作者：狄乾斌1,2 韓 旭2(1.遼寧師范大學(xué) 海洋經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展研究中心；2.遼寧師范大學(xué) 城市與環(huán)境學(xué)院)  原文刊發(fā)于《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》 2019年第5期

作者簡介：狄乾斌(1977- )，男，山東滕州人，遼寧師范大學(xué)海洋經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展研究中心，遼寧師范大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事海洋經(jīng)濟(jì)地理研究。

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與海域承載力的匹配機(jī)制、測(cè)度及其優(yōu)化研究”(41571127)；教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“基于五大發(fā)展理念的中國海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展集成戰(zhàn)略研究”(17JJD790010)階段性成果

摘 要：海洋空間規(guī)劃是海洋空間合理利用和生態(tài)保護(hù)的有效工具，海洋空間規(guī)劃體系是國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分。文章對(duì)國內(nèi)外海洋空間規(guī)劃的理論研究進(jìn)展和實(shí)踐動(dòng)態(tài)進(jìn)行概述，并在此基礎(chǔ)上剖析了我國的海洋空間規(guī)劃體系存在的問題和不足，并對(duì)未來海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)建做出展望。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃；海洋空間；海洋空間規(guī)劃

海洋空間是進(jìn)行資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要載體，也是沿海國家和地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略空間。海洋空間規(guī)劃是海洋綜合管理的重要工具，是政府對(duì)海洋空間進(jìn)行空間治理、優(yōu)化海洋資源配置和引導(dǎo)海洋經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展的重要手段。近年來，各類海洋空間規(guī)劃不斷增加，但由于依據(jù)的法律規(guī)定和政策要求不同，存在海洋規(guī)劃內(nèi)容相互重疊、管理體系復(fù)雜等問題，協(xié)調(diào)各海洋空間規(guī)劃，構(gòu)建一個(gè)有層次的、有邏輯的、完整的海洋空間規(guī)劃體系，是加快推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)的要求。在2019年5月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》和《自然資源部關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》中提出：建立國土空間規(guī)劃體系，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。海洋空間規(guī)劃體系作為國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，亟需在國土空間規(guī)劃的思路和編制要求下開展工作，將現(xiàn)有海洋空間規(guī)劃體系成果融入新編制的國土空間規(guī)劃中?；诖耍疚脑诰C述國內(nèi)外海洋空間規(guī)劃的理論、實(shí)踐動(dòng)態(tài)等基礎(chǔ)上，分析我國海洋空間規(guī)劃體系存在問題和不足，并就海洋空間規(guī)劃的進(jìn)一步發(fā)展做出展望。

一、海洋空間規(guī)劃的理論闡釋及其研究進(jìn)展

(一)海洋空間規(guī)劃的理論闡釋

空間規(guī)劃是經(jīng)濟(jì)、政策、文化和生態(tài)在時(shí)間切面的地理表達(dá)，[1]是以空間自然資源的合理保護(hù)和有效利用為核心，正確處理空間自然資源保護(hù)、空間要素統(tǒng)籌、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、空間效率提升、空間權(quán)利公平等方面關(guān)系的科學(xué)方案，是政府綜合管理空間自然的依據(jù)和手段。空間規(guī)劃不只是控制性的規(guī)劃，而是為了滿足未來發(fā)展需要，空間關(guān)系本身也構(gòu)成發(fā)展的內(nèi)容，規(guī)劃的目的是為了社會(huì)整體更好的發(fā)展。

海洋空間規(guī)劃是一種逐漸發(fā)展的觀念，也是正當(dāng)其時(shí)的觀念。聯(lián)合國教科文組織在2006年召開了第一屆海洋空間規(guī)劃(Marine Spatial Planning，MSP)國際研討會(huì)，提出了海洋空間管理的基本思想：在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，應(yīng)用生態(tài)系統(tǒng)的方式管理和規(guī)范海洋開發(fā)行為，兼顧環(huán)境、社會(huì)和生態(tài)目標(biāo)，合理分配海洋空間，為海域利用制定一個(gè)保障可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略框架。[2]海洋空間規(guī)劃是一個(gè)復(fù)雜但必要的過程，可以為海洋空間利用和使用者的互動(dòng)建立一個(gè)更加理性的系統(tǒng)，在考慮到社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的同時(shí)，保護(hù)海洋環(huán)境的生物多樣性。海洋空間規(guī)劃是一個(gè)具有前瞻性和積極性的調(diào)節(jié)、管理和保護(hù)海洋環(huán)境的戰(zhàn)略計(jì)劃，解決實(shí)際的和潛在的多種海域利用的相互沖突，促進(jìn)海洋的可持續(xù)性管理，其目標(biāo)是創(chuàng)造和確立更合理的海洋空間使用結(jié)構(gòu)和海洋空間使用之間的相互關(guān)系，平衡開發(fā)需求和環(huán)境保護(hù)，有計(jì)劃地實(shí)現(xiàn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。[3]海洋區(qū)劃是海洋空間規(guī)劃的核心步驟，[4]處于不同空間的生態(tài)系統(tǒng)具有不同的物理、化學(xué)和生物生態(tài)學(xué)特征，因此對(duì)不同的空間要進(jìn)行劃分并實(shí)施不同的空間管理措施。海洋空間規(guī)劃還具有時(shí)間屬性，海洋自然環(huán)境會(huì)受到氣候等因素的影響，海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)會(huì)都到科技等因素的影響，因此海洋空間規(guī)劃的內(nèi)容需要定期根據(jù)規(guī)劃區(qū)域的自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)因素進(jìn)行調(diào)整。

海洋空間規(guī)劃體系是按照某種結(jié)構(gòu)相互組織、整合，形成具有一定邏輯關(guān)系的，由各類海洋空間規(guī)劃組成的管理制度的集合，其中各個(gè)海洋空間規(guī)劃之間相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充，為海洋空間開發(fā)、管理和保護(hù)等活動(dòng)提供指導(dǎo)。[5]同時(shí)，海洋空間規(guī)劃體系是國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，海洋空間規(guī)劃體系必須納入國土空間規(guī)劃體系統(tǒng)一的規(guī)劃目標(biāo)、總體框架、管制要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，尊重生態(tài)系統(tǒng)整體性和系統(tǒng)性的客觀規(guī)律，在堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建能協(xié)調(diào)陸海發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)布局和資源環(huán)境等矛盾的海洋空間規(guī)劃體系。

(二)海洋空間規(guī)劃理論的研究進(jìn)展

1、國外海洋空間規(guī)劃理論研究進(jìn)展

早期的海洋空間規(guī)劃研究主要集中在對(duì)海洋空間的合理分區(qū)上。1958年，第一屆聯(lián)合國海洋法會(huì)議通過了臨海和毗鄰區(qū)公約，并對(duì)海洋空間按照領(lǐng)海、毗鄰區(qū)等進(jìn)行了劃分，區(qū)域劃分的方法在逐漸在海洋空間規(guī)劃中被應(yīng)用。[6]隨著聯(lián)合國教科文組織對(duì)以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋空間規(guī)劃的不斷推廣，海洋空間規(guī)劃的理論體系已經(jīng)逐漸完善。目前，國外學(xué)者對(duì)海洋空間規(guī)劃的理論研究重點(diǎn)主要集中在基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋空間規(guī)劃、海洋空間規(guī)劃中利益相關(guān)者的參與及海洋空間規(guī)劃的監(jiān)測(cè)、評(píng)估等方面。

海洋空間規(guī)劃是管理海洋資源可持續(xù)發(fā)展和規(guī)劃海域開發(fā)利用活動(dòng)的過程，海洋空間規(guī)劃應(yīng)將人類活動(dòng)作為生態(tài)系統(tǒng)的一部分進(jìn)行管理。[7]Gilliland P M重點(diǎn)介紹了進(jìn)行生態(tài)系統(tǒng)的海洋空間規(guī)劃過程中的關(guān)鍵步驟，并強(qiáng)調(diào)了設(shè)定具體目標(biāo)和利益相關(guān)者參與的重要性。[8] Crowder L認(rèn)為，人類需要通過基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋空間規(guī)劃來進(jìn)行維持恢復(fù)生物多樣性與完整性，用以確保海洋擁有提供關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的能力，同時(shí)，海洋空間規(guī)劃的制定者、管理者必須了解生物群落及其組成部分的異質(zhì)性，維持的關(guān)鍵過程等。[9]Douvere F闡述了空間規(guī)劃理論對(duì)海岸帶綜合管理和基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋空間規(guī)劃的實(shí)施具有積極的作用，采用海洋空間規(guī)劃的方式對(duì)海洋空間進(jìn)行管理具有實(shí)踐意義。[10]Veidemane K等介紹了在拉脫維亞共和國領(lǐng)海域經(jīng)濟(jì)專屬區(qū)海洋空間規(guī)劃中如何將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)(ES)納入海洋空間規(guī)劃中，并評(píng)估了其對(duì)海洋利用的影響。[11]Filgueira等將生態(tài)系統(tǒng)模型與情景構(gòu)建和優(yōu)化技術(shù)相結(jié)合，構(gòu)建基于生態(tài)系統(tǒng)方法的海洋空間規(guī)劃，用以在挪威峽灣建立新的貽貝養(yǎng)殖區(qū)。[12]

海洋空間規(guī)劃是一個(gè)綜合、復(fù)雜的過程，利益相關(guān)者的參與程度是海洋空間規(guī)劃實(shí)施是否成功的重要因素。Pomeroy R等將關(guān)注重點(diǎn)放在利益相關(guān)者參與海洋空間規(guī)劃的各種類型和階段上，并介紹了怎么通過利益相關(guān)者分析使其以恰當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c到規(guī)劃中。[13]Tuda A O應(yīng)用海洋空間規(guī)劃管理肯尼亞多用途沿海地區(qū)的沖突，達(dá)到了吸引利益相關(guān)者競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)，并發(fā)現(xiàn)海洋空間規(guī)劃在解決沖突方面的成功取決于利益相關(guān)者參與程度、數(shù)據(jù)可用性和現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫。[14] Mcclintock W認(rèn)為，科學(xué)、技術(shù)和利益相關(guān)者參與是海洋空間規(guī)劃的前提，并利用基于Web的海洋空間規(guī)劃技術(shù)達(dá)到讓非技術(shù)利益相關(guān)者都能在低成本的條件下參與海洋空間規(guī)劃。[15]

完整、高效的海洋空間規(guī)劃需要有效的監(jiān)測(cè)與評(píng)估。Bran Black為海洋空間規(guī)劃創(chuàng)建了一個(gè)基于貝葉斯的地理空間方法，對(duì)俄勒岡海洋保護(hù)區(qū)建立前后的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供能力進(jìn)行建模，用以評(píng)估俄勒岡海洋保護(hù)區(qū)的生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)影響。[16]Elena G等運(yùn)用累積影響(CI)評(píng)估海洋空間規(guī)劃，來表現(xiàn)人類活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境的現(xiàn)有及潛在影響，同時(shí)提出了一種三級(jí)方法用以描述CI評(píng)估中存在的不確定因素，用以彌補(bǔ)海洋空間規(guī)劃中的漏洞。[17]

2、國內(nèi)海洋空間規(guī)劃理論研究進(jìn)展

我國的海洋空間規(guī)劃理論體系構(gòu)建與國外相比起步較晚，但是發(fā)展較為迅速。國內(nèi)學(xué)者對(duì)海洋空間規(guī)劃研究主要集中在總結(jié)國際海洋空間規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)、構(gòu)建海洋空間規(guī)劃體系和梳理各海洋空間規(guī)劃間關(guān)系等方面。

我國的海洋空間規(guī)劃研究始于20世紀(jì)80年代，在不斷進(jìn)行實(shí)踐探索的過程中也在吸收國際海洋規(guī)劃的理論經(jīng)驗(yàn)。張?jiān)ＨA在1992年對(duì)海洋國土規(guī)劃的性質(zhì)、內(nèi)容、特點(diǎn)進(jìn)行了論述，并對(duì)日本和美國的海洋國土規(guī)劃進(jìn)行簡要描述。[18]王權(quán)明等介紹了比利時(shí)、荷蘭、德國等國家海洋空間規(guī)劃的情況，結(jié)合我國海洋功能區(qū)劃進(jìn)行對(duì)比分析，并在管理細(xì)則，劃分方法和實(shí)施管理等方面提出借鑒。[2]徐叢春等介紹了國際上對(duì)海洋空間規(guī)劃的研究狀況及發(fā)展趨勢(shì)，并結(jié)合對(duì)海洋功能區(qū)劃理論和實(shí)踐的認(rèn)識(shí)提供參考。[3]張?jiān)品宓葘?duì)歐美等海洋發(fā)達(dá)國家的海洋空間規(guī)劃的理論體系、實(shí)施框架、方法體系、實(shí)踐活動(dòng)和成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)。[19]

我國已經(jīng)編制了《海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》《海洋功能區(qū)劃》等海洋空間規(guī)劃，在這些規(guī)劃的前期理論和規(guī)劃編制等階段均有學(xué)者從各方面對(duì)其進(jìn)行探討，推動(dòng)了我國海洋空間規(guī)劃體系的編制、完善。李東旭等分析了海洋主體功能區(qū)劃與海洋功能區(qū)劃的關(guān)系，并討論了海洋主體功能區(qū)劃的四個(gè)基本問題，明晰了基本概念，提出了區(qū)劃原則、區(qū)劃層級(jí)等。[20]何廣順等對(duì)海洋主體功能區(qū)劃的分類、分區(qū)、分級(jí)、評(píng)價(jià)單元等基本問題進(jìn)行了討論，構(gòu)建了評(píng)價(jià)體系，并分區(qū)域提出了海洋主體功能區(qū)劃的方法的路徑。[21]徐叢春構(gòu)建了針對(duì)不同海洋空間特性討論了海洋主體功能區(qū)劃指標(biāo)體系的幾個(gè)問題，并分別構(gòu)建分類指標(biāo)體系。[22]葛瑞卿建立了包含海洋功能區(qū)劃的概念、范圍、目的、分類體系、方法、指標(biāo)體系和成果要求等方面完整的理論體系。[23]徐偉從理論基礎(chǔ)和方法兩方面探討了海洋功能區(qū)劃評(píng)價(jià)，構(gòu)建了全國海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)體系，分析評(píng)價(jià)結(jié)果并提出建議。[24]曹可以津冀海域?yàn)槔?，基于海洋功能區(qū)劃構(gòu)建了海域開發(fā)利用強(qiáng)度指數(shù)和海域開發(fā)利用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及海域開發(fā)利用承載力指數(shù)。[25]王鳴岐等分析了我國海洋空間規(guī)劃中存在的矛盾及其根源，提出了實(shí)現(xiàn)海洋空間規(guī)劃“多規(guī)合一”的關(guān)鍵點(diǎn)、總體構(gòu)想及“多規(guī)合一”實(shí)現(xiàn)路徑。[26]黃杰等分析了海洋空間規(guī)劃在國土空間規(guī)劃改革背景下面臨的挑戰(zhàn)及調(diào)整的方向，并認(rèn)為海洋空間規(guī)劃需要加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌，促進(jìn)陸海一體化發(fā)展和保護(hù)。[27]

我國海洋空間規(guī)劃種類較多，各規(guī)劃在內(nèi)容、定位、使用范圍等方面均不相同，對(duì)各規(guī)劃間關(guān)系進(jìn)行梳理有助于海洋空間規(guī)劃系統(tǒng)的建立。王倩等探討了海洋主體功能區(qū)劃與海洋功能區(qū)劃的編制與實(shí)施兩方面的關(guān)系。[28]高月鑫從概念、內(nèi)涵、法律地位、管控制度、劃分目標(biāo)、空間管理及劃分方法上對(duì)比了海洋功能區(qū)劃與海洋生態(tài)保護(hù)紅線的區(qū)別與聯(lián)系，并建議海洋生態(tài)紅線指定自身實(shí)施評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。[29]陸州舜從淵源、內(nèi)涵、屬性、功能、地位和適用范圍等方面分析了海洋功能區(qū)劃和近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃之間的關(guān)系。[30]

二、海洋空間規(guī)劃的實(shí)踐動(dòng)態(tài)

(一)海洋空間規(guī)劃的實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)

1、國外海洋空間規(guī)劃實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)

關(guān)于海洋空間規(guī)劃最早應(yīng)用于漁業(yè)區(qū)域劃分和港口規(guī)劃。隨著人類用?；顒?dòng)強(qiáng)度的增加，海洋空間規(guī)劃體系經(jīng)歷了從單一到綜合、從小尺度到大尺度、從宏觀政策到微觀管理的發(fā)展過程，完整獨(dú)立的海洋空間規(guī)劃體系逐漸形成，海洋空間規(guī)劃成為海洋空間管理體系的核心管理工具。[31]國外一些國家先后開展了海洋空間規(guī)劃，其具體手段也各不相同。

由于海洋生態(tài)系統(tǒng)具有復(fù)雜性、流動(dòng)性等自然特性，海洋空間管理具有區(qū)別于陸地的特殊性，海洋空間規(guī)劃體系的內(nèi)容包括了海洋生態(tài)學(xué)、區(qū)域海洋學(xué)、海洋經(jīng)濟(jì)學(xué)、海洋管理學(xué)等學(xué)科內(nèi)容，要統(tǒng)籌考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、管理、生態(tài)等因素。同時(shí)，海洋空間規(guī)劃的構(gòu)建是以國家制度和經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ)的，因此各國海洋空間規(guī)劃體系的結(jié)構(gòu)各具特點(diǎn)，大體可分為自上而下的金字塔型和多規(guī)劃并行的并列型。

(1)金字塔型

金字塔型海洋空間規(guī)劃體系是指一個(gè)能夠覆蓋全部海域，具有多個(gè)層次，且各層次從上到下一脈相承的海洋空間規(guī)劃體系，其代表為英國、美國、韓國。

英國的海洋空間規(guī)劃體系建設(shè)是在Tyldesley提出的框架構(gòu)想上逐步完善的，其框架構(gòu)想包括聯(lián)合王國、國家、區(qū)域和地方四個(gè)層級(jí)。[32]由英國政府統(tǒng)一制定一個(gè)非法定原則政策性質(zhì)的海洋空間規(guī)劃綱要，其覆蓋范圍是聯(lián)合王國全海域，英國在2011年發(fā)布的《英國海洋政策宣言》在海洋空間規(guī)劃體系中起到了綱領(lǐng)的作用。英格蘭、蘇格蘭、北愛爾蘭和威爾士分別制定各自海域范圍內(nèi)法定的海洋規(guī)劃框架，2006年公布的《英國海洋空間規(guī)劃——愛爾蘭海試點(diǎn)規(guī)劃》和2015年的《蘇格蘭海洋規(guī)劃》屬于這個(gè)層次的海洋空間規(guī)劃。[33]生態(tài)管理和跨界區(qū)域需要根據(jù)實(shí)際需要對(duì)海洋空間進(jìn)行劃分并編制對(duì)應(yīng)區(qū)域的海洋空間規(guī)劃。各地方根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況和存在問題編制詳細(xì)的海洋空間規(guī)劃，代表為《克萊德灣海洋空間規(guī)劃》。[34]預(yù)計(jì)英國所有海域的海洋空間規(guī)劃編制工作會(huì)在2021年完成。

美國的海洋空間規(guī)劃體系分為“國家”“區(qū)域”“州”三個(gè)層次。美國分別在2009年和2010年發(fā)布了《有效海岸帶和海洋空間規(guī)劃臨時(shí)框架》和《國家海洋政策》，提出了海岸帶和海洋空間規(guī)劃管理及其目標(biāo)。[35]采用“大海洋生態(tài)系統(tǒng)”的區(qū)域管理方法劃分九個(gè)規(guī)劃分區(qū)，每個(gè)規(guī)劃分區(qū)有國家海洋委員會(huì)、州和部落組成區(qū)域規(guī)劃機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本規(guī)劃區(qū)域的海洋空間規(guī)劃，并起到了協(xié)調(diào)各州海洋空間需求的作用。各州根據(jù)自身需要自行編制海洋空間規(guī)劃，如2010年實(shí)施的《羅德島特殊海域管理規(guī)劃》，2016年實(shí)施的《華盛頓州海洋空間規(guī)劃》。

韓國在1996年頒布了《海洋水產(chǎn)發(fā)展基本法》，并根據(jù)該法先后制定了“第一次海洋水產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃(2000-2010)”和“第二次海洋水產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃(2011-2020)”，并在此基礎(chǔ)上于2018年4月頒布了《海洋空間規(guī)劃與管理法》，構(gòu)建起了包括“海洋空間基本規(guī)劃”與“海洋空間管理規(guī)劃”的海洋空間規(guī)劃體系。海洋空間基本規(guī)則是由海洋水產(chǎn)部編制的國家級(jí)海洋空間規(guī)劃，主要包括海洋空間規(guī)劃的基本政策等。海洋空間管理規(guī)劃是由海洋水產(chǎn)部或沿海地方政府編制的區(qū)域級(jí)海洋空間規(guī)劃，其內(nèi)容主要包括本地區(qū)的管理范圍、政策方向等，并將管轄海域。[36]

(2)并列型

并列型海洋空間規(guī)劃是指存在多種海洋空間規(guī)劃并存的規(guī)劃體系，其代表是德國、挪威、澳大利亞。

德國的海洋空間規(guī)劃體系是聯(lián)邦專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃和各州領(lǐng)?？臻g規(guī)劃并存。德國聯(lián)邦在2004年發(fā)布的《聯(lián)邦空間秩序規(guī)劃法》將專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)納入到海洋空間規(guī)劃體系中。[37]梅克倫堡州、下薩克森州和石勒蘇益格州分別在2005年、2012年和2015年制定了州空間規(guī)劃，將各州領(lǐng)海納入到各州海洋空間規(guī)劃中。[38]

挪威的海洋空間規(guī)劃體系是專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃和各地區(qū)水管理規(guī)章并行。根據(jù)挪威《國家規(guī)劃和建筑法》中的“水管理規(guī)章”，內(nèi)水和1海里以內(nèi)的領(lǐng)海海域歸沿海地區(qū)管轄。除此以外的領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架海域歸挪威王室海事管理機(jī)構(gòu)劃分為三個(gè)區(qū)域，并在2006年、2009年和2013年分別發(fā)布了《巴倫支海和羅弗敦群島水域綜合管理規(guī)劃》《挪威海綜合管理規(guī)劃》和《挪威北海和斯卡格拉克海峽綜合管理規(guī)劃》。[31]

澳大利亞的海洋空間規(guī)劃體系是海洋生物區(qū)域規(guī)劃和州與領(lǐng)地海洋空間規(guī)劃并存的體系。澳大利亞在1998年發(fā)布的《澳大利亞海洋政策》提出了海洋生物區(qū)域規(guī)劃的計(jì)劃，并制定了五個(gè)聯(lián)邦的海洋生物區(qū)域規(guī)劃。各州和領(lǐng)地根據(jù)實(shí)際情況制定海洋空間規(guī)劃，如以《大堡礁海洋公園法案(1975)》為依據(jù)建立的澳大利亞大堡礁海洋公園和維多利亞海洋公園。

2、國內(nèi)海洋空間規(guī)劃實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)

我國海洋空間規(guī)劃相比于陸域空間規(guī)劃起步較晚，規(guī)劃體系和管理機(jī)制相對(duì)落后，但也在不斷完善中形成了較為完整的海洋空間規(guī)劃體系。從橫向看，我國海洋空間規(guī)劃體系是由多個(gè)不同類別規(guī)劃組成的。方春洪認(rèn)為，我國海洋空間規(guī)劃包括海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海島保護(hù)規(guī)劃、海岸帶綜合保護(hù)和利用規(guī)劃、近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃、海岸(線)綜合保護(hù)和利用規(guī)劃、海域使用規(guī)劃、區(qū)域用海規(guī)劃；[39]黃杰認(rèn)為，海洋空間規(guī)劃體系包括海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海島保護(hù)規(guī)劃、海岸帶綜合保護(hù)與利用規(guī)劃、港口規(guī)劃等涉海專項(xiàng)空間類規(guī)劃；[27]王江濤認(rèn)為，海洋空間規(guī)劃體系包括海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海洋生態(tài)紅線、圍填海計(jì)劃；[40]王鳴岐認(rèn)為，海洋空間規(guī)劃體系是由海洋空間規(guī)劃、海洋總體規(guī)劃、海洋區(qū)域規(guī)劃及海洋撞向規(guī)劃并列構(gòu)成的，主要包括海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和海島保護(hù)規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃。[26]從縱向看，我國海洋空間規(guī)劃體系主要涉及國家、省、市縣三級(jí)行政區(qū)劃。

我國的海洋空間規(guī)劃體系表現(xiàn)為類型、功能、層級(jí)多樣化特征，綜上所述，我國海洋空間規(guī)劃體系主要包括海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃及海島保護(hù)規(guī)劃、海岸帶綜合保護(hù)和利用規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃。

海洋主體功能區(qū)劃是主體功能區(qū)劃在海洋空間上的延續(xù)，是具有鮮明中國特色的一種地理區(qū)劃。2015年8月20日，國務(wù)院印發(fā)了《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》，規(guī)劃期限為5年。海洋主體功能區(qū)規(guī)劃根據(jù)海洋資源環(huán)境承載力、海洋開發(fā)強(qiáng)度和海洋發(fā)展?jié)摿Γ瑢⑽覈鴥?nèi)水和領(lǐng)海海域劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，不同類型的區(qū)域定位不同，指導(dǎo)和管理方式也不相同。海洋主體功能區(qū)劃是海洋空間規(guī)劃體系中的核心，起到總體綱領(lǐng)的作用，是其他海洋空間規(guī)劃編制時(shí)需要遵循的內(nèi)容。海洋主體功能區(qū)劃根據(jù)行政區(qū)劃可分為國家級(jí)和省級(jí)。

海洋功能區(qū)劃是根據(jù)海域地理位置、自然環(huán)境、海洋資源和社會(huì)需求等因素，將管轄海域分為農(nóng)漁業(yè)區(qū)、工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)等8個(gè)一級(jí)類及細(xì)分的22個(gè)二級(jí)類，并明確了各類海洋功能區(qū)的使用限制。海洋功能區(qū)劃的目的是規(guī)范海域使用和海域?qū)徟?，引?dǎo)、約束海洋開發(fā)活動(dòng)，科學(xué)合理的開發(fā)和保護(hù)海洋資源，是海域管理的具體依據(jù)。海洋功能區(qū)劃根據(jù)行政區(qū)劃可劃分為國家級(jí)、省級(jí)、市縣級(jí)。

海島保護(hù)規(guī)劃是根據(jù)《中華人民共和國海島保護(hù)法》等法律法規(guī)、全國海洋功能區(qū)劃等相關(guān)規(guī)劃指定的，其目的是保護(hù)海島及其周圍海域生態(tài)系統(tǒng)，合理開發(fā)利用海島資源。對(duì)海島實(shí)行分類保護(hù)，即嚴(yán)格保護(hù)特殊用途海島，加強(qiáng)有居民海島生態(tài)保護(hù)，適度利用無居民海島。并將我國海島分為黃渤海區(qū)、東海區(qū)、南海區(qū)和港澳臺(tái)區(qū)等四個(gè)一級(jí)區(qū)進(jìn)行保護(hù)。同時(shí)浙江、福建、江蘇等省也制定了省級(jí)海島保護(hù)規(guī)劃。

目前，僅有廣東省推出了海岸帶綜合保護(hù)與利用總體規(guī)劃，規(guī)劃以海岸線自然屬性為基礎(chǔ)，結(jié)合開發(fā)利用現(xiàn)狀與需求，將海岸線分為嚴(yán)格保護(hù)岸線、限制開發(fā)岸線和優(yōu)化利用岸線。

(二)海洋空間規(guī)劃編制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

隨著國內(nèi)外海洋空間規(guī)劃實(shí)踐的不斷增多，海洋空間規(guī)劃理論得到不斷完善和補(bǔ)充，為合理的海洋空間布局提供了有力的理論支持。在各國海洋空間規(guī)劃不斷相互借鑒成功經(jīng)驗(yàn)后，海洋空間規(guī)劃編制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)已經(jīng)基本確定，包括確定規(guī)劃的范圍和時(shí)效、劃分基本單元、海域使用活動(dòng)和海洋生態(tài)系統(tǒng)特征調(diào)查與評(píng)價(jià)、先期分析與規(guī)劃、利益相關(guān)者參與確定最終規(guī)劃方案、過程監(jiān)督和評(píng)價(jià)。

海洋空間規(guī)劃是基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋空間管理，因此海洋空間規(guī)劃的范圍確定要尊重生態(tài)系統(tǒng)的完整性，盡量選取基于水深、生物學(xué)、海洋學(xué)的生態(tài)系統(tǒng)邊界作為海洋空間規(guī)劃的范圍邊界，但在實(shí)際操作過程中，行政邊界與生態(tài)系統(tǒng)邊界并不相同，在行政單元管轄海域范圍內(nèi)通常包含了多種生態(tài)系統(tǒng)，或只包含某些生態(tài)系統(tǒng)的部分區(qū)域。同時(shí)由于海洋生態(tài)系統(tǒng)始終處于動(dòng)態(tài)變化中，在客觀上無法選取生態(tài)系統(tǒng)邊界作為規(guī)劃區(qū)域邊界。目前，海洋空間規(guī)劃的范圍確定主要是參考行政邊界進(jìn)行確定，時(shí)效一般控制在5—20年。海洋空間規(guī)劃的基本單元一般是范圍的下一級(jí)單元，例如，當(dāng)規(guī)劃范圍為省級(jí)，其基本單元為市縣級(jí)。

海域使用活動(dòng)和海洋生態(tài)系統(tǒng)特征調(diào)查與評(píng)價(jià)是識(shí)別生物和生態(tài)分布區(qū)域與人類活動(dòng)區(qū)域間沖突的必然步驟。對(duì)還以試用活動(dòng)的調(diào)查與評(píng)價(jià)，不僅要對(duì)規(guī)劃范圍內(nèi)的用海活動(dòng)的時(shí)空分布和活動(dòng)強(qiáng)度進(jìn)行調(diào)查和評(píng)價(jià)，還要對(duì)用海活動(dòng)中存在的空間重疊部分。對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)特征的調(diào)查與評(píng)價(jià)主要采用生物區(qū)域輪廓法和生物價(jià)值評(píng)估法。[41]

先期分析與規(guī)劃需要完成情景預(yù)測(cè)情況下的各用?；顒?dòng)需求分析，并制定出初步的海洋空間規(guī)劃草案。情景預(yù)測(cè)是指在前期調(diào)查評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上對(duì)未來可能發(fā)生的多種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)狀況進(jìn)行預(yù)測(cè)。在多種情景預(yù)測(cè)的前提下對(duì)未來用海活動(dòng)進(jìn)行需求預(yù)測(cè)，并在其中選取最適宜的用海方案作為初步的海洋空間規(guī)劃草案。

在海洋空間規(guī)劃編制過程中，應(yīng)該組織盡可能多的利益相關(guān)者參與其中，充分了解利益相關(guān)者對(duì)于海洋空間規(guī)劃的期盼，以及可能存在的矛盾和問題，這有利于海洋空間規(guī)劃的順利高效實(shí)施。

在規(guī)劃方案最終確認(rèn)實(shí)施后，還需要對(duì)海洋空間規(guī)劃運(yùn)行的過程進(jìn)行監(jiān)督和定期評(píng)價(jià)，及時(shí)調(diào)整規(guī)劃中出現(xiàn)的矛盾和問題。

三、我國海洋空間規(guī)劃的現(xiàn)狀與問題

近年來，黨中央高度重視海洋事業(yè)發(fā)展的空間大格局，對(duì)海洋事業(yè)展開了一系列新的規(guī)劃。我國海洋事業(yè)取得了重大成就，海洋經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型初具成效，海洋科技取得新進(jìn)展，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度有所增強(qiáng)，海洋開放合作進(jìn)一步深化，但在海洋開發(fā)利用上也還存在一些問題，如陸海分離發(fā)展、海洋產(chǎn)業(yè)層次偏低、海洋利用方式不可持續(xù)、海洋科技支撐能力不足、海洋國土安全保障等，從海洋空間規(guī)劃層面上，也還存在著諸多不盡完善的地方。

(一)海洋空間規(guī)劃的陸海統(tǒng)籌理念、遠(yuǎn)景戰(zhàn)略不足

中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中強(qiáng)調(diào)，“建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施”，推動(dòng)海陸國土空間統(tǒng)籌發(fā)展是建設(shè)國土空間規(guī)劃體系的必然要求。新時(shí)代背景下，黨中央關(guān)于“建設(shè)海洋強(qiáng)國”“一帶一路倡議”“建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施”、深入?yún)⑴c“全球海洋治理”等一系列決策部署與新發(fā)展理念，將海洋空間規(guī)劃提升到更重要位置。在我國的國土空間管理過程中，陸地和海洋有各自適用的法律制度和規(guī)劃，陸海間的法律制度和規(guī)劃缺乏有效的溝通，海洋空間規(guī)劃與陸地空間規(guī)劃相割裂，這就需要立足于海岸帶海陸資源環(huán)境管理特點(diǎn)，推進(jìn)海陸統(tǒng)籌。海洋空間規(guī)劃的陸海統(tǒng)籌理念就是陸海看成一個(gè)有機(jī)整體，理順海洋空間規(guī)劃體系，以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)陸海國土空間統(tǒng)籌管理。海洋空間規(guī)劃是治理海洋的重要理念和工具，也將是我國推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)、深度參與全球海洋治理、構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的重要抓手，但我國海洋空間規(guī)劃起步較晚，尤其是長期在“重陸輕?！钡膫鹘y(tǒng)觀念束縛下，陸海統(tǒng)籌理念下的海洋空間規(guī)劃技術(shù)規(guī)范、海洋空間規(guī)劃體系建設(shè)、其他國家國別研究與海洋空間規(guī)劃評(píng)估、公海極地海洋開發(fā)遠(yuǎn)景戰(zhàn)略等方面，還有待于深入研究。

(二)海洋空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系不夠完善

我國目前現(xiàn)行的海洋功能區(qū)劃、海洋主體功能區(qū)劃體系等，主要依據(jù)用海適宜性評(píng)價(jià)、海洋承載強(qiáng)度能力及海域適應(yīng)性承載關(guān)系作出判定，整體上看在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上還有待提升。

現(xiàn)行的海洋空間規(guī)劃是在用海適宜性評(píng)價(jià)及資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上制定了海洋空間規(guī)劃的評(píng)價(jià)和預(yù)警模式，但其劃分標(biāo)準(zhǔn)是通過同級(jí)別地區(qū)間的對(duì)比獲得的，其劃分結(jié)果雖然可以為海洋空間規(guī)劃的調(diào)整提供依據(jù)，但不能反映一個(gè)區(qū)域在長期發(fā)展中對(duì)用海適宜性和資源環(huán)境承載能力的長期規(guī)律與發(fā)展趨勢(shì)。

海洋功能區(qū)劃的實(shí)際應(yīng)用中缺乏兼容性判定。[42]海洋功能區(qū)劃的功能主要體現(xiàn)在引導(dǎo)和規(guī)范開發(fā)利用活動(dòng)為主，但是對(duì)海洋生態(tài)保護(hù)不足，保護(hù)類功能區(qū)較少。各海洋功能分區(qū)只規(guī)定了該區(qū)域適用開發(fā)類型，沒有進(jìn)行定量評(píng)價(jià)與限制，間接導(dǎo)致了大規(guī)模圍填海活動(dòng)。海洋功能區(qū)劃的周期為10年，難免存在前瞻性不足的問題，當(dāng)對(duì)其進(jìn)行修改時(shí)需要進(jìn)行層層審批，流程繁瑣，手續(xù)復(fù)雜，審批周期過長，動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制不完善。

海洋主體功能區(qū)劃依據(jù)指標(biāo)體系進(jìn)行劃分，但指標(biāo)體系存在數(shù)據(jù)難以獲取、權(quán)重難以確定等問題，某些指標(biāo)的歸屬存在疑問，不同的歸屬會(huì)影響評(píng)價(jià)結(jié)果。數(shù)據(jù)的代表性和可獲取性需要平衡，代表性強(qiáng)的數(shù)據(jù)可獲得性較差。我國維度跨度大，各地區(qū)實(shí)際情況差異較大，指標(biāo)權(quán)重需要根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況采用不同的權(quán)重，但難以保證不同權(quán)重下指標(biāo)體系的可比性。

(三)海洋空間規(guī)劃重程序、輕實(shí)施、少評(píng)估

海洋功能區(qū)劃的實(shí)施規(guī)范了海洋開發(fā)利用活動(dòng)，遏制了海域使用的無償、無序、無度現(xiàn)象，保護(hù)了海洋環(huán)境，促進(jìn)了海洋資源的合理配置。海洋功能區(qū)劃重視流程，所有修改都必須由原批準(zhǔn)部門審批，制度剛性強(qiáng)，彈性不足。海洋功能區(qū)劃對(duì)實(shí)際的實(shí)施過程關(guān)注較少，雖然紙面內(nèi)容比較完善，但對(duì)具體功能區(qū)的實(shí)施內(nèi)容只包括功能定位和管理要求兩方面，對(duì)于功能區(qū)管理要求沒有明確具體的規(guī)定，沒有形成系統(tǒng)化的操作指南和規(guī)范，且未考慮海域差異化，難以指導(dǎo)具體海域使用決策。海洋功能區(qū)劃具有“國家級(jí)-省級(jí)-市縣級(jí)”三級(jí)規(guī)劃，但各層級(jí)之間缺乏有機(jī)聯(lián)系，上級(jí)區(qū)劃對(duì)下級(jí)區(qū)劃的要求不夠具體，缺少明確的約束、控制手段。海洋功能區(qū)劃對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況監(jiān)測(cè)、試試效果評(píng)估環(huán)節(jié)關(guān)注較少，無法通過評(píng)估結(jié)果對(duì)管理策略進(jìn)行調(diào)整。

海洋主體功能區(qū)劃根據(jù)資源環(huán)境承載能力、海洋開發(fā)強(qiáng)度和海洋發(fā)展?jié)摿Υ_定各個(gè)單元的定位、發(fā)展方向等，這體現(xiàn)了國家的對(duì)海洋差異化管理的意圖，通過合理、可行、差異的政策引導(dǎo)、約束各單元按照海洋主體功能區(qū)定位來使用、保護(hù)海洋空間。盡管一系列政策文件都體現(xiàn)了海洋主體功能區(qū)劃的重要性，但海洋主體功能區(qū)劃的建設(shè)由于缺少可操作、可細(xì)化政策實(shí)施，規(guī)劃現(xiàn)實(shí)和理想存在偏差。各省海洋主體功能區(qū)劃評(píng)估制度不統(tǒng)一，難以在全國范圍內(nèi)進(jìn)行對(duì)比。

(四)海洋空間規(guī)劃公眾參與度低

受傳統(tǒng)“重陸輕?！彼季S的禁錮，以及海洋科學(xué)知識(shí)宣傳力度不夠，我國國民發(fā)展海洋意識(shí)較薄弱。海洋規(guī)劃政策多從宏觀大政方針視角制定，關(guān)注更多的是政府的意愿，忽視海洋空間是人類從事用海活動(dòng)的“公共空間”，關(guān)于海洋的利用、海洋的管理、海洋的治理都應(yīng)與利益相關(guān)者協(xié)商過程中制定。規(guī)劃內(nèi)容多服務(wù)于政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展，未真正做到“問需于民，問計(jì)于民，服務(wù)于民”，造成公眾參與度低。企業(yè)活動(dòng)與政府政策間互動(dòng)較少，僅限于自身企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益追求，造成行業(yè)間無序競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)用海的環(huán)境保護(hù)意識(shí)較弱。公眾尤其是利益相關(guān)者的實(shí)質(zhì)性參與是保障海洋空間規(guī)劃保持活力、影響力的基礎(chǔ)，利益相關(guān)者參與度不足導(dǎo)致其對(duì)最終成型的海洋空間規(guī)劃理解性、認(rèn)可度低，目前我國對(duì)公眾有效參與到海洋空間規(guī)劃的編制、實(shí)施過程的措施僅停留在紙面上，缺乏法律、制度層面的保障。

(五)海洋空間規(guī)劃體系尚未成熟

我國海洋空間規(guī)劃體系是一個(gè)縱向上分為國家級(jí)、省級(jí)、市縣級(jí)，橫向上海洋主體功能規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃及各海洋專項(xiàng)規(guī)劃并行的網(wǎng)狀規(guī)劃體系。但海洋空間規(guī)劃之間存在多規(guī)并存的矛盾，網(wǎng)狀規(guī)劃體系并不能有效運(yùn)行。各海洋空間規(guī)劃部分內(nèi)容重疊，規(guī)劃未涉及的部分易成為“三不管地帶”，如海洋主體功能區(qū)規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃中均劃定了禁止開發(fā)的區(qū)域。海洋空間規(guī)劃管理部門眾多，各部門職責(zé)不清，部分權(quán)責(zé)存在交叉現(xiàn)象，易發(fā)生推卸責(zé)任現(xiàn)象。各海洋空間規(guī)劃依據(jù)法律政策不同，編制標(biāo)準(zhǔn)不一，資料、技術(shù)難以實(shí)現(xiàn)共享，各規(guī)劃時(shí)效也存在不同。

四、我國海洋空間規(guī)劃體系的展望

我國的海洋空間規(guī)劃體系是國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，是國家海洋空間可持續(xù)發(fā)展的指南，在我國的海洋空間合理利用和保護(hù)上發(fā)揮了積極作用，但存在規(guī)劃內(nèi)容重疊、審批流程復(fù)雜等問題。從海洋空間規(guī)劃的發(fā)展歷程來看，未來研究有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：理清各海洋空間規(guī)劃層級(jí)、規(guī)劃主體之間的關(guān)系，打破原有的規(guī)劃之間的壁壘，重新構(gòu)建一個(gè)“多規(guī)合一”的海洋空間規(guī)劃體系；堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，明確海洋空間規(guī)劃體系在國土空間規(guī)劃中的地位，銜接海陸間規(guī)劃，探索規(guī)劃對(duì)象、功能和用途一體化格局，將海洋空間規(guī)劃體系融入到全國統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系中。

(一)破除重陸輕海的傳統(tǒng)思維壁壘，科學(xué)定位海洋空間規(guī)劃

我國是一個(gè)海陸兼?zhèn)涞陌l(fā)展中大國，海洋空間規(guī)劃是我國國土空間規(guī)劃的重要組成部分。由于長期受“重陸輕海”傳統(tǒng)思維的禁錮，海洋發(fā)展意識(shí)薄弱。要破除重陸輕海的傳統(tǒng)思維壁壘，準(zhǔn)確把握陸域海域空間治理的整體性和聯(lián)動(dòng)性，是對(duì)國家“一帶一路”建設(shè)的響應(yīng)，是對(duì)新時(shí)代海洋發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)，也是對(duì)建立“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施工作的支持。當(dāng)前要立足國家需要，按照國土空間規(guī)劃編制要求探索適合新時(shí)代國情的海洋空間規(guī)劃改革路徑，并將各海洋空間規(guī)劃融入到同級(jí)國土空間規(guī)劃中。

海洋空間規(guī)劃本身需要有明確的戰(zhàn)略目標(biāo)，目前我國的海洋空間規(guī)劃重點(diǎn)在于推進(jìn)海陸統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)海陸并重，并充分借鑒吸收國外優(yōu)秀海洋空間規(guī)劃的管理經(jīng)驗(yàn)，將我國建設(shè)成國際領(lǐng)先的海洋強(qiáng)國。從海洋生態(tài)環(huán)境上看，海洋環(huán)境污染多是由于陸源污染造成的，海洋生態(tài)環(huán)境問題的治理需要陸海統(tǒng)籌。從海洋產(chǎn)業(yè)上看，海洋產(chǎn)業(yè)需要陸域社會(huì)經(jīng)濟(jì)支持，海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要做到資源的陸海統(tǒng)籌。

在構(gòu)建海洋空間規(guī)劃體系時(shí)，要明確各層海洋空間規(guī)劃在整個(gè)海洋空間規(guī)劃體系中的定位，國家級(jí)海洋空間規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，主要起到掌控全局的作用，省級(jí)海洋空間規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性，主要起到承上啟下的作用，市縣級(jí)海洋空間規(guī)劃側(cè)重實(shí)踐性，主要是根據(jù)規(guī)劃范圍內(nèi)的實(shí)際情況對(duì)上級(jí)海洋空間規(guī)劃進(jìn)行細(xì)化和落實(shí)。

(二)搭建陸海統(tǒng)籌管理平臺(tái)

空間規(guī)劃具有技術(shù)與政策的雙重屬性，需要管理的支持，技術(shù)的支持，制度的支持。建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系目的在于協(xié)調(diào)規(guī)劃層級(jí)和規(guī)劃范圍，提高規(guī)劃管理效益，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此需要籌建專門化的陸海管理平臺(tái)或機(jī)構(gòu)(如海洋發(fā)展委員會(huì))，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)陸海規(guī)劃的對(duì)接整合，統(tǒng)籌考慮多維度的多利益主體的自存和共存問題，推動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃一體融合，最終達(dá)到“優(yōu)化—平衡”。海洋空間規(guī)劃的編制需要大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的支撐，其中不僅包括海洋生態(tài)系統(tǒng)和海洋社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，還應(yīng)該包括陸域的生態(tài)系統(tǒng)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，只有同時(shí)掌握海陸數(shù)據(jù)，才能達(dá)到海陸空間規(guī)劃相互印證、相互協(xié)調(diào)的目的，規(guī)劃中使用的數(shù)據(jù)應(yīng)該具有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這就需要構(gòu)建一個(gè)不斷更新、完善的國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫平臺(tái)。

(三)堅(jiān)持陸?？臻g多維統(tǒng)籌，重視空間遠(yuǎn)景規(guī)劃

堅(jiān)持注重陸海維度統(tǒng)籌，堅(jiān)持三維海洋空間利用意識(shí)，不局限于近海岸發(fā)展，把海洋空間規(guī)劃理論和實(shí)踐應(yīng)用深海發(fā)展、遠(yuǎn)海發(fā)展、大洋海底發(fā)展、極地發(fā)展中。以生態(tài)文明建設(shè)為核心，研究海洋空間規(guī)劃體系的理論、制度、方法等問題；以海洋空間資源的合理保護(hù)和有效利用為核心，研究海洋空間資源保護(hù)、海洋空間要素統(tǒng)籌、海洋空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、海洋空間效率提升、海洋空間權(quán)利公平等重大問題；研究海洋空間規(guī)劃編制、實(shí)施、管理與監(jiān)督機(jī)制等問題。要以“一帶一路”建設(shè)為重要契機(jī)，加強(qiáng)陸海多層次的對(duì)外開放合作，構(gòu)建全面開放格局，并將海洋空間規(guī)劃研究成果，供海上絲路沿線國家和島嶼國家海洋空間規(guī)劃時(shí)借鑒。

(四)關(guān)注海洋空間規(guī)劃的實(shí)用性和可操作性

我國現(xiàn)行的海洋空間規(guī)劃具有“規(guī)劃實(shí)施與規(guī)劃編制相分離”“重編制，輕實(shí)施和評(píng)估”的現(xiàn)象，這就需要在編制、審批、監(jiān)測(cè)等方面進(jìn)行改革，使海洋空間規(guī)劃更具有實(shí)用性和可操作性。在海洋空間規(guī)劃和管理的實(shí)踐中，除了要處理好人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和過程的影響，還要理性看待規(guī)劃效用，兼顧好規(guī)劃的剛性和彈性，兼顧資源保護(hù)、開發(fā)與配置，構(gòu)筑統(tǒng)一而又有彈性的規(guī)劃，并充分發(fā)揮好空間規(guī)劃的“參謀”角色，面對(duì)未來發(fā)展的不確定性和潛在的困難，通盤考慮多種可能，預(yù)先提供多種情景方案，通過多方案的比選，以期最大限度地接近愿景目標(biāo)和可能路徑。鑒于海洋空間規(guī)劃固有的不確定性和海洋及人類生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)特征，海洋管理也必須隨著時(shí)間的變化具有適應(yīng)性，健全海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)制，建立海洋空間規(guī)劃的定期評(píng)級(jí)機(jī)制，并根據(jù)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況適時(shí)予以調(diào)整。

(五)突出海洋科學(xué)的綜合性屬性，構(gòu)建完整的海洋學(xué)科教育體系

立足海洋科學(xué)的綜合性特征，從“空間”視角理性看待海洋學(xué)科綜合發(fā)展，進(jìn)一步明確海洋空間認(rèn)知的綜合性、復(fù)雜性和戰(zhàn)略意義，引導(dǎo)從地球科學(xué)、資源環(huán)境科學(xué)、工程技術(shù)科學(xué)、人文社會(huì)科學(xué)等多個(gè)視角和學(xué)科方向加強(qiáng)海洋科學(xué)學(xué)科體系建設(shè)。海洋空間規(guī)劃必須依據(jù)堅(jiān)實(shí)的海洋科學(xué)知識(shí)基礎(chǔ)，在加強(qiáng)海洋基礎(chǔ)學(xué)科問題研究、提升海洋科學(xué)認(rèn)知深度和廣度的同時(shí)，提倡交叉合作，支持新理論和創(chuàng)新方法的研究，構(gòu)建完整的海洋學(xué)科教育體系，培養(yǎng)具有綜合知識(shí)結(jié)構(gòu)和認(rèn)知能力的海洋教育、研究、應(yīng)用與決策咨詢的復(fù)合型高素質(zhì)人才，規(guī)范當(dāng)前，引領(lǐng)未來。