作者：張鋒（中國政法大學(xué)法學(xué)院教授、行政法教學(xué)名師）

《行政復(fù)議法》第30條：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征收土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決?！?span lang='EN-US'>

該條被稱為行政法中著名的“麻煩”條款。為此，最高人民法院在2003年2月25日對山西省高級人民法院《關(guān)于適用〈行政復(fù)議法〉第三十條第一款有關(guān)問題的請示》作出法釋【2003】5號批復(fù)，最高人民法院行政庭2005年2月24日針對甘肅省高院的請示作出【2005】行他字第4號答復(fù)兩個(gè)司法解釋與司法觀點(diǎn)（或稱司法見解）分別解釋了第一款和第二款。

首先，應(yīng)當(dāng)明確兩款之所以能規(guī)范在一條中，是因?yàn)橐韵聝牲c(diǎn)基礎(chǔ)：一是規(guī)范的具體行政行為是同一種類——均為“行政確認(rèn)行為”；二是調(diào)整的對象、針對的行政事務(wù)相同——均為土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的——簡稱九大資源所有權(quán)和使用權(quán)。

其次，第一款規(guī)定——公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟，適用復(fù)議前置的前提條件是：①公民、法人或者其他組織“已經(jīng)依法取得”了九大自然資源的所有權(quán)、使用權(quán)，即九大資源已有“名份”了、有“證”了；②該款的“具體行政行為”就是指行政司法行為中的再次確認(rèn)權(quán)屬的行為，不包括行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行等其他具體行政行為。以上兩個(gè)條件同時(shí)滿足才是復(fù)議必經(jīng)式。

如果當(dāng)事人還沒有依法取得九大自然資源的“證書”，沒有“名份”的情況下，去進(jìn)行原始、初始登記時(shí)認(rèn)為行政行為侵權(quán)，還適用復(fù)議前置嗎？答案是否定的！因?yàn)榫糯筚Y源的初始登記屬于行政許可，不是行政確認(rèn)。所以，行政機(jī)關(guān)頒發(fā)九大資源的所有權(quán)或使用權(quán)證書的行為不屬于復(fù)議必經(jīng)式。

理解第一款的另一個(gè)重要因素是該款確立的復(fù)議必經(jīng)式未指出行政機(jī)關(guān)的級別，縣級的行政機(jī)關(guān)作出確認(rèn)決定必須到地市級的上一級機(jī)關(guān)去先申請復(fù)議，對復(fù)議決定不服的還可以提起行政訴訟！而第二款的終局裁決權(quán)是以行政機(jī)關(guān)的級別設(shè)定的。

第三，最高人民法院行政庭【2005】行他字第4號司法見解（或司法觀點(diǎn)）主要解釋第二款的行政行為僅指行政確認(rèn)不包括九大資源初始登記的行政許可行為。第二款規(guī)定：“根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征收土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決?！辟x予省級人民政府在此種情形下免受司法監(jiān)督的行政特權(quán)，應(yīng)當(dāng)注意的是，這一款賦予的行政終局裁決權(quán)是以行政機(jī)關(guān)的級別決定的，在中央政府——國務(wù)院無條件地享有終局裁決權(quán)之下，賦予省級人民政府附條件地享有終局裁決權(quán)是必要的，但該終局裁決權(quán)必須同時(shí)滿足以下幾個(gè)條件：其一，行政行為只能是行政確認(rèn)，這一點(diǎn)與第一款保持一致，不包括九大資源的初始登記，因?yàn)榫糯筚Y源的初始登記屬于行政許可；其二，對象還是土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)和使用權(quán)；其三，主體是省級人民政府作為復(fù)議機(jī)關(guān)，包括二十二個(gè)省、五個(gè)自治區(qū)、京津滬渝四個(gè)直轄市；其四，省級人民政府必須是根據(jù)兩機(jī)關(guān)（國務(wù)院和自己）的兩決定（行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或征收土地）而作出的復(fù)議決定。

出一道練習(xí)題：東方紅農(nóng)場主要面積位于秦皇島行政區(qū)域內(nèi)，部分與遼寧葫蘆島市綏中縣接壤，秦皇島市人民政府根據(jù)國務(wù)院作出的《關(guān)于重新堪定和調(diào)整遼寧與河北兩省行政區(qū)劃的決定》作出了東方紅農(nóng)場土地使用面積的確認(rèn)決定，東方紅農(nóng)場認(rèn)為秦皇島市政府的決定侵犯了其已經(jīng)依法取得的土地使用權(quán)，依法向河北省人民政府申請復(fù)議，河北省人民政府根據(jù)上述國務(wù)院的決定作出了維持秦皇島市政府的復(fù)議決定。以下關(guān)于本案的表述哪一項(xiàng)是正確的？

A.因?yàn)閺?fù)議機(jī)關(guān)維持了原具體行政行為，原具體行政行為機(jī)關(guān)秦皇島市人民政府應(yīng)當(dāng)作被告

B.河北省人民政府的復(fù)議決定屬于不可訴的法定終局裁決行為

C.若河北省人民政府改變了秦皇島市政府的確認(rèn)決定，則以河北省人民政府為被告

D.本案并非屬于復(fù)議必經(jīng)式，東方紅農(nóng)場對秦皇島市政府的確權(quán)決定可以申請復(fù)議，也可以直接起訴

【答案B】.同時(shí)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第25條規(guī)定：“申請人依照行政復(fù)議法第三十條第二款的規(guī)定申請行政復(fù)議的，應(yīng)當(dāng)向省、自治區(qū)、直轄市人民政府提出行政復(fù)議申請。”

最后，《行政復(fù)議法》第30條規(guī)范的是自然資源復(fù)議必經(jīng)與終局式的“緯”——橫向的一般法或“龍頭法”，考查這一條還離不開具體的單行法的“經(jīng)”。關(guān)于其他單行法，在行政區(qū)劃方面，應(yīng)了解、掌握《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》和《行政區(qū)域邊界爭議處理/條例》相關(guān)規(guī)定，在其他幾大自然資源方面，《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《海域使用管理法》(舉一反5、舉一反8)等單行法律、法規(guī)規(guī)定的主體及其行為均可成為命題的形式和材料，考生應(yīng)學(xué)會舉一反三、融會貫通！31個(gè)相鄰近的省自治區(qū)直轄市之間才會發(fā)生9大資源的糾紛---“舉一反30”？

余論：在已進(jìn)行的13屆司法考試中（注：本文寫就于2014年）至少有五道題目涉及該條內(nèi)容，如（2003-二-73-多）、（2006-二-41-單）、（2007-二-49-單）、（2009-二-84-多）等，正確回答該類題目的另一個(gè)重要前提是必須區(qū)分清楚行政裁決、行政確認(rèn)與行政許可三種具體行政行為！題干中常用“確定”、“裁決”等詞匯表明行政行為的性質(zhì)！

例，（2006-二-41-單）甲村與乙村相鄰，甲村認(rèn)為乙村侵犯了本村已取得的林地所有權(quán)，遂向省林業(yè)局申請裁決。省林業(yè)局裁決該林地所有權(quán)歸乙村所有，甲村不服。按照《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》規(guī)定，關(guān)于甲村尋求救濟(jì)的下列哪種說法是正確的？

A.只能申請行政復(fù)議

B.既可申請行政復(fù)議，也可提起行政訴訟

C.必須先經(jīng)過行政復(fù)議，才能夠提起行政訴訟

D.只能提起行政訴訟。關(guān)于本題的題干及選項(xiàng)

對本題的分析：①兩相鄰的自然村——甲村與乙村的林地所有權(quán)發(fā)生爭議，根據(jù)《森林法》第17條對林地所有權(quán)發(fā)生爭議的行政級別管轄權(quán)的設(shè)定，除兩村分別隸屬于不同的地級市外不可能由省林業(yè)局（廳）這么高級別的機(jī)關(guān)來裁決！而應(yīng)該歸屬于縣政府。②從題干給出的題眼甲村認(rèn)為乙村侵犯了“已取得”的林地所有權(quán)看，命題者似乎是想考查《行政復(fù)議法》第30條第一款的九大資源的復(fù)議必經(jīng)式，那正確答案就應(yīng)是C選項(xiàng)。司法部提供的標(biāo)準(zhǔn)答案為B選項(xiàng)，理由無外乎題干中表述的行政行為是“裁決”而非確認(rèn)，但是省林業(yè)局的裁決權(quán)屬的糾紛最終還是確認(rèn)了權(quán)利的歸屬，所以，這實(shí)際上這是一種披著“裁決”外衣的確認(rèn)行為，因?yàn)樽罱K行為的結(jié)果是確認(rèn)了九大自然資源的所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬！

另外，（2009-二-84-多）存在問題較多——段某擁有兩塊山場的山林權(quán)證。林改期間，王某認(rèn)為該山場是自家的土改山，要求段某返還。經(jīng)村委會協(xié)調(diào)，段某同意把部分山場給與王某，并簽訂了協(xié)議。事后，段某反悔，對協(xié)議提出異議。王某請鎮(zhèn)政府調(diào)處，鎮(zhèn)政府依王某提交的協(xié)議書復(fù)印件，向王某發(fā)放了山林權(quán)證。段某不服，向縣政府申請復(fù)議，在縣政府作出維持決定后向法院起訴。下列哪些選項(xiàng)是正確的？

A.對鎮(zhèn)政府的行為，段某不能直接向法院提起行政訴訟

B.縣政府為本案第三人

C.如當(dāng)事人未能提供協(xié)議書原件，法院不能以協(xié)議書復(fù)印件單獨(dú)作為定案依據(jù)

D.如段某與王某在訴訟中達(dá)成新的協(xié)議，可視為本案被訴具體行政行為發(fā)生改變

【答案：A？、C】

A選項(xiàng)是否《行政復(fù)議法》第30條所規(guī)定的復(fù)議必經(jīng)存疑！關(guān)于本題的問題最多，有以下幾點(diǎn)：①鎮(zhèn)政府“依王某提交的協(xié)議書復(fù)印件，向王某發(fā)放了山林權(quán)證“，正像第43題中鎮(zhèn)政府無權(quán)作出拆除決定，也無權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行一樣，本題中的鎮(zhèn)政府也無權(quán)頒發(fā)山林權(quán)證。林權(quán)證的頒發(fā)程序是：地方各級人民政府應(yīng)對同級林業(yè)主管部門報(bào)請予以林權(quán)登記并核發(fā)林權(quán)證的請示進(jìn)行審查、核準(zhǔn)，以縣級人民政府或國家林業(yè)局的名義頒發(fā)。林權(quán)證內(nèi)的發(fā)證機(jī)關(guān)蓋章處只有縣級以上地方人民政府或國務(wù)院林業(yè)主管部門蓋章后生效，使用其他印章是無效的。

②依據(jù)《行政復(fù)議法》第30條第2款規(guī)定初次頒發(fā)九大自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)證書的行為屬于行政許可，而行政許可并非屬于行政復(fù)議法第30條的調(diào)整對象，這一點(diǎn)最高院2005年的司法解釋有明確規(guī)定。

③鎮(zhèn)政府的調(diào)處也并非行政確認(rèn)，最高院2003年解釋復(fù)議法第30條第1款時(shí)說，此款的具體行政行為必須是對“已經(jīng)依法取得“九大資源的再次確認(rèn)才屬于復(fù)議必經(jīng)，本題題干中交待的”調(diào)處“并非行政確認(rèn)，因而也就不適用行政復(fù)議法第30條第1款規(guī)定的復(fù)議必經(jīng)式了。

④若鎮(zhèn)政府是以縣政府的名義頒發(fā)的林權(quán)證，則行政復(fù)議的被申請人是縣政府，那就應(yīng)當(dāng)由市政府復(fù)議管轄了。

C選項(xiàng)依據(jù)為《行訴證據(jù)規(guī)定》第71條第五項(xiàng)：“下列證據(jù)不能單獨(dú)作為定案依據(jù)：……（五）無法與原件、原物核對的復(fù)制件或者復(fù)制品；……”