第三十條 公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。

【釋義】 本條是對侵犯土地等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)法律救濟程序的規(guī)定。

所有權(quán)和使用權(quán)是物權(quán)法中最基本的權(quán)利。所有權(quán)是指所有權(quán)人對所有物依法占有、收益和處分的權(quán)利，它反映并確認(rèn)了一定社會中人們對物質(zhì)資料的占有關(guān)系。使用權(quán)是指使用人依照法律規(guī)定取得使用物的使用、收益的權(quán)利，它反映了人們在特定的條件下對物質(zhì)資料的利用并從中獲益的相互關(guān)系。本條規(guī)定所涉及的自然資源性財產(chǎn)的使用權(quán)或者所有權(quán)源于憲法和民事法律關(guān)系中對物的規(guī)定，確定了行政權(quán)保護所有權(quán)和使用權(quán)的再救濟內(nèi)容。

我國憲法第九條第一款規(guī)定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有、即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。第十條第一款規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”；第二款規(guī)定農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地、自留山也屬于集體所有。

根據(jù)憲法的上述原則規(guī)定，不同的法律對這些自然資源所有權(quán)和使用權(quán)的確認(rèn)作了具體規(guī)定。按法律規(guī)定確認(rèn)所有權(quán)有二種形式，第一種是直接確認(rèn)的形式。土地管理法第二章規(guī)定土地所有權(quán)、除由法律規(guī)定為集體所有的農(nóng)村或郊區(qū)土地、宅基地、自留山之外，均為國家所有；使用權(quán)則由有關(guān)政府批準(zhǔn)劃撥、有償轉(zhuǎn)讓而取得，或者因依法承包經(jīng)營取得?！兜V產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定：礦產(chǎn)資源為國家所有；使用權(quán)則包括探礦權(quán)、采礦權(quán)、經(jīng)由國家批準(zhǔn)取得；《水法》第三條規(guī)定：水資源屬于國家所有，農(nóng)村經(jīng)濟組織所有的水塘、水庫中的水屬于集體所有。該法又規(guī)定，國家所有水資源（包括江河、湖泊等）的使用權(quán)不論是取水、發(fā)電、養(yǎng)殖均須經(jīng)批準(zhǔn)?！渡址ā返谌龡l規(guī)定：森林資源歸國家所有，法律規(guī)定屬于集體的除外，按該法規(guī)定，“所有權(quán)包括國家和集體所有的森林、林木和林地的所有權(quán)，個人對林木和林地的所有權(quán)；使用權(quán)則包括國有、集體單位和個人依法取得的造林、采伐及對林地的合理經(jīng)營權(quán)。《草原法》第四條規(guī)定，草原屬國家所有，法律規(guī)定屬于集體所有的草原除外；草原的使用權(quán)應(yīng)當(dāng)包括植被保護、放牧、合理經(jīng)營收益等權(quán)利?；牡匕磻椃閲宜?，土地管理法中未對荒地作規(guī)定?！渡址ā返诙鶙l規(guī)定，集體對所有的宜林荒山荒地有所有權(quán)，而不論國有還是集體所有的宜林荒山荒地的使用權(quán)只是指造林權(quán)。《漁業(yè)法》規(guī)定，國家、集體依法對水面灘涂的所有權(quán)，灘涂的使用權(quán)包括養(yǎng)殖權(quán)、捕撈權(quán)。除《礦產(chǎn)資源法》外，各項法律均規(guī)定，由縣級以上人民政府對各種資源登記造冊，核發(fā)證書、確認(rèn)所有權(quán)或使用權(quán)；對礦產(chǎn)資源則規(guī)定以國家主管部門辦理勘查登記、頒發(fā)采礦許可證為取得使用權(quán)。這些權(quán)屬或使用證書、許可證為行政機關(guān)確認(rèn)所有權(quán)和使用權(quán)的標(biāo)志，是具體行政行為。

第二種是因發(fā)生爭議而由行政機關(guān)處理而發(fā)生的確認(rèn)權(quán)利行為?！锻恋毓芾矸ā返谑鶙l、《水法》第三十六條、《森林法》第十七條、《草原法》第六條、《漁業(yè)法》第十二條等法律規(guī)定，都明確規(guī)定因權(quán)屬和使用發(fā)生糾紛爭議的，由人民政府或有關(guān)部門處理，這種處理決定是確定所有權(quán)或使用權(quán)的一種形式，也是一種具體行政行為。

依照本法規(guī)定，公民、法人和其他組織認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯了其已經(jīng)依法取得的土地等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，如對行政機關(guān)包括縣級以上人民政府確認(rèn)所有權(quán)或使用權(quán)的發(fā)證或處理決定不服的，應(yīng)當(dāng)先申請復(fù)議，由上一級行政機關(guān)依法作出行政復(fù)議決定。如果對這種涉及確權(quán)的復(fù)議決定不服，公民法人和其他組織可以依照法律規(guī)定提出行政訴訟，請求救濟，尋求保護正當(dāng)權(quán)益。

依照我國《行政訴訟法》第十七條規(guī)定的精神公民法人和其他社會組織對復(fù)議決定不服的可以向人民法院提起行政訴訟。這是審判機關(guān)依照法律規(guī)定對行政機關(guān)的行政行為實施的監(jiān)督，也是行政救濟的最終途徑。行政復(fù)議從本質(zhì)上說仍然是一行政行為，盡管它能夠糾正下級行政機關(guān)的錯誤決定和行為，但不等于說它的內(nèi)容絕對正確不會存在問題，因此，對行政復(fù)議的決定認(rèn)為有錯誤，也可以通過行政審判來強化監(jiān)督，納入整個救濟體制。

在本條中，考慮到我國的現(xiàn)實情況和法律的規(guī)定，對涉及自然資源財產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生的行政復(fù)議，從原則上劃分為兩種情況，分別規(guī)定了不同的復(fù)議要求。

第一種情況是一款所包括的內(nèi)容，即申請人認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源性財產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán)提出復(fù)議申請的。

首先，要明確的是“認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為”，在這里，即可以是作為的，也可以是不作為的，只要是申請人認(rèn)為就可以申請復(fù)議。在很多情況下，這類具體行政行為與權(quán)屬爭議有直接關(guān)系，當(dāng)公民法人之間因權(quán)屬發(fā)生爭執(zhí)時，是民事爭議，即平等民事主體之間發(fā)生的矛盾，可以直接通過民事訴訟解決，為民事訴訟。但如果爭議一方要求行政機關(guān)處理保護時，不論行政機關(guān)如何處理，都將形成新的行政法律關(guān)系，它與民事爭議有聯(lián)系但絕不是相互等同，在這種情況下，就可能形成行政復(fù)議。

其次，當(dāng)此類復(fù)議發(fā)生時，其內(nèi)容是上列諸種自然資源性財產(chǎn)的所有權(quán)和使用權(quán)，或者要求確認(rèn)，或者要求保護，總之要求行政機關(guān)行使行政職權(quán)，保護申請人的利益和權(quán)利。

再次，本條一款規(guī)定了這類復(fù)議是前置性復(fù)議，也就是說不同于對其他行政行為尋求救濟時，可以由申請人自己決定是先到行政機關(guān)申請復(fù)議還是到人民法院提出訴訟，而是必須先到行政機關(guān)來復(fù)議，如果對復(fù)議決定不服或履行了復(fù)議程序之后才可以到法院進行訴訟。復(fù)議前置是對復(fù)議活動的一種特別規(guī)定，以往都是在各項實體法中規(guī)定：例如稅收征管法規(guī)定，納稅義務(wù)人因納稅數(shù)額與稅務(wù)機關(guān)發(fā)生爭執(zhí)的，應(yīng)先繳納稅款，方可向上一級稅務(wù)機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議決定不服的再向人民法院提出行政訴訟；又如治安管理處罰條例也規(guī)定對治安行政處罰不服的，先申訴，對申訴結(jié)果不服的再向法院起訴。在本條中所以如此規(guī)定，是因為自然資源性財產(chǎn)的所有權(quán)和使用權(quán)是由行政機關(guān)代表國家賦予的，國家對保護權(quán)利和保護財產(chǎn)同樣負(fù)有責(zé)任。

最后，對這種侵犯所有權(quán)使用權(quán)的行政行為規(guī)定了可以向人民法院提出行政訴訟再救濟途徑。按照現(xiàn)代法制理論，行政機關(guān)的行政活動即具體行政行為要受到審判機關(guān)的監(jiān)督，諸如本條一款規(guī)定的復(fù)議活動，仍然是具體行政行為，所以對這些管理、復(fù)議活動通過行政訴訟給予監(jiān)督，保證了行政機關(guān)正確有效的行使權(quán)力。

第二種情況是第二款由于特定的原因，對土地等自然資源確認(rèn)所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。終局的行政復(fù)議決定是指申請人對特定的具體行政行為申請復(fù)議時，對行政機關(guān)做出的復(fù)議決定必須接受，不得再提出行政訴訟。終局的復(fù)議決定是一種特殊情況，它是在行政機關(guān)包括復(fù)議的具體行政行為接受司法監(jiān)督下的一種特別例外，實際上是由法律特別授權(quán)行政機關(guān)全權(quán)處理某類行政管理活動。

本款規(guī)定的終局復(fù)議活動僅限于根據(jù)國務(wù)院或者省級政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或征用土地的決定基礎(chǔ)上，省級人民政府確認(rèn)有關(guān)自然資源性的所有權(quán)或使用權(quán)行為進行的復(fù)議活動，也就說，對此類行為的復(fù)議決定為終局決定，不再對復(fù)議決定或原具體行政行為提出行政訴訟。舉例說，某縣級土地管理部門根據(jù)省政府有關(guān)鄉(xiāng)界的調(diào)整決定，確定了某一土地的所有權(quán)，相對人不服，向縣政府或者向上一級土地管理部門申請行政復(fù)議，這一行政復(fù)議決定不是最終裁決，可以提起行政訴訟。但如果是省土地管理部門根據(jù)省政府征用土地的決定，作出的確權(quán)具體行政行為，相對人不服，向省級人民政府申請行政復(fù)議，省政府作出的行政復(fù)議決定則是最終裁決，不得提起行政訴訟。這主要考慮的是，行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整是憲法規(guī)定的國務(wù)院或者省、自治區(qū)人民政府的職權(quán)，應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)作出最終裁決。根據(jù)土地管理法的規(guī)定，決定征用土地的權(quán)限僅限于國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府，行政機關(guān)根據(jù)征用土地的決定而確認(rèn)所有權(quán)或者使用權(quán)的具體行政行為有侵犯公民、法人合法權(quán)益的，向作出決定的機關(guān)申請行政復(fù)議，這比較符合我國國情，也比較有利于問題的解決。