)涵之外，還括國家所擁有的土地、水、生物、礦產(chǎn)、海洋、氣候和風(fēng)景資源等一切自然資源，以及人口、勞動(dòng)力等社會(huì)資源。國土空間的概念主要有兩個(gè)角度的討論。從地理學(xué)角度，認(rèn)為國土空間是一定范圍內(nèi)人類活動(dòng)與自然資源環(huán)境的綜合，強(qiáng)調(diào)其作為一個(gè)綜合性的地域單元；從要素角度，認(rèn)為國土空間是各類自然要素與生態(tài)環(huán)境，以及政策導(dǎo)向的主體功能等的載體，強(qiáng)調(diào)其在具體用途和管理方面的特征。當(dāng)前我國構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系的目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)國土空間的全域全要素管控，因此對(duì)國土空間的認(rèn)識(shí)需要同時(shí)包含地理空間和要素空間兩方面內(nèi)涵。

“空間規(guī)劃”在1999年歐盟發(fā)布的《歐洲空間發(fā)展展望》中作為一種新的規(guī)劃理念被正式提出到目前為止，尚未有一個(gè)統(tǒng)一的定義。一些重要機(jī)構(gòu)從不同的側(cè)重點(diǎn)給出了對(duì)空間規(guī)劃的定義，這些定義均強(qiáng)調(diào)了區(qū)域的平衡發(fā)展，以及不同部門政策與多元利益主體的整合協(xié)調(diào)；突破了行政空間界限，更重視其內(nèi)部經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、環(huán)境體系和日常生活的時(shí)空格局構(gòu)成的功能性。國空間規(guī)劃的興起則是隨著我國發(fā)展轉(zhuǎn)型和深化改革背景下規(guī)劃轉(zhuǎn)型的結(jié)果。針對(duì)各類空間規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突導(dǎo)致資源配置低效的問題，通過對(duì)空間全域全要素的統(tǒng)一管控來實(shí)現(xiàn)對(duì)國土空間格局的綜合優(yōu)化和空間資源的合理利用。

可以認(rèn)為，國土空間規(guī)劃的核心是對(duì)綜合空間資源的安排以及人與空間關(guān)系的處理，因此其理論基礎(chǔ)是綜合多學(xué)科的復(fù)合型理論體系，兼具地理學(xué)、生態(tài)學(xué)、規(guī)劃學(xué)、空間經(jīng)濟(jì)學(xué)等多方面的理論特征。

（1） 樸素自然生態(tài)觀

人與自然的關(guān)系是國土空間規(guī)劃處理的基本關(guān)系，對(duì)此關(guān)系的探討很早就在中國傳統(tǒng)文化中萌芽。我國最早關(guān)于人與自然關(guān)系的理論就是古代“天合一”的樸素自然生態(tài)觀，認(rèn)為大自然是一個(gè)相互聯(lián)系的整體，是有層次的、有序的且不斷變化的?！肚f子·齊物論》中的“天地與我并生，而萬物與我為一”是我國樸素自然觀的最高體現(xiàn)。“天人合一”思想可以追溯至先秦時(shí)代，以儒家和道家為典型代表。儒儒家將整個(gè)宇宙看作一個(gè)整體，認(rèn)為人、萬物、天地、社會(huì)都應(yīng)該是一個(gè)處于不斷發(fā)展變化中共生的和諧體；強(qiáng)調(diào)人作為“天地之心”重要地位以及與天地萬物的情感聯(lián)系。道家提出萬物一體、道法自然，將“道”看作宇宙萬物的本體和最高法則、萬物相互聯(lián)系的源泉與動(dòng)力，認(rèn)為自然是由世間萬物相互聯(lián)系形成的整體，人是自然的一部分，要尊重和了解自然、不能破壞自然，強(qiáng)調(diào)天人之間的融合性和協(xié)調(diào)性。受“天人合一”思想影響，我國古代衍生了很多尊重和保護(hù)自然、順應(yīng)自然規(guī)律來進(jìn)行農(nóng)耕活動(dòng)的政策和傳統(tǒng)，體現(xiàn)了系統(tǒng)的自然開發(fā)與保護(hù)觀。

（2）生態(tài)系統(tǒng)理論

生態(tài)理論認(rèn)為人與自然是一個(gè)動(dòng)態(tài)、平衡的整體有機(jī)系統(tǒng)，在20世紀(jì)60年代隨著生態(tài)環(huán)境問題凸顯而受到廣泛關(guān)注。生態(tài)系統(tǒng)是在一定的時(shí)空范圍內(nèi)，由各種生物之間及生物群落與環(huán)境之間，通過物質(zhì)循環(huán)、能量流動(dòng)等相互作用而形成的統(tǒng)一整體。因?yàn)槿说拇嬖诙a(chǎn)生了自然生態(tài)系統(tǒng)和人工生態(tài)系統(tǒng)之分。生態(tài)系統(tǒng)理論的內(nèi)涵主要包括四方面：有機(jī)整體性是生態(tài)系統(tǒng)的基本特性；構(gòu)成態(tài)系統(tǒng)的各種子系統(tǒng)之間并非靜態(tài)關(guān)系，而是相互影響和制約，并在一定時(shí)期內(nèi)處于相對(duì)穩(wěn)定的動(dòng)態(tài)平衡狀態(tài)；生態(tài)系統(tǒng)之所以是一個(gè)統(tǒng)一整體，是由各個(gè)子系統(tǒng)之間的空間結(jié)構(gòu)關(guān)系、物質(zhì)交換關(guān)系、能量流動(dòng)關(guān)系等決定的，最終又形成特定的功能關(guān)系；生態(tài)系統(tǒng)的特征并非各個(gè)子系統(tǒng)特征的簡單疊加，而有其自身的復(fù)雜性。

（3）可持續(xù)發(fā)展理論

可持續(xù)發(fā)展理論將經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與環(huán)境系統(tǒng)之間的動(dòng)態(tài)平衡和空間協(xié)調(diào)作為衡量區(qū)域發(fā)展的重要?jiǎng)t，核心是正確處理人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的相互關(guān)系，實(shí)現(xiàn)其整體優(yōu)化和協(xié)調(diào)發(fā)展。1987年“世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)”發(fā)表《我們共同未來》（OurCommonFuture）對(duì)可持續(xù)發(fā)展出了科學(xué)定義：“指既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展，以公平性、持續(xù)性、共同性為三大基本原則?！惫叫岳ù鷥?nèi)公平和代際公平，代內(nèi)公平主張消除貧困和均衡發(fā)展，以滿足人民對(duì)較好生活的愿望和需求；代際公平強(qiáng)調(diào)資源的有限性，要給后代公平利用然資源和擁有良好生態(tài)環(huán)境的權(quán)利。持續(xù)性是指人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能超過自然資源和生態(tài)環(huán)境的承載能力。共同性在認(rèn)識(shí)到各國國情差異的基礎(chǔ)上，明確可持續(xù)發(fā)展是一個(gè)目標(biāo)一致、需要共同努力的全球性議題。

（4）生態(tài)文明理論

生態(tài)文明是可持續(xù)發(fā)展理論在中國的發(fā)展和深化，也是傳統(tǒng)樸素自然觀的當(dāng)代演變。2007年，十七大報(bào)告明確提出，“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費(fèi)模式”。2015年中共中央審議《生態(tài)文體制改革總體方案》，對(duì)生態(tài)文明的理念和建設(shè)要求做了系統(tǒng)的闡述。2017年，十九大報(bào)告中再次將生態(tài)文明提到了新的高度，提出堅(jiān)持“人與自然和諧共生”“像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”等論斷。不同于農(nóng)業(yè)文明與工業(yè)文明，生態(tài)文明建設(shè)要樹立“人與自然和諧共生”的科學(xué)發(fā)展觀，以及發(fā)展和保護(hù)相統(tǒng)一的理念。生態(tài)文明承認(rèn)自然生態(tài)的價(jià)值，保護(hù)自然就是保護(hù)和發(fā)展生產(chǎn)力；尊重生態(tài)系統(tǒng)的整體性和內(nèi)在規(guī)律，山、水、林、田、湖是一個(gè)生命共同體；樹立空間均衡理念，把握人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的平衡點(diǎn)推動(dòng)發(fā)展，建設(shè)要堅(jiān)持資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)的基本原則，將優(yōu)先預(yù)防與控制作為生態(tài)文明建設(shè)的基本宗旨，既要?jiǎng)?chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的多元化美好生活需要。

（1）治理的含義

治理（governance）在政治學(xué)研究中相對(duì)政（government）而出現(xiàn)，理論基礎(chǔ)是公私部門的合作關(guān)系，后來在經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域應(yīng)用時(shí)被抽象為“政府—市場—社會(huì)”的理論模式，認(rèn)為三者獨(dú)立在社會(huì)事務(wù)處理上均存在盲目性與決策失效，因此須通過形成公私伙伴關(guān)系實(shí)現(xiàn)善治。現(xiàn)代城市治理以城市作為空間對(duì)象，城市治理是由各級(jí)政府、機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、個(gè)人等多元主體管理城市共同事物的諸多方式的總和，關(guān)注不同城市利益集團(tuán)之間的博弈、協(xié)作、決策等互動(dòng)過程。根據(jù)主體的不同，城市治理模式可以分為政府主導(dǎo)型、市場主導(dǎo)型、多主體協(xié)作型等。空間規(guī)劃的本質(zhì)就是空間治理的政策具，空間治理是以國土空間為平臺(tái)的資源配置和利益博弈過程。

（2）國家干預(yù)理論

國家干預(yù)理論最早出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，主要指針對(duì)市場失靈的情況，政府通過擴(kuò)大支出以公共投資的增量來彌補(bǔ)私人投資的不足，實(shí)現(xiàn)擴(kuò)張性的財(cái)政政策，改善有效需求不足的狀況，從而減少失業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和增長。這一理論后來被引入城市規(guī)劃學(xué)，認(rèn)為城市規(guī)劃是國家和政府進(jìn)行宏觀干預(yù)的重要手段，通過對(duì)城市發(fā)展的干預(yù)，避免市場經(jīng)濟(jì)的外部效應(yīng)，保障公共利益，促進(jìn)均衡發(fā)展。城市規(guī)劃自誕生之初便是以解決公共問題、保護(hù)公共利益為直接目的，帶有明顯的公共政策屬性。隨著我國發(fā)展階段的變化，政府職能和規(guī)劃角色也逐漸向公共服務(wù)的本質(zhì)回歸，協(xié)調(diào)城市發(fā)展中私人利益與公共利益的沖突，避免城市空間及環(huán)境品質(zhì)損害；關(guān)注城市發(fā)展的區(qū)域均衡性問題，重視對(duì)開發(fā)建設(shè)行為的管控。

（1）區(qū)位論

區(qū)位論是關(guān)于人類活動(dòng)，尤其是經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)在空間的組織優(yōu)化的理論，核心是不同的土地（間）使用會(huì)產(chǎn)生不同的效益。最早的區(qū)位論是德國古典經(jīng)濟(jì)學(xué)者杜能提出的農(nóng)業(yè)區(qū)位論，基于地租理論得出農(nóng)業(yè)土地利用圍繞市場呈圈層化分布模式。韋伯將其延伸到工業(yè)領(lǐng)域提出工業(yè)區(qū)位論，企業(yè)傾向于選擇總生產(chǎn)成本最小的地點(diǎn)?？死锼埂ぬ├赵诖嘶A(chǔ)上通過對(duì)德國南部的城市和集鎮(zhèn)及周邊鄉(xiāng)村腹地之間的空間特征研究提出中心地理論以市場、交通和行政原則等中心地區(qū)原則進(jìn)行市場區(qū)與網(wǎng)絡(luò)分析。廖什的市場區(qū)位將生產(chǎn)區(qū)位和市場結(jié)合，區(qū)位的最終目標(biāo)是尋找最大利潤地點(diǎn)。后來伯吉斯、霍伊特、哈里斯和烏爾曼分別提出城市土地利用的同心圓模式、扇形模式和多中心模式，本質(zhì)上都表明城市空間的價(jià)值是由其相對(duì)于絕對(duì)區(qū)位（商業(yè)中心）的相對(duì)區(qū)位決定的。瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)者俄林將古典區(qū)位論與地域分工、區(qū)際國際貿(mào)易相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了從微觀古典區(qū)位論向宏觀一般區(qū)位論的拓展。

（2）區(qū)域發(fā)展理論

區(qū)域發(fā)展理論包括區(qū)域均衡發(fā)展理論和不均衡發(fā)展理論。不均衡發(fā)展理論主要關(guān)注集聚與擴(kuò)散、核心與邊緣等。佩魯?shù)脑鲩L極理論較系統(tǒng)地論證了增長極形成應(yīng)具備的條件，以及過程中起重要作用的極化和擴(kuò)散兩種效應(yīng)?？姞栠_(dá)爾在此基礎(chǔ)上提出的循環(huán)累積因果理論指出，社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素較優(yōu)的地區(qū)會(huì)對(duì)劣勢地區(qū)產(chǎn)生回波效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)，剛開回波大于擴(kuò)散使劣勢地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、差距拉大，當(dāng)較優(yōu)地區(qū)外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)變小時(shí)對(duì)劣勢地區(qū)產(chǎn)生擴(kuò)散效應(yīng)，刺激其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。區(qū)域空間結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“孤立分散—分散的集聚—集中的分散—均衡發(fā)展”的演變階段。但是這個(gè)結(jié)果不能完全通過市場自發(fā)力量達(dá)到，市場力量通常傾向于增加而不是減少地區(qū)差異，因而政府在其間調(diào)控作用就顯得尤其重要。

核心與邊緣理論在一定程度上是集聚和擴(kuò)散理論緣理論進(jìn)行深入的解析，認(rèn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大體經(jīng)歷了工業(yè)化前期、工業(yè)化起始、工業(yè)化成熟和后工業(yè)化四個(gè)階段，其空間組織也相應(yīng)地表現(xiàn)為“孤立—核心與邊緣差距拉大—邊緣次中心出現(xiàn)—區(qū)域一體化”的發(fā)展過程。的延伸。弗里德曼從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的四個(gè)階段對(duì)核心與邊緣理論進(jìn)行深入的解析，認(rèn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大體經(jīng)歷了工業(yè)化前期、工業(yè)化起始、工業(yè)化成熟和后工業(yè)化四個(gè)階段，其空間組織也相應(yīng)地表現(xiàn)為“孤立—核心與邊緣差距拉大—邊緣次中心出現(xiàn)—區(qū)域一體化”的發(fā)展過程。

（3）空間生產(chǎn)理論

空間生產(chǎn)理論源于對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)領(lǐng)域中的空間的反思和批判，認(rèn)為空間不僅是靜態(tài)的生產(chǎn)場所和容器，而是一種社會(huì)—空間關(guān)系的反映；物質(zhì)空間的變化不僅是一個(gè)物質(zhì)變化的表象，背后是一系列社會(huì)發(fā)展過程以及其中的權(quán)力、社會(huì)關(guān)系等的變遷。列斐伏爾提出分析城市空間的三個(gè)基礎(chǔ)概念，空間的實(shí)踐是人們?cè)谌粘Ｉ钪袑?duì)世界的感知，涵蓋了物質(zhì)環(huán)境和物質(zhì)生產(chǎn)過程；空間的表征是科學(xué)家、城市規(guī)劃者等建構(gòu)的理性抽象空間，充滿著意識(shí)形態(tài)、權(quán)力和知識(shí)；表征的空間是直接跟生活相關(guān)的空間。大衛(wèi)·哈維對(duì)空間生產(chǎn)理論進(jìn)行了繼承和發(fā)展，提出了資本三次循環(huán)理論和時(shí)空修復(fù)機(jī)制，深入剖析了不平衡發(fā)展的空間面向，將不平衡不僅看作資本主義積累過程所必然導(dǎo)致的地理景觀，也看作資本過度積累導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)危機(jī)的修復(fù)途徑，并從自然生產(chǎn)的不平衡轉(zhuǎn)向（人造）空間生產(chǎn)的不平衡。

各國（地區(qū)）的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的不同情況決定了空間規(guī)劃體系的巨大差異，選取歐盟、荷蘭、英國及日本等國家（組織）作為研究案例，分析其空間規(guī)劃體系的特征以及背后的理論基礎(chǔ)。

（1）歐盟：多中心城市體系的可持續(xù)均衡發(fā)展

歐洲空間規(guī)劃體系包括規(guī)劃的前期研究和規(guī)基本單元?jiǎng)澐?，核心?guī)劃文件《歐洲空間發(fā)展戰(zhàn)略》，空間規(guī)劃及政策的實(shí)施效果評(píng)價(jià)研究文件。在歐洲治理體系中，空間規(guī)劃并不具有法律強(qiáng)制性，而作為一種國與國之間、各部門政策之間的同機(jī)制和指導(dǎo)性方針，避免不協(xié)調(diào)的建設(shè)活動(dòng)在盟層面帶來負(fù)面效應(yīng)。空間規(guī)劃是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)政策在空間上的映射，基本目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的整合，自然資源和文化遺產(chǎn)的保護(hù)和管理，實(shí)現(xiàn)歐洲地域范圍內(nèi)更均衡的競爭態(tài)勢；具體的空間發(fā)展目標(biāo)為多中心與均衡的城市體系，平等獲得交通、基礎(chǔ)設(shè)施和知識(shí)，開發(fā)和保護(hù)自然與文化遺產(chǎn)的明智管理手段。在可持續(xù)發(fā)展方面，歐盟的發(fā)展應(yīng)該從一個(gè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟邁向環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域，同時(shí)追求這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并考慮各目標(biāo)之間的相互作用關(guān)系。主要通過空間相關(guān)立法、政策及資金激勵(lì)發(fā)揮作用，實(shí)施方式包括要求各個(gè)國家引入環(huán)境影響評(píng)估以及戰(zhàn)略性環(huán)境評(píng)價(jià)，在各個(gè)層級(jí)引入了與空間相關(guān)的部門規(guī)劃，引入新的公共管理機(jī)構(gòu)（如流域、自然保護(hù)區(qū)、特定區(qū)域）等。

（2）荷蘭：聯(lián)合治理下保障公共福利的均衡發(fā)展

荷蘭國家權(quán)力在縱向上由中央、省級(jí)和市級(jí)政府分享，每個(gè)層級(jí)都有各自的職責(zé)和自治權(quán)，需在共同協(xié)定的框架內(nèi)由各主體表達(dá)各自的差異性，在整體上又要使政策保持相對(duì)的一致性，因此三級(jí)政府之間存在一種“聯(lián)合治理”的關(guān)系。直到20紀(jì)90年代，荷蘭空間規(guī)劃體系始終作為建設(shè)福利國家的一部分，空間規(guī)劃作為政府宏觀調(diào)控解決公共問題、保障公共利益的工具之一，體現(xiàn)出很強(qiáng)的國家干預(yù)特征。荷蘭空間規(guī)劃體系與行政體制保持一致：國家和省級(jí)編制結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)景規(guī)劃，屬于戰(zhàn)略性非法定規(guī)劃，重點(diǎn)關(guān)注改善交通可達(dá)性、景觀管理、城市化和保護(hù)綠色空間等公共利益。市級(jí)編制兩層規(guī)劃，上層是結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)景規(guī)劃，一個(gè)市或幾個(gè)市聯(lián)合編制，下層是具有法律效力的土地利用規(guī)劃，是土地用途管制的依據(jù)。空間規(guī)劃體現(xiàn)對(duì)區(qū)域均衡與可持續(xù)發(fā)展的追求，基本原則包括：所有人都負(fù)擔(dān)得起的住房，國家平衡的空間經(jīng)濟(jì)發(fā)展，均衡的城市體系和開放的農(nóng)村地區(qū)作為公共空間（包括綠心）等，并且借助完善的規(guī)劃體系和組織結(jié)構(gòu)，有效指導(dǎo)了各類用地的布局。在20世紀(jì)90年代之后，受到外部歐盟政策環(huán)境和歐洲一體化的影響，空間規(guī)劃目標(biāo)逐漸轉(zhuǎn)向區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

荷蘭全國空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃圖

（3）英國：協(xié)作式治理下的可持續(xù)發(fā)展

英國長期奉行自由主義的傳統(tǒng)和二戰(zhàn)后人們對(duì)國家干預(yù)必要性的認(rèn)識(shí)，為現(xiàn)代英國規(guī)劃與區(qū)域政策奠定了基礎(chǔ)，社會(huì)普遍接受對(duì)土地使用市場進(jìn)行廣泛管理，以促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)復(fù)興。同時(shí)公眾參與和地方企業(yè)團(tuán)體的引入使得英國空間規(guī)劃呈現(xiàn)出一種多元利益主體共同參與的協(xié)作式治理。英國空間規(guī)劃體系包括綱領(lǐng)性的“國家規(guī)劃政策架”，關(guān)注城市發(fā)展的戰(zhàn)略優(yōu)先性問題的“地方發(fā)展框架”——主要針對(duì)住房與就業(yè)、商業(yè)發(fā)展、交通設(shè)施、醫(yī)療、治安和應(yīng)對(duì)氣候變化等事務(wù)做出政策安排，以及受其強(qiáng)制性引導(dǎo)的下位“鄰里發(fā)展規(guī)劃”。在可持續(xù)發(fā)展方面，雖然英國的城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展通常以市場為主導(dǎo)，但政府利用規(guī)劃工具管理和規(guī)范實(shí)際發(fā)展，并結(jié)合立法和其他政策來實(shí)現(xiàn)更廣泛的社會(huì)目標(biāo)，如住房供應(yīng)和保護(hù)環(huán)境遺產(chǎn)等，對(duì)市場開發(fā)形成有效的調(diào)節(jié)，對(duì)土地利用進(jìn)行一定程度的限制，避免其對(duì)自然環(huán)境和公共利益造成過大的負(fù)面影響。

（4）日本：政府引導(dǎo)土地用途管制、地方自治的均衡發(fā)展

與行政組織形式相對(duì)應(yīng)，日本形成了從國家、都道府縣到市町村自上而下、全覆蓋，國土綜合開發(fā)規(guī)劃、國土利用規(guī)劃、土地利用基本規(guī)劃、部土地利用規(guī)劃等多規(guī)并存的網(wǎng)絡(luò)型規(guī)劃體系。著國土布局基本成型，國土綜合開發(fā)規(guī)劃被國土形成規(guī)劃取代，主要是為了以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化措等來推進(jìn)國土利用、整合及保護(hù)而制定的綜合性基礎(chǔ)方案，涉及國土空間、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略性方針，意圖達(dá)成可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。日本的國土綜合開發(fā)規(guī)劃或者形成規(guī)劃均在強(qiáng)調(diào)促進(jìn)地區(qū)間均衡發(fā)展的理念。在國土利用規(guī)劃的指導(dǎo)下，編制都道府縣土地利用基本規(guī)劃，將土地劃分為城市、農(nóng)業(yè)、森林、自然公園、自然保護(hù)五類地域，作為土地用途管制的主要依據(jù)。該地域劃分具有法定效力和強(qiáng)制性，各主管部門須在指定地域范圍內(nèi)行使職權(quán)并開展相關(guān)工作，土地利用基本規(guī)劃的功能是通過直接或間接限制開發(fā)來協(xié)調(diào)不同規(guī)劃的用地沖突。在地方上實(shí)行自治制度，中央政府與地方公共團(tuán)體之間的事務(wù)配置基本上遵循市町村優(yōu)先和效率原則，空間規(guī)劃也越來越強(qiáng)調(diào)“地方事務(wù)歸地方治理”“多主體共治”，試圖提高地方的自治權(quán)，主導(dǎo)各類國土資源的開發(fā)建設(shè)被保護(hù)利用。

日本空間規(guī)劃體系

總結(jié)各國空間規(guī)劃的體系和內(nèi)容重點(diǎn)可以看出，空間治理、可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域均衡發(fā)展三個(gè)層面的基礎(chǔ)理論得到了集中體現(xiàn)與詮釋。治理結(jié)構(gòu)包含空間規(guī)劃體系中的國家干預(yù)，以及與市場、社會(huì)等共同構(gòu)成的多主體參與協(xié)作，可持續(xù)發(fā)展考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與境效益的協(xié)同，區(qū)域均衡發(fā)展通過宏觀調(diào)控減小市場自由發(fā)展可能導(dǎo)致的不平衡狀態(tài)。

從治理結(jié)構(gòu)的視角來看，主要體現(xiàn)較強(qiáng)的“國家干預(yù)”特征或者多元利益主體的協(xié)作式治理。家干預(yù)的形式根據(jù)行政組織體系內(nèi)部的關(guān)系又分為分權(quán)國家和集權(quán)國家。分權(quán)國家的空間規(guī)劃在國家和區(qū)域尺度，更多關(guān)注宏觀空間規(guī)劃對(duì)地方規(guī)劃的引導(dǎo)，規(guī)劃內(nèi)容也更多關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等公共利益，甚至只是通過政策框架和技指南等對(duì)地方層面的規(guī)劃行為進(jìn)行引導(dǎo)，土地利用型的規(guī)劃主要體現(xiàn)的是地方政府的職責(zé)和權(quán)力。如荷蘭空間規(guī)劃作為政府宏觀調(diào)控的工具，保障優(yōu)質(zhì)的資源和公共服務(wù)在空間中更為合理和公正地分配，但20世紀(jì)90年代后也逐漸轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央政府逐漸退出空間規(guī)劃，賦予省和地方更大的規(guī)劃權(quán)力，從而重構(gòu)了之前的治理體系。而權(quán)國家則強(qiáng)調(diào)國家及宏觀層面的空間規(guī)劃對(duì)地方規(guī)劃的控制，其規(guī)劃內(nèi)容包括資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、差別化政策等更多內(nèi)容，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力強(qiáng)，也多形成綜合型和區(qū)域經(jīng)濟(jì)型的空間體系。如日本在國家層面編制內(nèi)容完整的對(duì)各類國土資源的綜合規(guī)劃，并強(qiáng)調(diào)通過下級(jí)以及相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行有效實(shí)施，充分發(fā)揮國家空間規(guī)劃的指導(dǎo)和控制作用。多元利益主體的協(xié)作式治理，更多體現(xiàn)在地方政府和鄰里層面市場、社會(huì)民間團(tuán)體的共同參與。如英國建立由地方政府代表、企業(yè)代表、科研機(jī)構(gòu)等非政府組織等組成的“地方企業(yè)團(tuán)體”等，另外，對(duì)于綠帶以及其他禁止建設(shè)區(qū)外的開發(fā)項(xiàng)目，市場有著較高的話語權(quán)。

可持續(xù)發(fā)展與區(qū)域均衡發(fā)展往往相互關(guān)聯(lián)，可持續(xù)發(fā)展關(guān)注要素維度的協(xié)調(diào)，區(qū)域均衡發(fā)展強(qiáng)調(diào)空間維度的統(tǒng)籌?？沙掷m(xù)發(fā)展將對(duì)環(huán)境問題的重視積極納入空間政策和發(fā)展戰(zhàn)略中，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)、文化等綜合要素的協(xié)同關(guān)系。如歐盟層面的空間規(guī)劃試圖通過空間規(guī)劃、治理以及一系列資金激勵(lì)政策，促進(jìn)歐盟整體和一體化發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，形成一個(gè)環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)共同協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域，將自然和文化遺產(chǎn)的保護(hù)納入更大范圍的空間發(fā)展戰(zhàn)略。在自然遺產(chǎn)保護(hù)方面，“自然2000”提出了歐洲生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，包括在具有區(qū)域、國家、國際和歐盟意義的自然生態(tài)區(qū)和保護(hù)區(qū)之間建立必要的聯(lián)系通道等，在文化景觀保護(hù)、水資源保護(hù)與利用等方面也提出了許多管理政策。區(qū)域衡發(fā)展對(duì)各種資源要素在空間上進(jìn)行合理與公平的配置，具體表現(xiàn)為多中心的城市體系、均衡互補(bǔ)的新型城鄉(xiāng)關(guān)系、互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等。如歐盟試圖抑制歐洲空間發(fā)展的極化，形成多中心與均衡的空間發(fā)展，動(dòng)態(tài)的、富有競爭力和吸引力的城市化區(qū)域，以及本土化、多樣化與高效發(fā)展的鄉(xiāng)村地區(qū)，確保各發(fā)展層面的地區(qū)平等地享有交通、基礎(chǔ)設(shè)施和知識(shí)等。日本的國土綜合開發(fā)規(guī)劃或者后來的形成規(guī)劃，在1963年的“一全綜”中就提出將“實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的均衡發(fā)展”作為基本目標(biāo)，到“多極型國土結(jié)構(gòu)、多軸型國土結(jié)構(gòu)”“多樣化獨(dú)立板塊自立發(fā)展”等，均體現(xiàn)出促進(jìn)國土均衡發(fā)展的理念。

綜合對(duì)國土空間規(guī)劃內(nèi)涵認(rèn)知、理論基礎(chǔ)和國外空間規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的研究，我國國土空間規(guī)劃需要點(diǎn)關(guān)注四個(gè)方面。第一，國土空間規(guī)劃是對(duì)國土空間以及附著其上的各類資源的使用的規(guī)劃，其核心是要建立各種國土空間資源使用之間的關(guān)系。第二，各種國土空間資源是有不同的價(jià)值的，既包括經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也包括社會(huì)、生態(tài)等各方面的價(jià)值?？臻g規(guī)劃對(duì)空間資源的安排要充分挖掘各類空間在各方面的價(jià)值，統(tǒng)籌協(xié)同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化等各方面價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，從長期可持續(xù)的角度出發(fā)來合理安排各類空間的使用，從而實(shí)現(xiàn)國土空間利用整體綜合效益最優(yōu)化的目標(biāo)。第三，各類國土空間是有相應(yīng)的權(quán)益的，因而空間規(guī)劃對(duì)國土空間保護(hù)與利用的安排要充分考慮空間權(quán)益的分配，協(xié)調(diào)不同權(quán)益主體的利益，保障公平與公正。第四，空間規(guī)劃是公共政策，是對(duì)各類空間使用的公共干預(yù)，是各類空間政策的協(xié)同平臺(tái)。作為政策工具的空間規(guī)劃與政府的事權(quán)是緊密相關(guān)的，規(guī)劃的功能和權(quán)力范圍是由政府事權(quán)決定的。最后，空間規(guī)劃的編制和實(shí)施是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。同時(shí)空間規(guī)劃本身也是不斷發(fā)展變化的。從國際空間規(guī)劃演變的經(jīng)驗(yàn)來看，空間規(guī)劃的關(guān)注重點(diǎn)以及空間規(guī)劃體系都是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及行政架構(gòu)的調(diào)整而不斷調(diào)整變化的，具有階段性和時(shí)效性的特點(diǎn)。