鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的必然要求，善治是鄉(xiāng)村治理的目標所在。鄉(xiāng)村善治的實現(xiàn)有賴于鄉(xiāng)村治理體系的完善和治理能力的提升，規(guī)范協(xié)同是鄉(xiāng)村社會走向善治的重要路徑。在推進國家治理現(xiàn)代化的過程中，多元規(guī)范的組合優(yōu)化和治理資源的綜合運用在基層社會治理中具有重要意義，《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用”，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》則強調(diào)構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下多元主體參與的自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系?？v觀現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的實踐歷程，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和群眾路線是中國特色社會主義鄉(xiāng)村善治之路的關(guān)鍵所在，黨規(guī)與村規(guī)民約是其中不可或缺的制度資源。因此，面對新時代鄉(xiāng)村治理的新需求和新發(fā)展，需要認真厘清兩者之間的關(guān)系，彌補當前學界對黨規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)關(guān)注有余而對黨規(guī)與社會規(guī)范聯(lián)結(jié)認識不足的研究缺憾，探尋鄉(xiāng)村治理的規(guī)范協(xié)同和融合發(fā)展，推動鄉(xiāng)村社會邁向善治秩序。

國家治理現(xiàn)代化的首要表現(xiàn)是治理規(guī)范體系的現(xiàn)代化，作為國家治理的重要面向，鄉(xiāng)村治理在長期的實踐探索中形成了多元共存的規(guī)范體系，豐富了國家治理體系的內(nèi)容和特色。有學者指出，根據(jù)規(guī)范生成與國家權(quán)力之間的關(guān)系，當前鄉(xiāng)村治理規(guī)范可以分為正式規(guī)范、準正式規(guī)范和非正式規(guī)范三類，包括作為正式規(guī)范的國家法律法規(guī)、公共政策、黨內(nèi)法規(guī)，作為準正式規(guī)范的村規(guī)民約，以及作為非正式規(guī)范的習慣法等等，其中第一類規(guī)范的生成機制對應(yīng)官治系統(tǒng)。

作為調(diào)整鄉(xiāng)村社會關(guān)系的重要規(guī)范，村規(guī)民約在基層民主建設(shè)、公共事務(wù)管理、資產(chǎn)分配保護、資源利用保障、環(huán)境衛(wèi)生保護、社會糾紛化解等領(lǐng)域發(fā)揮著積極作用，有力地提高了鄉(xiāng)村治理水平。隨著現(xiàn)代化推進和鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型，雖然村規(guī)民約在主體、性質(zhì)、內(nèi)容、地位及保障等方面發(fā)生了裂變，但是在集體利益、公序良俗和社會秩序等方面仍然具有重要的價值功能。同時，國家治理現(xiàn)代化必然伴隨著國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的滲透，深嵌其中的村規(guī)民約已經(jīng)由傳統(tǒng)習慣法性質(zhì)逐漸衍變成一種復(fù)合屬性的治理規(guī)范，是現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)中的一種“準法規(guī)范”。這類規(guī)范扎根于鄉(xiāng)村社會，構(gòu)成國家治理體系的規(guī)范淵源，并且得到黨和國家的充分肯定。2020年12月中共中央印發(fā)的《法治社會建設(shè)實施綱要（2020—2025年）》就明確要求加強村規(guī)民約等社會規(guī)范建設(shè)，推動社會成員自我約束、自我管理、自我規(guī)范。

除此之外，鄉(xiāng)村社會還存在法律規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)、國家政策等治理規(guī)范，這些規(guī)范的來源、地位、作用及功能不同，與村規(guī)民約一同有機組合形成一個龐大豐富的規(guī)范體系。中華人民共和國成立以來的鄉(xiāng)村治理與村民自治實踐充分表明，中國共產(chǎn)黨一直發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用，堅持當代鄉(xiāng)村治理和村民自治發(fā)展的正確方向需要全過程貫徹落實黨的領(lǐng)導(dǎo)。在黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理的實踐中，制度化、規(guī)范化與民主化一直是一項重要工作，大量黨內(nèi)法規(guī)和國家政策的出臺實施促進了鄉(xiāng)村社會的全面發(fā)展。其中，包括黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件兩類規(guī)范在內(nèi)的黨規(guī)體系構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系的重要內(nèi)容，是黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的制度保障。概言之，基于黨在我國經(jīng)濟社會中的全面領(lǐng)導(dǎo)地位和角色擔當，與其密切相關(guān)的黨規(guī)體系自然構(gòu)成當前鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系的重要淵源，也是國家治理體系中不可或缺的特色部分，是實現(xiàn)“中國之治”的有力保障。由此可見，黨規(guī)與村規(guī)民約共同構(gòu)成鄉(xiāng)村治理“一外一內(nèi)”的制度資源，在國家治理向鄉(xiāng)村場域延伸時或組合或獨立發(fā)揮著獨特的功能作用。

完善的治理體系為國家治理現(xiàn)代化提供了制度供給基礎(chǔ)，而實現(xiàn)治國理政目標還需要具備運用各類制度規(guī)范治理社會各方面事務(wù)的綜合能力。國家治理能力區(qū)別于舊式統(tǒng)治的國家強制力和傳統(tǒng)社會管理模式，在治理過程中更多地強調(diào)主體多元化、方式民主化、手段文明化和技術(shù)現(xiàn)代化。整體而言，國家治理能力現(xiàn)代化要求制度化和法治化，以及能力來源多元和協(xié)同共治。國家治理體系為制度化和法治化提供規(guī)范資源，而治理能力的多元協(xié)同則需要政府、公民、社會組織等多元主體在社會治理領(lǐng)域開展合作，謀求共同利益的最大化。在計劃經(jīng)濟時代，國家支配和主導(dǎo)社會管理的全方面，市場主體和社會主體被湮沒在強大的國家機器下。但是，經(jīng)濟不斷發(fā)展與社會改革轉(zhuǎn)型，使得原有的國家管理模式和社會控制手段面臨巨大挑戰(zhàn)，治理理論和治理現(xiàn)代化實踐則因應(yīng)而生。黨的十九屆四中全會明確要求建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，正是基層治理邁向現(xiàn)代化的必然要求。

具體而言，農(nóng)村基層治理能力包括延伸至鄉(xiāng)村的國家能力及其行使中的國家與社會合作治理能力，后者表現(xiàn)為國家與鄉(xiāng)村社會之間制度化、規(guī)范化及程序化溝通與協(xié)商的能力。鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)模式在不同的歷史時期呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)樣態(tài)，但國家與社會之間的互動關(guān)系一直是其焦點所在。無論是“國家強，社會弱”，還是“國家弱，社會強”或其他模式，鄉(xiāng)村治理的參與主體都是影響治理能力水平的重要因素。主體多元也是當前中國特色鄉(xiāng)村治理的重要特征，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，基層政府、村黨組織、村委會、村集體經(jīng)濟組織、村民理事會、社會組織及村民群眾等主體紛紛投入到鄉(xiāng)村治理實踐中。

如何將這些主體聯(lián)結(jié)起來，增進國家與社會溝通，關(guān)系到鄉(xiāng)村治理效能的提升。在黨領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理實踐中，黨規(guī)體系與社會規(guī)范體系有力地保障了國家治理能力的發(fā)揮。這種保障不僅僅是源源不斷的制度資源供給，還包括鄉(xiāng)村個人和組織能動性方面的激勵。黨規(guī)不僅規(guī)范農(nóng)村黨組織的運行和農(nóng)村黨員的行為作風，保障黨對鄉(xiāng)村治理的堅定領(lǐng)導(dǎo)，而且通過黨規(guī)的溢出效應(yīng)，對鄉(xiāng)村社會關(guān)系維持產(chǎn)生積極影響，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會建設(shè)、公共事務(wù)和公益事業(yè)的治理提供明確的方向指引和組織保障。例如，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責若干規(guī)定（試行）》等黨規(guī)的頒布實施為鄉(xiāng)村治理提供良好的制度環(huán)境和組織保障，通過對農(nóng)村黨組織和黨員干部的治理能力考驗，溝通鄉(xiāng)村治理實踐中的國家和社會，提升基層社會治理能力水平。同時，村規(guī)民約等社會規(guī)范在落實國家法律和公共政策的過程中，為國家治理能力的充分發(fā)揮注入豐富多彩的地方特色，榮譽獎勵和污名罰則等措施規(guī)定則為鄉(xiāng)村治理提供著激勵方式和約束手段。村民群眾與社會組織等多元主體在村規(guī)民約的制定、實施與監(jiān)督過程中不斷地溝通協(xié)商，促進鄉(xiāng)村社會治理共同體的建設(shè)與發(fā)展，增強國家治理能力。

基層治理一直是國家治理的關(guān)鍵領(lǐng)域，新時代自治、法治與德治“三治融合”是黨和國家在基層治理實踐中不斷探索形成的中國特色鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗。治理有效是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，在國家治理現(xiàn)代化的背景下，“三治融合”強調(diào)的是治理主體的深度合作和治理方式的綜合運用，體現(xiàn)的是以人民為中心的多元參與，即“共建共治共享”。自治、法治、德治有著不同的優(yōu)缺點，按照各自不同的強度三者可以進行組合，功能互補，形成類型不一的治理方式、治理體系和善治類型，但因地制宜選擇形成“最適宜的善治”才是鄉(xiāng)村治理的目標追求。在各類融合模式中，治理主體之間、治理規(guī)范之間的協(xié)同互動是治理有效的關(guān)鍵。黨規(guī)和村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理體系整體結(jié)構(gòu)中的性質(zhì)地位雖有不同，但兩者都為新時代鄉(xiāng)村治理的“三治融合”提供著功能契合、作用同向的制度資源。

首先，以人民為中心的鄉(xiāng)村治理之路意味著自治是“三治融合”的核心，也是貫徹基層群眾自治制度的必然要求。自治強調(diào)治理主體在“最適宜的善治”模式下依據(jù)治理規(guī)范自主地進行村社治理，包括正式規(guī)范、準正式規(guī)范和非正式規(guī)范。作為正式規(guī)范的黨規(guī)和作為準正式規(guī)范的村規(guī)民約在此都為鄉(xiāng)村自治提供了治理資源。黨和國家很早就意識到村規(guī)民約對貫徹黨的路線、方針、政策的重要作用，1986年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》就要求“村（居）民委員會要進一步完善村規(guī)民約……發(fā)動廣大村（居）民積極參加社會生活的民主管理，以進一步發(fā)揮群眾自治組織的自我教育、自我管理、自我建設(shè)、自我服務(wù)的作用”，這正是黨規(guī)與村規(guī)民約在鄉(xiāng)村自治領(lǐng)域“同頻共振”的嘗試。

其次，法治是“三治融合”的保障和底線。法治是國家長治久安的根本保障，現(xiàn)代國家和社會的治理必須堅持法治原則，只有厲行法治，才能為鄉(xiāng)村社會公平正義和善治秩序的實現(xiàn)保駕護航。黨規(guī)和村規(guī)民約在規(guī)范靜態(tài)上均以國家法治精神為根本遵循，黨規(guī)、國家法律與村規(guī)民約三者在規(guī)范內(nèi)容上亦可互相吸收轉(zhuǎn)化，從而為法治鄉(xiāng)村建設(shè)提供良好的制度環(huán)境。在動態(tài)實踐中，黨規(guī)不僅作用于基層黨組織和黨員依法依規(guī)治理，還通過強大的溢出效應(yīng)影響鄉(xiāng)村社會公共事務(wù)治理，而村規(guī)民約在治理實踐中培育著村民群眾和集體組織尊重規(guī)則的法治精神，讓法治建設(shè)真正落到實處。同時，法律在鄉(xiāng)村治理實踐中所面對的其他社會規(guī)范及其調(diào)整而成的社會秩序，是建構(gòu)于法律調(diào)整射程之內(nèi)、鑲嵌于法治秩序之中的，亦即法律至上。

再次，“三治融合”下的德治要求充分發(fā)揮道德在鄉(xiāng)村社會關(guān)系中的調(diào)節(jié)作用，加強公民道德建設(shè)，提升鄉(xiāng)村社會的精神文明水平，增強集體認同，培育鄉(xiāng)村共同體。一方面，盡管當下鄉(xiāng)村已經(jīng)離“鄉(xiāng)土中國”的傳統(tǒng)圖景越來越遠，但鄉(xiāng)村社會關(guān)系仍然會受到人情、禮俗、習慣等非正式規(guī)范的多方面約束，以地方習俗、村規(guī)民約為主要形式的非正式制度仍然是進行德治的重要資源。另一方面，作為正式規(guī)范的黨規(guī)和法律法規(guī)，也仍然重視鄉(xiāng)村治理中的德治建設(shè)，強調(diào)鄉(xiāng)風文明的鄉(xiāng)村文化振興。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》的規(guī)定，加強黨對農(nóng)村社會主義精神文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)是黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的主要任務(wù)之一，并要求培育和踐行社會主義核心價值觀，加強農(nóng)村思想道德建設(shè)，推進移風易俗。《鄉(xiāng)村振興促進法》則規(guī)定各級政府應(yīng)當組織開展新時代文明實踐活動，加強農(nóng)村精神文明建設(shè)，培育文明鄉(xiāng)風、良好家風、淳樸民風，建立健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會治理體系。因此，鄉(xiāng)村德治不僅需要黨規(guī)的整體規(guī)劃和指引，也需要村規(guī)民約在具體實踐中對黨規(guī)的規(guī)范承接和功能落實。

村規(guī)民約與國家法律的不同之處在于前者屬于“軟法”，雖然能夠產(chǎn)生社會效果，但沒有國家強制力作為實施保障。村規(guī)民約是鄉(xiāng)村共同利益的表達載體，是村民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的集中體現(xiàn)，對本村公共事務(wù)和公益事業(yè)作出安排，在適用范圍上具有地域性。在村規(guī)民約實施的過程中，合法性是村民群眾和團體組織遵守規(guī)約的基礎(chǔ)。村規(guī)民約治理在日常的鄉(xiāng)村社會生活中形塑著一種“無需法律的秩序”，這種自治秩序一般不需要代表國家公權(quán)力的法律干預(yù)，但當出現(xiàn)村規(guī)民約實施侵害村民權(quán)利的情況，法律就會介入其中。隨著鄉(xiāng)村社會人情紐帶和熟人關(guān)系的日漸式微，感到權(quán)利受損的村民隨時可能訴諸法律或其他正當話語，請求國家公權(quán)力介入。因此，如果村規(guī)民約適用中的違法現(xiàn)象層出不窮，就會影響到黨和國家在鄉(xiāng)村社會的地位和形象，阻礙鄉(xiāng)村治理實踐，最終形成惡性循環(huán)，鄉(xiāng)村不治而潰。概言之，合法性證成是村規(guī)民約制度建設(shè)的重要內(nèi)容。

整體而言，村規(guī)民約的合法性主要包括三個方面：一是制定程序上的合法性，即制定的主體、制定流程是否合法等；二是內(nèi)容上的合法性，即內(nèi)容約定是否違背國家法治精神，是否侵犯村民群眾的合法權(quán)利等；三是執(zhí)行上的合法性，即執(zhí)行手段和方式是否與法律規(guī)定相抵觸等。為此，《村民委員會組織法》第二十一條、第二十二條、第二十七條等規(guī)定對村規(guī)民約的合法性要求作了較為詳細的規(guī)范。按照民政部等7部門《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約的指導(dǎo)意見》要求，2020年全國所有村、社區(qū)需要普遍制定或修訂形成務(wù)實管用的村規(guī)民約、居民公約，推動健全黨組織下自治、法治、德治相結(jié)合的現(xiàn)代基層社會治理機制。大量村規(guī)民約的制定或修改，都需要妥善處理其合法性問題。在此過程中，社會認同是村規(guī)民約合法性建設(shè)的關(guān)鍵，包括國家權(quán)威和村莊共同體的認同，前者是黨和國家的進場“背書”，后者則源于村民的參與和共識。

作為國家權(quán)威意志體現(xiàn)的黨規(guī)對村規(guī)民約予以了積極肯認。2018年12月起實施的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》就規(guī)定“黨的農(nóng)村基層組織應(yīng)當健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。深化村民自治實踐，制定完善村規(guī)民約，建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會，加強村級民主監(jiān)督”，這是黨規(guī)對村規(guī)民約的直接肯定。2018年1月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出要“發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約的積極作用”；2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》明確要“充分發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約在農(nóng)村基層治理中的獨特功能，弘揚公序良俗”；2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》更是前后共9次提及村規(guī)民約，對村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的作用予以認可并作出工作指導(dǎo)。

黨和國家對村規(guī)民約制度建設(shè)的保障，除了在黨規(guī)規(guī)定中直接肯定村規(guī)民約外，還進一步推動和引導(dǎo)農(nóng)村黨組織和黨員干部對村規(guī)民約制度建設(shè)進行指導(dǎo)和監(jiān)督。如此，一方面可以強化村規(guī)民約在程序和內(nèi)容上的合法性，另一方面可以引導(dǎo)組織村民參與鄉(xiāng)村治理，增強村莊共同體的共識。《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責若干規(guī)定（試行）》第十三條就規(guī)定“村黨組織和村民委員會應(yīng)當依據(jù)本規(guī)定完善村規(guī)民約，建立廉政承諾制度，健全監(jiān)督制約機制，保證本規(guī)定的貫徹執(zhí)行”，這是在黨規(guī)上對加強農(nóng)村黨風廉政建設(shè)、完善村規(guī)民約制度、維護農(nóng)村集體和農(nóng)民群眾利益作出的明確要求。早在1998年10月，《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》就指出，村規(guī)民約由全體村民依據(jù)黨的方針政策和國家法律并結(jié)合本地實際討論制定而來，規(guī)定明確村民的權(quán)利和義務(wù)等方面事項，這就是引導(dǎo)村民參與、增強社會認同對村規(guī)民約制度建設(shè)的意義所在。2004年6月，《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》也強調(diào)，村黨組織要依據(jù)黨的方針政策和國家法律，組織全體村民結(jié)合實際討論制定和完善村民自治章程、村規(guī)民約。因此，農(nóng)村黨組織和黨員組織動員村莊共同體參與村規(guī)民約制度建設(shè)一直是黨規(guī)所要求的一項重要任務(wù)，并且在實踐中已取得良效，增強了村規(guī)民約合法性建設(shè)的群眾基礎(chǔ)。

1. 黨規(guī)促進村規(guī)民約性質(zhì)地位的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

村規(guī)民約的歷史源遠流長，廣泛存在于傳統(tǒng)中國“皇權(quán)不下縣”的基層社會，具有口耳相傳的無字規(guī)約和文字記錄的鄉(xiāng)約等多種表現(xiàn)形式，長期調(diào)整著鄉(xiāng)村各方面的社會關(guān)系，在國家政權(quán)“鞭長莫及”之時維系著鄉(xiāng)村社會的日常秩序。在傳統(tǒng)社會尤其是那些地理單元封閉的偏遠地區(qū)，村規(guī)民約實際上相當于“國法”，往往由鄉(xiāng)紳、宗族長老、部落首領(lǐng)實施執(zhí)行。海南黎族地區(qū)就由于長期孤懸海外，與外界交往極少，黎族群眾在長期的社會實踐中通過世代經(jīng)驗積累，傳承發(fā)展本民族的社會規(guī)范，形成獨特的民族習慣法秩序。近代以降，工業(yè)化與市場經(jīng)濟不斷沖擊，盡管不少地區(qū)的民眾仍然廣泛通過村規(guī)民約弘揚、發(fā)展習慣法，發(fā)揚習慣法的積極功能，但村規(guī)民約在國家治理不斷深化的背景下已由傳統(tǒng)獨立成型的習慣法衍變成現(xiàn)代依規(guī)塑造的治理規(guī)范。

黨規(guī)在村規(guī)民約性質(zhì)地位的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過程中具有重要的推動作用。在黨的農(nóng)村政策和工作實踐中，村規(guī)民約一直被視為是一種村民群眾共同商定并遵循黨規(guī)和國家法律的治理規(guī)范，與法律法規(guī)、公共政策等共同構(gòu)成當代中國鄉(xiāng)村治理的規(guī)范體系。這可以從2009年中央紀委、中央組織部等《關(guān)于開展村務(wù)公開和民主管理“難點村”治理工作的若干意見》，2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強社會治安防控體系建設(shè)的意見》，2017年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》等規(guī)定中得到印證。經(jīng)過黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的長期實踐，村黨委、村民委員會等團體組織已遍及鄉(xiāng)村社會，主導(dǎo)傳統(tǒng)習慣法秩序的力量也儼然消退。農(nóng)村黨組織和黨員全面參與到村規(guī)民約的制定和執(zhí)行過程，推動著村規(guī)民約的性質(zhì)轉(zhuǎn)變；村規(guī)民約在黨規(guī)和國家法律的不斷形塑下逐漸調(diào)適自身以實現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，提升合法性基礎(chǔ)。

2. 黨規(guī)促進村規(guī)民約內(nèi)容的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

傳統(tǒng)村規(guī)民約具有內(nèi)容豐富、全面細致的特征。由于社會環(huán)境的封閉，傳統(tǒng)村規(guī)民約全面調(diào)整著國家政權(quán)未能顧及的鄉(xiāng)村社會關(guān)系，甚至包括現(xiàn)代社會中歸屬于國家公權(quán)規(guī)制的刑罰領(lǐng)域。在村規(guī)民約和村莊權(quán)威代表的共同作用下，鄉(xiāng)村社會得以穩(wěn)定發(fā)展，維系國家政權(quán)念念不忘的基層社會秩序。但是，現(xiàn)代經(jīng)濟社會的全面發(fā)展使得此種內(nèi)生秩序逐漸瓦解，村規(guī)民約的調(diào)整范圍受到國家力量的影響，村莊共同體秩序也面臨重塑。

在全面依法治國背景之下，村規(guī)民約可以依法規(guī)定本村的自治事項，即調(diào)整本村公共事務(wù)和公益事業(yè)等領(lǐng)域。國家法律和公共政策的日益完善，使得村規(guī)民約的調(diào)整空間逐漸限縮并且受到國家政權(quán)的深入影響，代表黨和國家意旨的黨規(guī)則在理念和內(nèi)容方面對村規(guī)民約提出明確要求。盡管村規(guī)民約的調(diào)整范圍已有所限縮，但在跟進落實黨規(guī)和國家法律的理念與內(nèi)容方面仍然積極作為，由此促成村規(guī)民約內(nèi)容的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。實踐中，村規(guī)民約在鄉(xiāng)村社會的生態(tài)環(huán)境治理、善良風俗促進等領(lǐng)域仍然活躍，與黨和國家在農(nóng)村工作的倡導(dǎo)和要求十分契合。例如，《中宣部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于深入開展農(nóng)村社會主義精神文明建設(shè)活動的若干意見》《中共中央辦公廳關(guān)于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見》，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》等相繼要求村規(guī)民約將精神文明建設(shè)等內(nèi)容納入村規(guī)民約規(guī)定，而當前村規(guī)民約也普遍規(guī)定“搞好生態(tài)農(nóng)村建設(shè)，做好村容村貌衛(wèi)生整潔”“提倡社會主義精神文明，移風易俗”“倡導(dǎo)家庭和睦相處、敬老愛幼”等內(nèi)容，契合了現(xiàn)代國家治理的基本理念。

3. 黨規(guī)促進村規(guī)民約程序的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

在傳統(tǒng)習慣法秩序下，村規(guī)民約的制定和執(zhí)行程序大都交由地方權(quán)威主體完成，例如族長、首領(lǐng)、鄉(xiāng)紳等，這些主體在鄉(xiāng)村社會大都威望不凡，因而村規(guī)民約的實施效果亦不差。但是，現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會變化巨大，不僅傳統(tǒng)權(quán)威主體已經(jīng)淡出社會視野，而且村黨委、村委會、村理事會、村務(wù)監(jiān)事會等現(xiàn)代團體組織紛紛扎根，村民群眾的集體參與和權(quán)利訴求意識也逐漸增加。村規(guī)民約在程序上已由傳統(tǒng)的有限參與衍變?yōu)楝F(xiàn)代的多元互動，農(nóng)村黨組織和黨員在此過程中作用不凡。以人民為中心的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化不僅通過黨規(guī)要求農(nóng)村黨組織和黨員組織動員村民群眾參與自治、完善村規(guī)民約，而且在村規(guī)民約制定和實施的組織保障、資源協(xié)調(diào)方面給予積極支持。市、縣兩級政府部門、鄉(xiāng)黨委、村黨委、村委會、村理事會多元主體紛紛參與到村規(guī)民約的制定和宣傳過程中，由此帶動村民參與鄉(xiāng)村治理、維護村規(guī)民約的積極性。

一方面，黨規(guī)為村規(guī)民約的實施提供有力的制度保障。大量黨規(guī)不僅對村規(guī)民約的功能作用進行正面肯定，賦予村規(guī)民約訴諸國家權(quán)威的基礎(chǔ)保障，強化村規(guī)民約的合法性建設(shè)，而且在制度規(guī)定上直接要求農(nóng)村黨組織和黨員組織落實村規(guī)民約。這是鄉(xiāng)村治理制度化、法治化的必然要求，也是保障村規(guī)民約有效實施、促進鄉(xiāng)村有序的積極應(yīng)對。同時，黨規(guī)制度具有的外涉效力或規(guī)范效力的外部性，通過對黨的組織和黨員行為的調(diào)整或約束，可以影響到國家治理和社會發(fā)展等公共事務(wù)。通過此種溢出效力的影響，可以為村規(guī)民約治理提供一個良好的制度環(huán)境。

另一方面，村規(guī)民約的實施得到黨規(guī)實踐的組織保障。與村規(guī)民約合法性建設(shè)相關(guān)的是，村民群眾的認同和參與是影響村規(guī)民約有效實施的重要因素。在這方面，農(nóng)村黨組織和黨員不僅大力促進村規(guī)民約的合法性建設(shè)，也為村規(guī)民約的實施和遵守作出了積極表率。例如，浙江諸暨市的《楓源村村規(guī)民約實施細則》包括總則、鄉(xiāng)風文明、美麗家園等6個部分28條具體操作規(guī)范，其第2條就規(guī)定：“全體村民應(yīng)當遵守本村規(guī)民約。黨員干部要帶頭遵守，率先垂范?！蓖瑫r，兼具科層性和社會性的農(nóng)村黨組織成為形塑村治主體權(quán)威的主要力量，浙江象山實行的“黨員聯(lián)戶”就充分利用黨組織的社會性來重新恢復(fù)熟人社會單元，促成村莊共同體的重塑。通過黨規(guī)實踐中的各類機制和舉措，能夠不斷夯實村規(guī)民約落細落實的社會基礎(chǔ)。

1. 村規(guī)民約促進黨規(guī)的“進場”

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會在世代相傳的生產(chǎn)生活實踐中形成大量的風俗習慣、地方規(guī)約，國家政權(quán)依靠這些非正式制度維系著鄉(xiāng)村社會秩序，由此形成內(nèi)生自洽的習慣法秩序。即使是從20世紀80年代開始的村民自治實踐及其制度變遷來看，國家正式制度供給和農(nóng)村非正式制度自發(fā)創(chuàng)造也幾乎是同時進行的，正式制度客觀上仍然無法消弭非正式制度的運行空間，非正式制度是正式制度嵌入鄉(xiāng)村社會的前提和運行保障。黨規(guī)是國家權(quán)力自上而下建構(gòu)、合乎現(xiàn)代化標準的規(guī)范體系，是現(xiàn)代鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展的規(guī)則指引。通過規(guī)范“進場”實現(xiàn)制度嵌入是黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)保障，但是正式制度向鄉(xiāng)村社會的“進場”并非一帆風順，類似“秋菊的困惑”的現(xiàn)象層出不窮，反映著正式制度在鄉(xiāng)村社會所遭遇的制度嵌入困境。

面對正式制度“進場”不適的尷尬困境，自下而上產(chǎn)生的非正式制度開辟了破局路徑，作為非正式制度的村規(guī)民約可以為黨規(guī)嵌入現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理提供適切環(huán)境?；邳h一以貫之的群眾路線和以人民為中心的治國理政實踐，黨規(guī)的制度嵌入與村民群眾對黨領(lǐng)導(dǎo)的廣泛認同密切相關(guān)。村規(guī)民約體現(xiàn)著鄉(xiāng)村社會的生活共識和秩序要求，在其制定和實施的過程中，農(nóng)村黨組織和黨員干部的組織領(lǐng)導(dǎo)通過多元溝通互動機制不斷強化黨領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性和實踐性，創(chuàng)造落細落實黨規(guī)理念和要求的積極條件。在湖南省寧鄉(xiāng)縣樂安村環(huán)境衛(wèi)生村規(guī)民約的重塑實踐中，村支書倡議發(fā)起后得到響應(yīng)，黨員、小組代表等中堅力量積極搜集民意，最終在規(guī)約制定和執(zhí)行的過程中形成多元主體共同參與的積極態(tài)勢。如此，不僅有效地改善當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境狀況，也能夠深入貫徹黨規(guī)和國家法律的生態(tài)文明理念，落實黨和國家推進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的工作要求。

同時，許多村規(guī)民約將堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與遵守黨規(guī)納入規(guī)約內(nèi)容并置于首位，塑造村民群眾的黨規(guī)意識。例如，海南白沙黎族自治縣那查村村規(guī)民約第一條規(guī)定“熱愛祖國，熱愛中國共產(chǎn)黨，熱愛集體，學法知法，遵紀守法”，北京懷柔鎮(zhèn)大周各莊村村規(guī)民約第一條規(guī)定“熱愛祖國，擁護中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，遵守國家法律法規(guī)，執(zhí)行黨和國家的路線、方針、政策”，廣東揭陽市揭東區(qū)車田村村規(guī)民約第一條規(guī)定“要熱愛祖國，熱愛中國共產(chǎn)黨，熱愛集體，學法知法，遵紀守法”。將擁護黨的領(lǐng)導(dǎo)和遵守黨的政策方針納入村規(guī)民約與黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作實踐相得益彰，由此強化黨規(guī)制度的嵌入性。

2. 村規(guī)民約強化黨規(guī)的“在場”

如何在鄉(xiāng)村社會中保持“在場”同樣是黨規(guī)嵌入鄉(xiāng)村社會的關(guān)鍵。概因鄉(xiāng)村治理的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，非正式制度在鄉(xiāng)村社會仍然具有重要的作用空間，缺失社會基礎(chǔ)的正式制度往往也難以取得實效，兩者深度的融合運行是影響鄉(xiāng)村治理成效的關(guān)鍵因素。因此，作為正式制度的黨規(guī)需要借助非正式制度進行內(nèi)容的轉(zhuǎn)化與融合，從而在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域保持“在場”。保持正式制度嵌入鄉(xiāng)村社會的持續(xù)性，關(guān)鍵是對非正式制度力量的包容性實踐。包括生育政策、殯葬改革在內(nèi)的正式制度實施都應(yīng)該“宜風宜俗”而不是一味地“移風易俗”或一刀切，應(yīng)當注意到正式制度與非正式制度之間存在的互動融合，而不是背離自發(fā)生成的非正式制度而喪失“地氣”，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會規(guī)避正式制度現(xiàn)象的普遍存在。因此，需要因地制宜考量地方習俗、風土人情，才能將黨規(guī)意旨有效地貫徹到規(guī)范執(zhí)行中，村規(guī)民約則是黨規(guī)落細落實的有效資源。

以殯葬改革為例，這項自上而下的制度推行至今在鄉(xiāng)村社會仍然問題重重，2018年引人注目的江西殯葬改革事件更是頗具爭議。1956年，毛澤東同志發(fā)起《倡議實行火葬》文書并帶頭簽字后，國家領(lǐng)導(dǎo)人紛紛表態(tài)，火葬觀念在全國自上而下推開。此后，《殯葬管理條例》《關(guān)于黨員干部帶頭推動殯葬改革的意見》等國家法律和黨規(guī)紛紛出臺，大刀闊斧的殯葬改革在全國范圍鋪開，但因缺乏對社會生活與民眾觀念的理解與認識，期間出現(xiàn)了大量越軌行為和極端事件等意外后果。而火化政策在江西安遠等地區(qū)得到成功推行，鄉(xiāng)村社會特性是其收獲良效的關(guān)鍵因素，因之，政策落地需要審時度勢、因勢利導(dǎo)，結(jié)合特定場域?qū)嶋H而為。當前不少國家法律和黨規(guī)都對鄉(xiāng)村移風易俗提出明確要求，如《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，許多地方在實踐中通過多元參與不斷溝通，把“厚養(yǎng)薄葬”“綠色殯葬”等共識納入村規(guī)民約，倡導(dǎo)黨員干部帶頭和全民參與。經(jīng)過村民群眾的共同參與，黨規(guī)規(guī)范可以很好地轉(zhuǎn)換為接地氣的村規(guī)民約，讓村民群眾真正感受到改變的意義，通過黨規(guī)的持續(xù)“在場”增進其制度嵌入性。

1. 村規(guī)民約為黨規(guī)建設(shè)提供群眾智識

人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，中國共產(chǎn)黨自成立發(fā)展至今，從領(lǐng)導(dǎo)人民群眾進行革命到社會建設(shè)、國家治理，始終堅持群眾路線、堅持以人民為中心?？v觀我國鄉(xiāng)村治理的歷史實踐，村規(guī)民約等非正式制度實際上凝聚著世代相承的人民智慧，正式制度與非正式制度的長期共處形成“你中有我，我中有你”的互動融合進路。作為鄉(xiāng)村治理的規(guī)范資源，村規(guī)民約實踐可以為黨規(guī)建設(shè)提供人民群眾的智識經(jīng)驗和實踐借鑒，這是國家正式制度至今仍重視村規(guī)民約運行空間的重要緣由，“楓橋經(jīng)驗”與村民自治實踐即是有力例證。

發(fā)端于浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)的“楓橋經(jīng)驗”實踐是對人民群眾創(chuàng)造歷史的最好解讀，也是正式制度與非正式制度融合發(fā)展的生動案例?！皸鳂蚪?jīng)驗”是一部人民群眾推動基層治理實踐創(chuàng)新的發(fā)展史，當?shù)卦?977年普遍制定了《治安公約》，1990年代又相繼制定《村規(guī)民約》，到2008年前后全面形成一系列的《村民自治章程》和《村規(guī)民約》，完成一系列自治規(guī)范創(chuàng)新之舉，為黨規(guī)建設(shè)提供了豐富的實踐素材：不僅內(nèi)容上汲取源自村規(guī)民約和人民群眾的智慧結(jié)晶，而且將“楓橋經(jīng)驗”整體納入黨規(guī)體系，如現(xiàn)行《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》的第二十條。村民自治同樣是人民群眾的偉大創(chuàng)舉，也為黨和國家治國理政實踐積極肯認。廣西宜州的果作村為搞好社會治安自發(fā)組織起來，村委會組成后于1980年7月召開了全村大會，討論并通過村規(guī)民約和封山公約，隨后地方群眾實踐引起國家層面的關(guān)注，最終黨和國家在各項法律和政策中肯定和吸收了這項村民群眾的偉大發(fā)明。因此，作為非正式制度的村規(guī)民約凝聚著內(nèi)容豐富的地方實踐知識，有益于黨規(guī)建設(shè)的思路和方法借鑒。

2. 村規(guī)民約為黨規(guī)建設(shè)夯實群眾基礎(chǔ)

以人民為中心、依靠群眾始終是黨領(lǐng)導(dǎo)國家治理的基本原則。黨規(guī)嵌入鄉(xiāng)村治理，不僅需要與村規(guī)民約進行互動融合和內(nèi)容轉(zhuǎn)化，還要借助村規(guī)民約蘊藏的群眾力量進行制度建設(shè)和規(guī)范完善。一方面，鄉(xiāng)村治理涉及領(lǐng)域廣泛，黨規(guī)內(nèi)容往往提綱掣領(lǐng)或僅作方向指引，無法事無巨細地對此全面規(guī)范。因此，村規(guī)民約可以發(fā)揮源于群眾、貼近生活的優(yōu)勢，填補黨規(guī)制度調(diào)整的空白領(lǐng)域，同時針對黨規(guī)的原則性規(guī)范進行細化，織密鄉(xiāng)村社會秩序之網(wǎng)，提升黨規(guī)制度的治理效能。另一方面，相對于黨規(guī)制度及其執(zhí)行機制的嚴肅性和正式性，村規(guī)民約在實施方式和方法上更為靈活，也較為容易獲得群眾認可和執(zhí)行。以黨領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)為例，一些南方山區(qū)流行“封山殺豬”規(guī)約，砍伐禁伐區(qū)林木的人要殺豬請客表示認罰，給全村人送豬肉道歉，這種規(guī)約執(zhí)行和處罰措施實際是基于村莊共同體的集體認同。當村規(guī)民約適時轉(zhuǎn)化黨規(guī)的生態(tài)文明建設(shè)意旨后，上述措施開展可以有效地保障黨規(guī)的落實和完善，因為黨規(guī)并非法律規(guī)定而具有國家強制力作為實施保證，亦無對村民群眾直接的罰則規(guī)定和約束機制。此外，當黨規(guī)制度建設(shè)引起鄉(xiāng)村社會糾紛時，村規(guī)民約所具有的群眾基礎(chǔ)和共識力量也不失為紛爭化解的有效方案。因此，村規(guī)民約為鄉(xiāng)村治理中的黨規(guī)建設(shè)夯實了群眾基礎(chǔ)。

多元規(guī)范為鄉(xiāng)村治理提供了豐富資源，但正如自治、法治與德治的組合優(yōu)化一般，如何立足一個個依據(jù)地緣、血緣等社會關(guān)系復(fù)合而成的鄉(xiāng)村社群，因地制宜、因時制宜地組合和優(yōu)化制度規(guī)范形成“最適宜的善治”，仍然是關(guān)系鄉(xiāng)村治理成效的重要因素。歷史實踐表明，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和群眾路線是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要保障，黨規(guī)與村規(guī)民約則在其中具有協(xié)同互動之效。促成兩者在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程中的互動與融合，仍然是一個長遠之道，未來需要不斷地探索實踐。

本期編輯：朱銀萍