在聚合打車平臺影響力日漸擴(kuò)大的時(shí)候，新的監(jiān)管指引來了。

4 月 26 日，交通運(yùn)輸部辦公廳、工信部辦公廳、公安部辦公廳、市場監(jiān)管總局辦公廳、國家網(wǎng)信辦秘書局等五部門聯(lián)合發(fā)文，要求地方加強(qiáng)對網(wǎng)約車聚合平臺經(jīng)營行為的監(jiān)督指導(dǎo)，并提出按照《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》等條例中的有關(guān)要求，指導(dǎo)聚合平臺依法合規(guī)開展經(jīng)營。

這是監(jiān)管部門首次對聚合網(wǎng)約車平臺提出國家層面的適用條例。

據(jù)五部委聯(lián)合文件（下文簡稱 “通知”），聚合平臺指依靠互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、與網(wǎng)約車平臺公司合作、面向乘客并匹配供需信息，共同提供網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車服務(wù)的平臺。它們不直接參與車輛調(diào)度和駕駛員管理，不干預(yù)實(shí)際承運(yùn)平臺的定價(jià)。

《通知》同時(shí)也要求，對用戶咨詢和投訴，聚合平臺要履行首問負(fù)責(zé)制度，對導(dǎo)致乘客受傷的安全責(zé)任事故，也要根據(jù)各地消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的有關(guān)規(guī)定，承擔(dān)先行賠償責(zé)任。

對于一個(gè)龐大的、關(guān)系幾億人日常生活的行業(yè)而言，監(jiān)管是必要的。一位交通運(yùn)輸部法律專家咨詢委員會專家在電話中對我們說，聚合打車服務(wù)和消費(fèi)等各方的責(zé)任和權(quán)利邊界有望逐漸清晰。

4 月 28 日，就在五部委聯(lián)合發(fā)文的 3 天后，中共中央政治局召開會議，分析研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢和經(jīng)濟(jì)工作，再次提到了平臺經(jīng)濟(jì)：推動平臺企業(yè)規(guī)范健康發(fā)展，鼓勵頭部平臺企業(yè)探索創(chuàng)新。

今年《政府工作報(bào)告》也提出，大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，提升常態(tài)化監(jiān)管水平，支持平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展。聚合平臺是平臺經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要形態(tài)。這有利于聚合平臺更好地發(fā)揮平臺經(jīng)濟(jì)的作用，也有利于網(wǎng)約車行業(yè)的規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展。

交通運(yùn)輸部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，今年 3 月全國各網(wǎng)約車自營和聚合平臺共上報(bào) 7.16 億條訂單信息，聚合平臺訂單量占 1.97 億單、占比約為 27.5%。這一比例較交通部去年 7 月首次披露聚合平臺數(shù)據(jù)時(shí)高 5.5 個(gè)百分點(diǎn)。

政策完善與平臺迂回貫穿網(wǎng)約車發(fā)展歷程。

2010 年 Uber 在舊金山上線打車服務(wù)。兩年后，尋找新機(jī)會的中國互聯(lián)網(wǎng)公司聯(lián)合風(fēng)險(xiǎn)投資效仿 Uber，先后上線數(shù)十個(gè)打車服務(wù)。但等 Uber 2014 年正式進(jìn)入中國時(shí)，行業(yè)基本只打剩下由騰訊支持的滴滴和阿里支持的快的。

沒有一方自認(rèn)安全。為了搶占先機(jī)，滴滴和快的開啟單日補(bǔ)貼峰值近 4000 萬元的補(bǔ)貼大戰(zhàn)，最后在 2015 年情人節(jié)，它們在各自投資方以及騰訊、阿里巴巴的撮合下合并。接著，新滴滴和優(yōu)步中國基本重復(fù)了這個(gè)過程。

2016 年，滴滴按 70 億美元估值合并優(yōu)步中國，成為千億規(guī)模打車市場里的最大玩家。同年，交通運(yùn)輸部、工信部、公安部在內(nèi)的七部委公布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》，給予網(wǎng)約車合法地位的同時(shí)也提出詳細(xì)合規(guī)要求，再結(jié)合地方監(jiān)管細(xì)則，對平臺資質(zhì)、車輛運(yùn)營年限、車型、軸距、排量、駕駛員戶籍等進(jìn)行嚴(yán)格約束。

之后多起網(wǎng)約車安全事件和平臺與地方傳統(tǒng)出租車之間的沖突，把行業(yè)推到風(fēng)口浪尖，也引發(fā)了一輪監(jiān)管的加強(qiáng)。

2018 年 2 月，交通部根據(jù) 2016 年的網(wǎng)約車管理辦法，制定《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車監(jiān)管信息交互平臺運(yùn)行管理辦法》，設(shè)立部級、省級網(wǎng)約車監(jiān)管信息交互平臺以及市級網(wǎng)約車監(jiān)管平臺，對網(wǎng)約車平臺、車、人和訂單信息建立數(shù)字臺賬。

同年 9 月，交通部聯(lián)合公安部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車和私人小客車合乘安全管理的緊急通知》，要求立即開展行業(yè)安全大檢查、加強(qiáng)網(wǎng)約車和順風(fēng)車平臺駕駛員背景核查、健全完善投訴報(bào)警、快速反應(yīng)機(jī)制。

監(jiān)管升級無形中提高了網(wǎng)約車平臺運(yùn)營全國的門檻，再加上網(wǎng)約車、出租車有非常強(qiáng)的 “地域性” —— 當(dāng)?shù)氐能嚪?wù)當(dāng)?shù)氐娜?—— 所以除了少數(shù)幾家頭部互聯(lián)網(wǎng)平臺能做全國生意，更多中小平臺只運(yùn)營一個(gè)或者少數(shù)幾個(gè)城市，以吸納大平臺外溢訂單為主。

期間，高德率先于 2017 年上線聚合打車，之后百度地圖、攜程、騰訊、華為等先后跟進(jìn)。它們只匹配資源，不下場做網(wǎng)約車運(yùn)力。中金公司的一份研究報(bào)告對此評論稱，聚合平臺解決了中小網(wǎng)約車平臺、巡游出租車獲客難的問題，而中小網(wǎng)約車平臺、巡游出租車來解決合規(guī)供給的問題。由此聚合平臺成為流量入口。

以高德為例，它們起初將接入的網(wǎng)約車平臺分為 “一環(huán)” 和 “二環(huán)”，前者包括滴滴、T3、神州、曹操共 8 家規(guī)模較大的網(wǎng)約車平臺，后者則是上百家家中小規(guī)模網(wǎng)約車平臺。通過它們，高德得以進(jìn)入 300 個(gè)城市開展業(yè)務(wù)。

另一大聚合平臺美團(tuán)打車則在自營和聚合模式間搖擺。美團(tuán)打車 2017 年在南京試點(diǎn)自營打車，次年進(jìn)入上海，只用一周便拿下 30% 市場份額。美團(tuán)當(dāng)時(shí)認(rèn)為網(wǎng)約車市場不會呈現(xiàn)寡頭壟斷格局，希望把 “30%” 變成它們在全國市場的份額。

后因控制財(cái)務(wù)表現(xiàn)以及打車經(jīng)營效率不佳等原因，美團(tuán)打車在 2019 年從自營模式轉(zhuǎn)為聚合模式，期間仍積極儲備各地的網(wǎng)約車資格證，并等來了 2021 年 7 月突如其來的窗口期。只是一個(gè)季度后，它們意識到無法以高德的方法戰(zhàn)勝高德，便再次放緩擴(kuò)張節(jié)奏、收縮補(bǔ)貼。

聚合平臺的日漸壯大讓監(jiān)管更重視其存在。2019 年 11 月，交通部、網(wǎng)信辦等六部門聯(lián)合約談滴滴、首汽約車、曹操出行、美團(tuán)出行、高德等平臺，指出 “要科學(xué)界定聚合平臺各方責(zé)任”“ 聚合平臺要加強(qiáng)對接入的網(wǎng)約車平臺公司經(jīng)營資質(zhì)的審核把關(guān)工” 等要求。

時(shí)任交通運(yùn)輸部運(yùn)輸服務(wù)司副司長蔡團(tuán)結(jié)表示，本次約談為 “提醒式約談”。

“我們覺得不管是聚合平臺也好，還是網(wǎng)約車平臺公司也好，安全生產(chǎn)責(zé)任都是無法規(guī)避的，對乘客的安全保障是共同的責(zé)任，因此乘客遇到問題要有兜底保障。” 蔡團(tuán)結(jié)說，“所以我們這次約談，也請聚合平臺加強(qiáng)對接入的網(wǎng)約車平臺公司資質(zhì)的審核把關(guān)，并督促接入的有關(guān)網(wǎng)約車平臺加強(qiáng)對車輛和駕駛員資質(zhì)的把關(guān)，堅(jiān)決杜絕非法營運(yùn)問題?！?/p>

據(jù)《財(cái)經(jīng)》報(bào)道，2020 年，中國出租汽車暨汽車租賃協(xié)會聯(lián)合高德、美團(tuán)、滴滴、攜程、哈啰等五家 “網(wǎng)約車聚合平臺” 企業(yè)，共同簽署發(fā)布《聚合平臺聯(lián)合倡議書》，旨在督促指導(dǎo)聚合平臺加強(qiáng)對網(wǎng)約車車輛和駕駛員的合規(guī)審查，不以任何形式從事非法網(wǎng)約車經(jīng)營行為。

但因?yàn)閷?shí)際承運(yùn)的網(wǎng)約車公司合規(guī)率普遍不高，相關(guān)倡議實(shí)現(xiàn)難度很大。如根據(jù) 2022 年 7 月交通部首次公布聚合平臺報(bào)送的訂單量和合規(guī)率，前五大平臺按合規(guī)率從高到低排，依次是攜程用車（77.1%）、美團(tuán)打車（69.5%）、高德打車（61.6%）、滴滴出行（含花小豬出行，51.1%）、百度打車（50.8%）。

2021 年，交通部著手修訂《道路運(yùn)輸車輛動態(tài)監(jiān)督管理辦法》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》，大幅降低了網(wǎng)約車司機(jī)缺 “車證” 和 “人證” 的處罰標(biāo)準(zhǔn)，從原來的 10000 元以上 30000 元以下罰款，調(diào)整為 200 元以上 2000 元以下（缺 “人證”）和 3000 元以上 10000 元以下（缺 “車證”）。

與一般認(rèn)為是放松監(jiān)管的觀點(diǎn)不同，東南大學(xué)交通法治與發(fā)展研究中心執(zhí)行主任顧大松認(rèn)為，修訂暫行條例更多的是為配合《行政處罰法》修訂后的要求，以清理暫行條例中不相符規(guī)定和不合理罰款規(guī)定。

《證券時(shí)報(bào)》也曾援引廣州市交通運(yùn)輸局公共交通處處長蘇奎的公開表態(tài)，“從政府監(jiān)管的角度，結(jié)合國外網(wǎng)約車聚合平臺的監(jiān)管模式，國內(nèi)網(wǎng)約車聚合平臺必須嚴(yán)肅對待監(jiān)管部門的 '關(guān)切’，這符合聚合平臺的長期利益，否則不利于行業(yè)的長期發(fā)展?！?/p>

但是，由于網(wǎng)約車行業(yè)監(jiān)管涉及多個(gè)部門，相關(guān)立法和條例的修訂以及地方落實(shí)均需要一定過程。這給了多方博弈和想象空間。

據(jù)咨詢機(jī)構(gòu)整理的專家紀(jì)要，網(wǎng)約車監(jiān)管實(shí)踐中，道路運(yùn)輸管理中心的出租車部門負(fù)責(zé)審批和許可出租車企業(yè)的網(wǎng)約車牌照。網(wǎng)約車平臺則主要由交通部門監(jiān)管，其下設(shè)道路運(yùn)輸管理中心負(fù)責(zé)網(wǎng)約車牌照審批與經(jīng)營許可等工作。

運(yùn)管局的執(zhí)法隊(duì)負(fù)責(zé)查處 “人證” 和 “車證”。市場監(jiān)督管理局則負(fù)責(zé)市場監(jiān)管。車管所則負(fù)責(zé)處理網(wǎng)約車司機(jī)的 “車證”。網(wǎng)約車司機(jī)的 “人證” 通過運(yùn)管所、交警以及公安交通治理分局的三重審核。

此外，營運(yùn)、客運(yùn)和貨運(yùn)司機(jī)需要辦理道路運(yùn)輸許可證，車管所還負(fù)責(zé)審核自有車輛改為營運(yùn)車輛的相關(guān)業(yè)務(wù)。公安交警的交通治理分局負(fù)責(zé)網(wǎng)約車的稅務(wù)監(jiān)管和安全生產(chǎn)工作，交警還負(fù)責(zé)對網(wǎng)約車司機(jī)進(jìn)行安全教育培訓(xùn)等工作。

2021 年底，成都發(fā)布地方網(wǎng)約車監(jiān)管細(xì)則，對網(wǎng)約車平臺和聚合平臺做了明確區(qū)分，認(rèn)定后者為第三方信息服務(wù)平臺，應(yīng)履行電商法的相關(guān)責(zé)任。而全國層面仍沒有明確定義聚合平臺的邊界。

轉(zhuǎn)折點(diǎn)發(fā)生在 2022 年 8 月，當(dāng)時(shí)交通運(yùn)輸新業(yè)態(tài)協(xié)同監(jiān)管部際聯(lián)席會議辦公室再對滴滴出行、T3 出行、高德、曹操出行、首汽約車、美團(tuán)打車等 11 家平臺公司進(jìn)行提醒式約談，提出：出現(xiàn)安全事件時(shí)，聚合平臺公司要依法履行先行賠付責(zé)任，并和涉事網(wǎng)約車平臺公司共同做好事故處理工作。

之后地方執(zhí)行層面也對聚合平臺有了更清晰的定義。如濟(jì)南在 2022 年底實(shí)施的客運(yùn)出租汽車管理?xiàng)l例中明確，第三方聚合平臺為網(wǎng)約車經(jīng)營者與乘客提供信息中介、交易撮合服務(wù)。

全球在不斷探索網(wǎng)約車及聚合平臺的監(jiān)管方式和目的。據(jù)市場情報(bào)和咨詢公司 Modor Intelligence，印度政府自 2014 年起不斷加強(qiáng)對網(wǎng)約車行業(yè)的監(jiān)管，并限制接入七年內(nèi)有犯罪記錄的司機(jī)。2020 年 11 月修訂指導(dǎo)方針，建議平臺將 80% 車資分給司機(jī)，并規(guī)定了醫(yī)療和定期保險(xiǎn)金額。

Uber 在歐洲、日本、韓國、中國臺灣等地區(qū)也反復(fù)遇到監(jiān)管的調(diào)整。2015 年，韓國曾指 Uber 非法提供交通運(yùn)輸服務(wù)并勒令停業(yè)，后雖恢復(fù)，但也只允許上線豪華車服務(wù) Uber Black。2017 年歐盟法院作出里程碑式裁決，認(rèn)定 Uber 在當(dāng)?shù)貜臉I(yè)應(yīng)按照出租車公司管理，并以其缺乏牌照為由，禁止 Uber 在德國、法國等地接入出租車。2019 年，英國拒絕為 Uber 在當(dāng)?shù)氐乃郊臆囘\(yùn)營商牌照續(xù)期。

曾任中美專家小組成員、負(fù)責(zé)研究和引導(dǎo)創(chuàng)新政策的加州大學(xué)圣地亞哥分校的彼得·考威，提過這樣一個(gè)觀點(diǎn)：良好的監(jiān)管比簡單地放開科技行業(yè)更為重要，這會促成誕生一家家規(guī)模相對較小但更專業(yè)的公司，“迫使” 它們與擁有互補(bǔ)技能的其它公司合作，從而產(chǎn)生巨大的創(chuàng)新。

今年 4 月，天津發(fā)布網(wǎng)約車聚合平臺經(jīng)營管理辦法征求意見稿，再次明確網(wǎng)約車聚合平臺是指 “依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，不參與網(wǎng)約車平臺公司經(jīng)營，與網(wǎng)約車平臺共同合作，僅為乘客提供網(wǎng)約車信息發(fā)布和交易撮合服務(wù)的平臺”, 屬于電子商務(wù)平臺經(jīng)營者范疇。

天津方面還規(guī)定了聚合平臺法定責(zé)任，包括：合法合規(guī)經(jīng)營；要求合作平臺信息公示，建立檢查監(jiān)督制度；體現(xiàn)對中小平臺及駕駛員合法權(quán)益的保護(hù)；建立健全首問負(fù)責(zé)制度以及乘客合法權(quán)益受到損害時(shí)的先行賠付責(zé)任。

這些條款和五部委對聚合平臺的定義和要求基本一致，使聚合平臺更像是 “平臺的平臺”。

對此，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授楊立新在《法治日報(bào)》發(fā)文稱，聚合平臺應(yīng)該要求接入的網(wǎng)約車公司提供各類合規(guī)信息并核驗(yàn)、登記。一旦乘客通過聚合平臺打車發(fā)生安全責(zé)任事故受到損害，網(wǎng)約車平臺應(yīng)當(dāng)承擔(dān)承運(yùn)人責(zé)任，乘客可以聯(lián)系聚合平臺獲得網(wǎng)約車平臺的詳細(xì)信息，如果聚合平臺無法提供，乘客可以向聚合平臺請求賠償，即先行賠付，而聚合平臺則有權(quán)向向網(wǎng)約車平臺追償。

“《通知》只是聚合平臺規(guī)范管理的第一步，后續(xù)各地應(yīng)將《消法》落實(shí)到乘客權(quán)益保障的每一個(gè)環(huán)節(jié)，確保先行賠付責(zé)任適用的準(zhǔn)確性和統(tǒng)一性，以此保障乘客人身財(cái)產(chǎn)安全，有效促進(jìn)行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展?！?楊立新說。