如何通過(guò)有效利用宅基地來(lái)激發(fā)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，是鄉(xiāng)村振興的一大難題。將宅基地閑置問(wèn)題置于昆明市鄉(xiāng)村振興試驗(yàn)區(qū)Y村的實(shí)踐中加以考察發(fā)現(xiàn)，閑置宅基地的利用受到以政策壓力和項(xiàng)目資源為載體的“行政驅(qū)動(dòng)力”和由產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、地權(quán)整合以及公共服務(wù)供給而產(chǎn)生的“鄉(xiāng)村內(nèi)生力”的共同作用，“公司化集體”、產(chǎn)業(yè)融合、利益聯(lián)結(jié)等中介機(jī)制將兩股動(dòng)力在村莊場(chǎng)域內(nèi)進(jìn)行融合、發(fā)揮和維持，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村閑置宅基地利用的有效性。研究結(jié)果提供了試點(diǎn)村閑置宅基地有效利用的實(shí)現(xiàn)路徑，以期為解決普遍性的農(nóng)村宅基地閑置問(wèn)題提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

鄉(xiāng)村振興；閑置宅基地；行政驅(qū)動(dòng)力；鄉(xiāng)村內(nèi)生力

土地作為社會(huì)生產(chǎn)的基本要素，在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺目標(biāo)中起著關(guān)鍵性的支撐作用。然而，當(dāng)前鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的需求增加與村莊存量建設(shè)用地和新增建設(shè)用地指標(biāo)供應(yīng)的減少之間存在明顯的不平衡：一方面，不論是休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)的培育，還是一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，都離不開(kāi)建設(shè)用地的充分供給；另一方面，長(zhǎng)期的城市優(yōu)先發(fā)展導(dǎo)向?qū)е麓罅哭r(nóng)村土地被征收或征用，農(nóng)村存量的建設(shè)用地越來(lái)越少，城市產(chǎn)業(yè)的資本優(yōu)勢(shì)與地方政府土地財(cái)政的存在，使建設(shè)用地指標(biāo)難以向鄉(xiāng)村發(fā)展傾斜。嚴(yán)格的土地用途管制制度在保障糧食安全、提高土地利用率的同時(shí)，在一定程度上給農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地供給提升了難度。激活閑置宅基地這一“沉睡”的資源毫無(wú)疑問(wèn)成了重要的突破口。

隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村閑置宅基地面積增加，農(nóng)村建設(shè)用地利用效率降低。究其原因：其一，戶籍制度的限制導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民無(wú)法完整享有城市公共福利，他們主觀上將宅基地保持閑置，防止一旦進(jìn)城失敗后有回到農(nóng)村的“退路”；其二，囿于村莊規(guī)劃的實(shí)質(zhì)性缺失和基層宅基地審批管理的不到位，新房隨意選址建設(shè)，原來(lái)的老宅并未按規(guī)定拆除，出現(xiàn)“建新不拆舊”“一戶多宅”等類型閑置；其三，宅基地制度管控嚴(yán)格，閑置宅基地利用途徑受限、利用方式單一。在固有的制度框架下，宅基地作為國(guó)家對(duì)農(nóng)民的一項(xiàng)社會(huì)保障福利受到嚴(yán)格的限制。農(nóng)民不能隨意將閑置宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)并獲利，流轉(zhuǎn)的范圍被嚴(yán)格限定在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，抵押、擔(dān)保等行為也未得到法律的明確承認(rèn)。這種“唯居住功能”的傾向一定程度上制約了宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致現(xiàn)階段宅基地社會(huì)保障功能與資產(chǎn)增值功能之間的沖突難以彌合，成為宅基地閑置的關(guān)鍵性因素。為此，中央先后啟動(dòng)兩批試點(diǎn)，穩(wěn)慎推進(jìn)宅基地制度改革，在宅基地“三權(quán)分置”制度、宅基地自愿有償退出機(jī)制、閑置宅基地整治和市場(chǎng)化盤(pán)活等方面開(kāi)展試驗(yàn)。試點(diǎn)工作取得了一定的成效，基于保障屬性與財(cái)產(chǎn)屬性兼顧下的以“走出權(quán)利封閉、走向權(quán)利開(kāi)放”為發(fā)展方向的改革路徑，以及因地制宜地決定閑置土地退出和利用形式的工作思路也逐漸清晰。

學(xué)界圍繞解決閑置宅基地問(wèn)題展開(kāi)的研究主要聚焦于兩個(gè)視角：（1）功能變遷視角。社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下，宅基地功能經(jīng)歷了由“簡(jiǎn)單的生活功能—生產(chǎn)和生活功能兼具—生產(chǎn)和生活功能區(qū)域分化”的變遷過(guò)程，換言之，宅基地正在由過(guò)去的保障性功能逐步向資產(chǎn)性功能轉(zhuǎn)變?；诖?，有學(xué)者認(rèn)為要將宅基地的權(quán)利制度安排置于獲得與分配的獨(dú)特性、宅基地的特殊功能之間進(jìn)行權(quán)衡考慮，提出宅基地的“市場(chǎng)化”利用方案。相反，少部分學(xué)者對(duì)盲目釋放宅基地財(cái)產(chǎn)功能的觀點(diǎn)表示擔(dān)憂：一方面，宅基地的功能變遷有著顯著的區(qū)域分異特性，農(nóng)戶對(duì)其發(fā)揮財(cái)產(chǎn)功能的訴求大小也不相同，一味的市場(chǎng)化利用高估了廣大欠發(fā)達(dá)地區(qū)和資源稟賦較差地區(qū)村莊宅基地的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值；另一方面，市場(chǎng)化利用可能會(huì)破壞公與私、集體與個(gè)人的平衡關(guān)系，瓦解集體內(nèi)部管理的制度基礎(chǔ)。（2）過(guò)程環(huán)節(jié)視角。把握過(guò)程中“流轉(zhuǎn)/退出”“再利用”等具體環(huán)節(jié)是理解閑置宅基地有效利用的核心所在，該視角下的多數(shù)研究源自對(duì)實(shí)踐探索的經(jīng)驗(yàn)歸納。宅基地流轉(zhuǎn)是指使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓已形成一條“從農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)到政府探索主導(dǎo)流轉(zhuǎn)，從實(shí)物流轉(zhuǎn)到指標(biāo)（發(fā)展權(quán)）流轉(zhuǎn)”的演進(jìn)路徑，表現(xiàn)為宅基地出租、互換、抵押、入股等多種流轉(zhuǎn)模式，但依然面臨資源配置失當(dāng)、利益分配失衡以及基層治理失靈的困境。宅基地退出是使用權(quán)向所有權(quán)的回歸，農(nóng)戶自愿放棄宅基地的用益物權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)對(duì)宅基地的完整權(quán)能，因此需要在尊重農(nóng)戶意愿和考慮土地發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)上，制定差異化的退出策略，諸如宅基地?fù)Q房、收儲(chǔ)和市場(chǎng)化交易等模式。在退出實(shí)踐中，往往面臨補(bǔ)償資金缺口大以及農(nóng)民退出意愿低下等問(wèn)題。對(duì)于“再利用”則有兩種主流方向：一是保障。利用閑置土地改善村莊環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施等硬件基礎(chǔ)，將低效利用土地在本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，由本村無(wú)宅基地指標(biāo)的農(nóng)戶有償申請(qǐng)，保障農(nóng)戶生活和居住權(quán)益。二是發(fā)展。利用閑置宅基地及房屋為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展供地和優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，或者以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位開(kāi)展“小型增減掛”項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)村莊間的自平衡。

綜上所述，農(nóng)村宅基地的閑置問(wèn)題已然成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)，并形成了豐富的研究成果。然而，經(jīng)過(guò)實(shí)地調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村宅基地涉及亂占耕地建房整治、超面積有償使用、主體收益分配等一系列違規(guī)執(zhí)法和利益重組等敏感工作，加之基層“人、財(cái)、力”短缺，導(dǎo)致閑置宅基地利用這樣一個(gè)理論上的鄉(xiāng)村振興發(fā)力點(diǎn)，僅在少部分試點(diǎn)村莊有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。這些擁有成功經(jīng)驗(yàn)的村莊是如何破解動(dòng)力不足困境的？這些村莊在產(chǎn)生動(dòng)力后，由于不同力量在鄉(xiāng)村社會(huì)匯集，需要中介作用的協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)保證宅基地利用的可持續(xù)性，而動(dòng)力又是如何轉(zhuǎn)化成宅基地利用效能的？學(xué)界對(duì)此尚未進(jìn)行系統(tǒng)性的分析。為解答上述問(wèn)題，筆者選擇試點(diǎn)Y村進(jìn)行個(gè)案分析。該村是位于昆明市西部的典型城郊型村莊，2019年8月入選都市驅(qū)動(dòng)型鄉(xiāng)村振興創(chuàng)新試點(diǎn)，自此開(kāi)展閑置宅基地盤(pán)活利用機(jī)制的探索，其成果被當(dāng)?shù)孛襟w廣泛宣傳，引起強(qiáng)烈的社會(huì)反響，具備個(gè)案典型性。通過(guò)觀察試點(diǎn)村閑置宅基地利用的實(shí)踐運(yùn)作過(guò)程，可以從微觀層面剖析宅基地利用的動(dòng)力基礎(chǔ)以及構(gòu)建出其有效性實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在機(jī)制，進(jìn)而為更廣大的非試點(diǎn)普通村莊提供一條可能的利用路徑。相較于目前的功能和過(guò)程視角，作用力的分析視角更有助于揭示農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)發(fā)展中動(dòng)力的產(chǎn)生和作用效應(yīng)，理解農(nóng)村閑置宅基地利用從啟動(dòng)到延續(xù)的整個(gè)動(dòng)態(tài)鏈條，也有利于解釋動(dòng)力轉(zhuǎn)化為效能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。本研究的意義在于嘗試對(duì)宅基地有效利用進(jìn)行由實(shí)踐到理論的概括與總結(jié)，為解決普遍性的農(nóng)村宅基地閑置問(wèn)題提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

Y自然村面積7.91平方公里，全村426戶，共1167人。農(nóng)戶以肉雞養(yǎng)殖業(yè)和紅梨種植業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)，集體經(jīng)濟(jì)收入主要依賴于附近磷礦的資源占用費(fèi)和較低的集體土地出租費(fèi)且僅能負(fù)擔(dān)日常的行政開(kāi)支。村莊土地整體來(lái)看呈“農(nóng)田—舊居民點(diǎn)—農(nóng)田—新居民點(diǎn)”間隔分布。舊居民點(diǎn)是以當(dāng)?shù)氐孛矠榛A(chǔ)自然形成和發(fā)展起來(lái)的，一直以來(lái)沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)劃，隨意性的建房擠占了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)空間，導(dǎo)致村莊主干道通行困難，村容村貌臟、亂、差，文化、衛(wèi)生、環(huán)保等公共服務(wù)落后。據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，該村宅基地閑置率較高，2019年Y村舊居民點(diǎn)閑置房屋約4000平方米，涉及67戶農(nóng)戶，其中本地農(nóng)戶60戶，非本村戶口農(nóng)戶7戶。

2019年8月，昆明市分別與國(guó)內(nèi)兩所高校簽署鄉(xiāng)村振興政校合作共建協(xié)議，選取6個(gè)自然村啟動(dòng)“都市驅(qū)動(dòng)型鄉(xiāng)村振興創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)”建設(shè)，Y村因其良好的城郊區(qū)位發(fā)展優(yōu)勢(shì)、宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值顯化度較高、村內(nèi)空間布局混亂且亟待建設(shè)等特征被列入其中。

昆明市都市驅(qū)動(dòng)型創(chuàng)新試驗(yàn)的目標(biāo)是有效地利用好城區(qū)的消費(fèi)、市場(chǎng)、管理和資本等發(fā)展要素，將都市動(dòng)能轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村振興發(fā)展動(dòng)力，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間發(fā)展要素雙向流動(dòng)。針對(duì)試驗(yàn)區(qū)廣泛存在的宅基地閑置問(wèn)題，《試驗(yàn)區(qū)建設(shè)工作方案》提及：“以培育和壯大村集體經(jīng)濟(jì)為核心，依托村莊閑置宅基地和集體土地資源，將資源轉(zhuǎn)化成有效資產(chǎn)，發(fā)展可持續(xù)的集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)能力，從而提升村集體的整體活力，通過(guò)包容性的集體經(jīng)濟(jì)分配機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)村民經(jīng)營(yíng)村莊的目的?！彪S后，市級(jí)出臺(tái)試點(diǎn)政策統(tǒng)籌整合專項(xiàng)資金，并簡(jiǎn)化了撥付的流程和方式，實(shí)行項(xiàng)目資金直撥制，由街道實(shí)行“專賬核算、專戶管理”，村小組按項(xiàng)目管理要求實(shí)行報(bào)賬支出。自啟動(dòng)試點(diǎn)工作以來(lái)，昆明市分年度下達(dá)試驗(yàn)區(qū)專項(xiàng)補(bǔ)助資金，縣級(jí)財(cái)政按1∶1分年度進(jìn)行配套，為Y村閑置宅基地的回收和利用提供了政策支持和前期資金保障。

宅基地的閑置原因及農(nóng)戶主體的差異導(dǎo)致村民宅基地處置的意愿和目的有所不同。Y村依托試驗(yàn)項(xiàng)目補(bǔ)助資金和專家團(tuán)隊(duì)的智力參考，在灌輸農(nóng)戶“三權(quán)”意識(shí)、明確公與私邊界的基礎(chǔ)上，積極探索出兩種宅基地回收模式：（1）一次性貨幣補(bǔ)償模式。針對(duì)自愿放棄閑置宅基地和因歷史原因擁有“多宅”的占有人，按照法律規(guī)定的條件和程序，將其宅基地使用權(quán)由村集體予以完全收回，并進(jìn)行一次性的資金補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以縣級(jí)文件為參考，由村集體召開(kāi)黨員大會(huì)和村民代表大會(huì)討論決定。Y村綜合考慮對(duì)物、對(duì)地的價(jià)值補(bǔ)償，土地采取80元/平方米的固定價(jià)格，地上附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基于建筑材料物價(jià)和折舊費(fèi)計(jì)算。另外，對(duì)積極配合退出的農(nóng)戶按退出總金額的30%給予現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)（表1）。（2）農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式。Y村早期進(jìn)行過(guò)新老村宅基地置換，但當(dāng)時(shí)因資金短缺，舊居民點(diǎn)存在宅基地產(chǎn)權(quán)收歸集體但地上附著的閑置住房一直未處置的現(xiàn)象。對(duì)于這一批農(nóng)房，該村采取集體與村民合作的模式，村民將農(nóng)房以合股經(jīng)營(yíng)的方式流轉(zhuǎn)給村集體，交由本村集體公司或外來(lái)企業(yè)進(jìn)行修繕經(jīng)營(yíng)和管理固定的期限，房屋到期后再根據(jù)村民意愿自由選擇經(jīng)營(yíng)方式，由此作為轉(zhuǎn)讓方的集體組織成員不僅可以享受到日常的經(jīng)營(yíng)分紅，從長(zhǎng)期來(lái)看更可能獲得一處修繕過(guò)的“新房”。

最終，26戶農(nóng)戶選擇貨幣補(bǔ)償模式退出農(nóng)房和土地，17戶農(nóng)戶將農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)給集體。在兩種模式的共同推動(dòng)下，整個(gè)村莊空間形成了特殊的“房地分離”式地權(quán)整合：集體擁有大部分宅基地中“地”的完整產(chǎn)權(quán)，而對(duì)于部分“房”而言，僅僅擁有合同期內(nèi)的集體地使用權(quán)。

表1  Y村宅基地回收資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

2015年，因村內(nèi)電線老化，Y村發(fā)生了嚴(yán)重的火災(zāi)。村里房屋相隔較近，火勢(shì)蔓延迅猛，但道路狹窄，導(dǎo)致消防車(chē)輛難以進(jìn)入村子進(jìn)行滅火，村民財(cái)產(chǎn)受到嚴(yán)重?fù)p失。另外，長(zhǎng)期以來(lái)道路缺乏維護(hù)而破爛不堪、村莊衛(wèi)生狀況較差，難以滿足Y村村民的日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。鑒于此，經(jīng)過(guò)專家團(tuán)隊(duì)和集體商議，因地制宜對(duì)村莊進(jìn)行重新規(guī)劃，選取集體擁有完整產(chǎn)權(quán)的29宗閑置宅基地用于硬件基礎(chǔ)升級(jí)。結(jié)合人居環(huán)境整治行動(dòng)，依托試驗(yàn)資金進(jìn)行村莊建設(shè)，拆除主干道周邊土地上的老舊房屋，用于拓寬村內(nèi)道路，實(shí)現(xiàn)全村道路硬化，隨后，將小、散、亂的宅基地和村內(nèi)老舊公共場(chǎng)地進(jìn)行綜合考慮，更新改造成停車(chē)場(chǎng)、文化活動(dòng)廣場(chǎng)、文化禮堂（集體公房）等公共服務(wù)設(shè)施，并完善了公共廁所、水電、通信、污水垃圾處理、游客集散等配套設(shè)施。另外，由于村落結(jié)構(gòu)完整，老宅間自然形成了一個(gè)個(gè)彎曲有別的步行小巷，借此Y村成功打造了1.5公里的花巷，形成了一個(gè)天然的花卉公園和自然博物館，成為小有名氣的網(wǎng)紅“打卡點(diǎn)”。至此，該村完成了村莊格局的再造，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村面貌的整體提升，為后續(xù)宅基地市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)和村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了基礎(chǔ)硬件保障。

隨后，由街道、村委會(huì)、村小組和駐村工作隊(duì)通過(guò)聯(lián)席會(huì)議決定將采用租賃和合股經(jīng)營(yíng)的方式收回的閑置老宅移交給集體公司1統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)盤(pán)活。公司經(jīng)營(yíng)方式有兩種：（1）由集體出資進(jìn)行翻修改造部分閑置老宅，形成共計(jì)600平方米的商業(yè)經(jīng)營(yíng)性用房，目前已經(jīng)通過(guò)招商引資的方式，發(fā)展了文創(chuàng)、電商、餐飲和民宿等休閑服務(wù)產(chǎn)業(yè)。如Y村的兩所“滇中一顆印”式老宅，具有鮮明的滇中傳統(tǒng)古建筑特征，極具文化價(jià)值，通過(guò)“修舊如舊”使風(fēng)格恢復(fù)重現(xiàn)。老宅內(nèi)部的空間作為固定資產(chǎn)對(duì)外招租，租金計(jì)算方式和保證金標(biāo)準(zhǔn)見(jiàn)表2。公司向村內(nèi)和社會(huì)層面召開(kāi)招商會(huì)，對(duì)投標(biāo)項(xiàng)目的創(chuàng)意性、可持續(xù)性、實(shí)效性、項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)以及投資能力進(jìn)行評(píng)估，最終選取7家商鋪進(jìn)駐，分別經(jīng)營(yíng)本地特產(chǎn)餐飲、會(huì)議經(jīng)濟(jì)、親子農(nóng)耕體驗(yàn)等項(xiàng)目，公司負(fù)責(zé)日常管理服務(wù)和通過(guò)舉辦創(chuàng)意活動(dòng)引入人流量。（2）為了加快村莊片區(qū)的旅游開(kāi)發(fā)，集體將另外一部分閑置住宅、生產(chǎn)用房與閑置耕地、“四荒地”、水庫(kù)的使用權(quán)打包流轉(zhuǎn)給本地旅游企業(yè)，以集體公司與企業(yè)合作經(jīng)營(yíng)的方式合作7年。就農(nóng)房流轉(zhuǎn)而言，本地企業(yè)以遵照村莊的整體規(guī)劃為原則出資對(duì)房屋進(jìn)行翻修改造以換取五年內(nèi)的免租優(yōu)惠，從第六年、第七年起按約定收取租金。本地旅游企業(yè)每年需向村集體在冊(cè)人口發(fā)放紅利，分紅金額逐年遞增，并按照固定標(biāo)準(zhǔn)向集體公司支付綜合協(xié)調(diào)管理費(fèi)（表3）。當(dāng)合同期滿后，集體公司可以收回自營(yíng)，或繼續(xù)與本地旅游企業(yè)合作運(yùn)營(yíng)。

自此，Y村圍繞“網(wǎng)紅花巷建設(shè)”“老宅參觀”“農(nóng)耕研學(xué)”“特色餐飲”等十幾種業(yè)態(tài)，建設(shè)發(fā)展具有當(dāng)?shù)靥厣霓r(nóng)業(yè)休閑旅游產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。針對(duì)發(fā)展過(guò)程中商家各自經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題，集體公司牽頭在Y村成立商家委員會(huì)，制定入駐商家規(guī)約，平衡了外來(lái)資本之間、集體公司與外來(lái)資本的收益分配，構(gòu)建了村內(nèi)的商業(yè)共同體。自試驗(yàn)項(xiàng)目下達(dá)至2022年4月，集體公司10個(gè)月收入達(dá)70余萬(wàn)元。

表2 閑置老宅租金和保證金標(biāo)準(zhǔn)

表3 村企合作經(jīng)營(yíng)的分紅、租金、管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

村莊場(chǎng)域內(nèi)“行政驅(qū)動(dòng)力”和“鄉(xiāng)村內(nèi)生力”的存在，共同構(gòu)成了閑置宅基地利用的動(dòng)力基礎(chǔ)。其一，基層政府通過(guò)政策壓力和資源下鄉(xiāng)形成行政驅(qū)動(dòng)力?；鶎诱环矫嫱ㄟ^(guò)檢查督察與追責(zé)問(wèn)責(zé)等方式將政策壓力輸送到村莊，另一方面通過(guò)項(xiàng)目將資金、政策優(yōu)惠和引導(dǎo)村莊發(fā)展的智力資源注入鄉(xiāng)村。其二，驅(qū)動(dòng)力助推鄉(xiāng)村內(nèi)生力的產(chǎn)生。村莊需要給予驅(qū)動(dòng)力回應(yīng)和反饋，綜合利用項(xiàng)目資源，設(shè)法激活集體經(jīng)濟(jì)壯大的需求以及農(nóng)戶的權(quán)利、保障及發(fā)展的需求，在村莊內(nèi)部形成了以集體為主體、以農(nóng)戶需求為導(dǎo)向的內(nèi)生力。

理解行政驅(qū)動(dòng)力要從壓力型體制入手。楊雪冬認(rèn)為，“這種體制的核心是'政治化機(jī)制’，即上級(jí)政府，特別是中央政府和各級(jí)黨委為了完成某些重要任務(wù)，就會(huì)將它們確定為'政治任務(wù)’，要求下級(jí)政府及職能部門(mén)全力完成，并相應(yīng)給予政治上和經(jīng)濟(jì)上的激勵(lì)和懲罰。”如今大規(guī)模國(guó)家治理任務(wù)下沉到基層，科層體系下的體制性壓力也傳導(dǎo)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級(jí)。聚焦本文案例可知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村委會(huì)需要面對(duì)“鄉(xiāng)村振興試驗(yàn)”和“人居環(huán)境整治”雙重的政策執(zhí)行壓力，這種壓力是行政驅(qū)動(dòng)力的主要?jiǎng)恿υ础?/p>

根據(jù)云南省的實(shí)施方案，Y村所在縣域內(nèi)的所有村莊到2025年需要達(dá)到以下要求：農(nóng)村人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平全面提升；農(nóng)村衛(wèi)生戶廁基本普及，廁所糞污得到有效處理或資源化利用；鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)生活污水處理設(shè)施基本全覆蓋2。為了順利推進(jìn)該項(xiàng)工作，基層政府聘請(qǐng)有資質(zhì)的單位對(duì)縣域范圍內(nèi)的村小組開(kāi)展人居環(huán)境整治工作的實(shí)地檢查評(píng)估，并制定“紅黑榜”每季度進(jìn)行通報(bào)。年度紅榜給予獎(jiǎng)補(bǔ)資金，黑榜列入年終目標(biāo)責(zé)任考核或進(jìn)行問(wèn)責(zé)。另外，建立“月調(diào)度、月通報(bào)、年度考核”的工作推動(dòng)機(jī)制，并定期組織“回頭看”。在農(nóng)村人居環(huán)境整治中，一項(xiàng)核心的內(nèi)容就是生活空間的改造和提升，閑置宅基地治理作為該行動(dòng)的一項(xiàng)突破口，在如此頻繁的考核督察和豐厚的獎(jiǎng)補(bǔ)資金面前，自然提上了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部的重點(diǎn)工作日程。此外，2021年昆明市將包括Y村在內(nèi)的鄉(xiāng)村振興實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目寫(xiě)入“一號(hào)文”，提出探索農(nóng)村閑置農(nóng)房和宅基地盤(pán)活等機(jī)制實(shí)現(xiàn)形式，最終需要總結(jié)形成政策制度并推廣經(jīng)驗(yàn)做法3，并成立工作專班日常督辦。這種高層領(lǐng)導(dǎo)極為重視、各級(jí)政府極為關(guān)注的試點(diǎn)項(xiàng)目，必然導(dǎo)致閑置宅基地利用工作成為近年來(lái)村莊工作的重心之一。

項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)是驅(qū)動(dòng)力的另一個(gè)動(dòng)力源。鄉(xiāng)村衰落問(wèn)題單靠鄉(xiāng)村自身是不可能解決的，如今中國(guó)已進(jìn)入“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，國(guó)家向農(nóng)村投入大量資源，公共財(cái)政和建設(shè)項(xiàng)目逐步向農(nóng)村覆蓋。體制內(nèi)的規(guī)制力量和權(quán)力約束讓基層政府開(kāi)始將村莊視為“商品”并進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，商品是需要前期投入的，項(xiàng)目資金、政策優(yōu)惠以及智力等資源的下鄉(xiāng)是投入的具體方式。

村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的衰落和宅基地回收的有償性會(huì)導(dǎo)致閑置宅基地利用長(zhǎng)期陷入僵局，而大體量的項(xiàng)目資金注入打破了這一道關(guān)卡。當(dāng)具備充足的資金之后，政府給予Y村一定的政策紅利，包括“資金高效撥付使用”4和“允許村級(jí)項(xiàng)目自建”5”。另外，行政驅(qū)動(dòng)力整合了專業(yè)的智力資源，彌補(bǔ)了理論與實(shí)踐脫嵌的問(wèn)題。一方面，政府引入高校與村莊緊密聯(lián)系，教授團(tuán)隊(duì)的長(zhǎng)期駐村為村莊提供了“村內(nèi)智囊”，引導(dǎo)鄉(xiāng)村發(fā)展的大方向；另一方面，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府聯(lián)系黨校、團(tuán)委、政協(xié)等其他部門(mén)設(shè)置鄉(xiāng)村振興交流和考察基地，并定期提供成果展示，省市領(lǐng)導(dǎo)前來(lái)定期觀摩和指導(dǎo)，以上行為再次強(qiáng)化了驅(qū)動(dòng)力。

由此，在村莊資金、人才等要素匱乏的背景下，政府憑借體制內(nèi)的壓力傳導(dǎo)和資源下鄉(xiāng)，鋪墊了村莊發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)、執(zhí)行合法性和建設(shè)思路等，為閑置宅基地利用帶來(lái)了行政性的驅(qū)動(dòng)力，也為鄉(xiāng)村內(nèi)生力的激發(fā)打下了基礎(chǔ)。

在項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)實(shí)踐中，村莊可能會(huì)成為基層政府與下鄉(xiāng)資本共謀的場(chǎng)所，項(xiàng)目資源的溢出收益也被二者攫取，其中，基層政府完成政績(jī)考核，下鄉(xiāng)資本賺取經(jīng)營(yíng)收益。村級(jí)組織“懸浮”于村莊發(fā)展之外，公共性的瓦解致使村集體變成行政壓力下的“迷茫的執(zhí)行者”和村民成為失去話語(yǔ)權(quán)的旁觀者，進(jìn)一步導(dǎo)致集體資產(chǎn)的流失。在此背景下，中央多次從政策上強(qiáng)調(diào)閑置宅基地利用的主導(dǎo)者是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員個(gè)體，即集體和農(nóng)民作為村內(nèi)資產(chǎn)的所有者和使用者，其自身的動(dòng)力才是宅基地利用能否得以啟動(dòng)的關(guān)鍵。

村莊內(nèi)生力是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)部條件，其根植于鄉(xiāng)村內(nèi)部主體間的權(quán)利關(guān)系，其動(dòng)力源自集體整體性發(fā)展需求和農(nóng)戶個(gè)體性自身利益需求之間的相互滲透和滿足。當(dāng)行政力量作為外源動(dòng)力注入村莊后，Y村開(kāi)始擁有宅基地利用的政策支持和物質(zhì)基礎(chǔ)。為了回應(yīng)政策壓力，村組干部將集體與個(gè)體的資產(chǎn)和利益通過(guò)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)關(guān)系重新聯(lián)結(jié)，對(duì)村莊硬件基礎(chǔ)改造升級(jí)，完成閑置宅基地服務(wù)化有效利用。具體而言：（1）明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系。實(shí)質(zhì)上，模糊的宅基地產(chǎn)權(quán)邊界直接導(dǎo)致交易成本上升和主體權(quán)益受損。明晰宅基地“三權(quán)”的權(quán)利主體、內(nèi)容、關(guān)系、收益和處置權(quán)是利用的前提，亦是滿足農(nóng)戶合法權(quán)益需求的必要條件。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村集體通過(guò)政策宣傳，以發(fā)放手冊(cè)、懸掛標(biāo)語(yǔ)的方式，為農(nóng)戶建立起宅基地所有權(quán)歸集體所有，在保障農(nóng)戶居住權(quán)和收益權(quán)的基礎(chǔ)上，其閑置部分有著承擔(dān)起鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和科教文衛(wèi)建設(shè)等公共事務(wù)作用的意識(shí)。針對(duì)合規(guī)宅基地進(jìn)行“房地一體”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)的發(fā)放，契合了農(nóng)戶物權(quán)保障需求。（2）地權(quán)的整合。和承包地一樣，閑置宅基地也面臨土地細(xì)碎化的問(wèn)題，這種細(xì)碎化不僅表現(xiàn)在物理形態(tài)上，還表現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上，導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)宅基地的集中連片利用和發(fā)展。因此，村集體以合并地塊為思路，將分散在農(nóng)戶手中的宅基地使用權(quán)回收至集體進(jìn)行后期的統(tǒng)一利用，形成規(guī)模效應(yīng)，滿足了集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地資源需求。在這一過(guò)程中，有威望的村莊精英和老黨員發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用，主動(dòng)帶頭拆除自家不合規(guī)的房屋、退出閑置或多占的宅基地，給全村居民樹(shù)立榜樣。對(duì)于不愿意退出老舊閑置宅基地或持觀望態(tài)度的農(nóng)戶，村莊精英會(huì)親自上門(mén)，通過(guò)說(shuō)人情、講道理等方式，分析其中利弊。通過(guò)地權(quán)整合的全過(guò)程來(lái)看，Y村農(nóng)戶能深度參與集體決策，滿足了個(gè)體關(guān)乎自身利益方面擁有話語(yǔ)權(quán)和參與權(quán)的權(quán)利需求。（3）公共服務(wù)的供給。在實(shí)現(xiàn)全村宅基地使用權(quán)基本回收的情況下，村小組開(kāi)始重點(diǎn)推進(jìn)閑置宅基地利用與農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量提升的相互融合。一方面借助試驗(yàn)的建設(shè)資金，通過(guò)拆除老舊宅基地，平衡村莊內(nèi)部用地，持續(xù)不斷為村民提供生產(chǎn)生活等各方面服務(wù)。另一方面提供“協(xié)調(diào)”的服務(wù)，引導(dǎo)和支持集體公司、農(nóng)民、創(chuàng)業(yè)人員、企業(yè)等多方主體以入股、出租、合作等多種方式協(xié)同推進(jìn)閑置宅基地盤(pán)活利用，形成多方參與、合作共贏的格局。

總而言之，在資源下鄉(xiāng)的背景下，“有為”的村集體憑借其因時(shí)制宜、因地制宜的協(xié)調(diào)集體、村民、政府之間利益關(guān)系的能力，通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系和獲取完整地權(quán)打造生活經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)承載的物質(zhì)基礎(chǔ)。在這一過(guò)程中，農(nóng)戶的參與權(quán)、話語(yǔ)權(quán)和發(fā)展權(quán)得到了提升，激活了原本村莊場(chǎng)域內(nèi)的潛在需求。這種需求被激活后需要源源不斷地被滿足，形成了持續(xù)性的內(nèi)生動(dòng)力，成為影響閑置宅基地利用的另一股力量。

如何衡量閑置宅基地利用的有效性？依據(jù)中央政策文件的指導(dǎo)意見(jiàn)，宅基地利用的目標(biāo)在于提高土地資源利用效率，增加農(nóng)民收入和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)振興。本研究認(rèn)為閑置宅基地利用的有效性表現(xiàn)在：一是能夠遏制農(nóng)村土地閑置浪費(fèi)，為農(nóng)民建房、鄉(xiāng)村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等提供土地等要素保障，發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的新業(yè)態(tài)；二是能夠?qū)a(chǎn)業(yè)增值收益留村，可持續(xù)壯大集體經(jīng)濟(jì)和增加農(nóng)民的資產(chǎn)性收入。

閑置宅基地利用的動(dòng)力基礎(chǔ)來(lái)自行政驅(qū)動(dòng)力的注入和鄉(xiāng)村內(nèi)生力的激發(fā)，但是當(dāng)兩種力量在村莊場(chǎng)域匯集時(shí)，場(chǎng)域內(nèi)原本由行動(dòng)者固定偏好、策略行為與政治后果所導(dǎo)致的均衡狀態(tài)被打破，利益集團(tuán)的沖突和博弈將重新顯現(xiàn)。此時(shí)，若沒(méi)有協(xié)調(diào)融合兩股力量的機(jī)制，可能出現(xiàn)資源被私人攫取、再閑置，甚至出現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致土地利用在各個(gè)環(huán)節(jié)的失效和失序。概言之，無(wú)論是外部推動(dòng)還是內(nèi)部需求，單一且獨(dú)立的動(dòng)力均難以推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的健康和可持續(xù)發(fā)展。正如萬(wàn)君等在探究脫貧攻堅(jiān)的有效性時(shí)提出，可以通過(guò)專門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、治理能力提升等實(shí)施策略來(lái)融合、發(fā)揮外源推動(dòng)和內(nèi)源發(fā)展共同的優(yōu)勢(shì)。根據(jù)前文的分析，除去政治強(qiáng)度和支持力度，精準(zhǔn)扶貧與試點(diǎn)村宅基地利用的內(nèi)在邏輯基本相同，同樣具備外源推動(dòng)和內(nèi)源發(fā)展兩種關(guān)鍵要素。也就是說(shuō)，閑置宅基地利用有效性的實(shí)現(xiàn)同樣取決于行政驅(qū)動(dòng)力和鄉(xiāng)村內(nèi)生力兩股作用力的有效融合、發(fā)揮及維持。

“行政驅(qū)動(dòng)力”的背后隱含著發(fā)展主義的邏輯，其本質(zhì)是基層政府以土地要素為核心進(jìn)行村莊經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！班l(xiāng)村內(nèi)生力”同樣是集體對(duì)壯大集體經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)追求，以及農(nóng)民對(duì)富裕生活的美好向往。由此可見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)“驅(qū)動(dòng)力”和“內(nèi)生力”融合需要一個(gè)適應(yīng)市場(chǎng)、具備經(jīng)營(yíng)能力的主體為載體，“公司化集體”無(wú)疑是一種非常適用的載體。

通過(guò)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，集體經(jīng)濟(jì)合作社得以組建，一個(gè)由組織成員控股的村莊新主體得以產(chǎn)生，但其集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理功能由于自身結(jié)構(gòu)性和特殊法人身份的限制而未能得到發(fā)揮。為避免集體經(jīng)濟(jì)組織“空殼化”，在政府的支持下，Y村進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)變革的新嘗試，在合作社下全資成立股份公司，公開(kāi)面向全社會(huì)招聘“鄉(xiāng)村CEO”，專職運(yùn)營(yíng)集體資產(chǎn)。公司經(jīng)營(yíng)收入由合作社分配，并按保障公司日常運(yùn)作、留存集體支付村級(jí)公共開(kāi)支、按當(dāng)年在村戶籍人口平均分給農(nóng)戶的順序進(jìn)行分配。這種“全民分紅”的“公司化集體”不僅實(shí)現(xiàn)了集體資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，而且保障了經(jīng)營(yíng)收益留村，成為動(dòng)力融合的組織基礎(chǔ)。

一方面，通過(guò)合法程序，集體以委托—代理的方式將部分體制內(nèi)資源讓渡給公司。此時(shí)，擁有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的公司主導(dǎo)村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而影響基層政府項(xiàng)目的顯性收益和政績(jī)亮點(diǎn)的打造，行政注意力逐漸轉(zhuǎn)移到公司。另一方面，公司作為實(shí)體承載了村莊和個(gè)體的發(fā)展需求，對(duì)農(nóng)村土地、勞動(dòng)力及其他社會(huì)資源的整合、調(diào)度具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，表現(xiàn)在公司發(fā)展所需的公共服務(wù)、閑置農(nóng)房、土地、勞動(dòng)力等村內(nèi)資源均通過(guò)村委會(huì)動(dòng)員或農(nóng)戶自發(fā)供給。在此種模式下，集體公司具有村莊信息優(yōu)勢(shì)和關(guān)系契約優(yōu)勢(shì)，既動(dòng)員私人關(guān)系，又能夠調(diào)動(dòng)公共資源，既可以降低運(yùn)營(yíng)成本，又可規(guī)避政策性風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。至此，“驅(qū)動(dòng)力”和“內(nèi)生力”在集體公司的運(yùn)作機(jī)制下得以初步融合。

當(dāng)內(nèi)外部合力產(chǎn)生時(shí)，需要通過(guò)產(chǎn)業(yè)融合將這股力量攜帶的有形和無(wú)形的資源進(jìn)行綜合利用。產(chǎn)業(yè)融合的本質(zhì)是第一產(chǎn)業(yè)的細(xì)分產(chǎn)業(yè)與第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的細(xì)分產(chǎn)業(yè)形成的社會(huì)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)間分工在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)內(nèi)部化，特別是其中的農(nóng)業(yè)、特色文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)具有天然的耦合性，它們結(jié)合產(chǎn)生的新業(yè)態(tài)已是如今許多村莊的支柱性產(chǎn)業(yè)類型。產(chǎn)業(yè)融合與閑置宅基地之間存在深刻的內(nèi)在邏輯關(guān)系，從供需角度來(lái)看，推進(jìn)農(nóng)村三產(chǎn)融合向縱深發(fā)展需要足夠的建設(shè)用地資源，而閑置宅基地恰好為產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供了相應(yīng)的土地資源。

正如全國(guó)大多數(shù)正在衰落的村莊，Y村自身并沒(méi)有支柱產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)階段發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)也沒(méi)有足夠的資源支持，可行的產(chǎn)業(yè)融合路徑即是進(jìn)行一三產(chǎn)業(yè)的率先融合：首先，推動(dòng)農(nóng)業(yè)單一的生產(chǎn)功能到娛樂(lè)休閑和文化教育的多重功能拓展，探索農(nóng)業(yè)景觀、農(nóng)耕體驗(yàn)等旅游項(xiàng)目；其次，在地權(quán)整合的基礎(chǔ)上進(jìn)行功能補(bǔ)充，利用項(xiàng)目資金將閑置宅基地之間的巷道打造成花巷，賦予村莊整體風(fēng)貌的審美價(jià)值，將古民居修復(fù)后用于打造特色民宿、商鋪，部分農(nóng)房用于完善村內(nèi)餐飲、發(fā)掘鄉(xiāng)村特色文化，打造村莊變遷博物館；最后，公司通過(guò)定期舉辦農(nóng)旅文化節(jié)和創(chuàng)意活動(dòng)，吸引人流，打造“名片”，助力農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)增值?？傊?，依托閑置古民居的資源優(yōu)勢(shì)，Y村以“一產(chǎn)支撐三產(chǎn)、三產(chǎn)帶動(dòng)一產(chǎn)”的路徑發(fā)展農(nóng)旅經(jīng)濟(jì)，在幫助農(nóng)戶在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)上提升收入的同時(shí)，對(duì)閑置宅基地進(jìn)行有效的市場(chǎng)化利用，促進(jìn)村莊新業(yè)態(tài)的發(fā)育。

另外，產(chǎn)業(yè)融合必然需要具有開(kāi)放性，不排斥外來(lái)資本的注入。集體公司或本村常住村民在經(jīng)營(yíng)理念和資本力量上都不足以負(fù)擔(dān)起如此大體量的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，必然需要引進(jìn)外來(lái)企業(yè)進(jìn)行合作經(jīng)營(yíng)。值得注意的是，此時(shí)利益將面臨重新分配，若缺乏有效約束，外來(lái)企業(yè)因自身資本優(yōu)勢(shì)容易對(duì)集體資產(chǎn)形成壟斷，導(dǎo)致行政資源的轉(zhuǎn)移和內(nèi)生動(dòng)力的喪失。但若過(guò)度干預(yù)，外來(lái)資本將面臨較大的經(jīng)營(yíng)困境，容易導(dǎo)致其黯然退場(chǎng)。因此，為保證合力穩(wěn)定發(fā)揮作用，各主體間的利益聯(lián)結(jié)和收益分配機(jī)制顯得尤為重要。

“政府-企業(yè)-集體-農(nóng)戶”的利益聯(lián)結(jié)是宅基地市場(chǎng)化利用模式可持續(xù)運(yùn)行的核心問(wèn)題，合理可行的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制是各參與主體推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)，也是“驅(qū)動(dòng)力”和“內(nèi)生力”形成合力并持續(xù)存在的有力保障。

Y村形成了利益相關(guān)者緊密聯(lián)結(jié)的村莊命運(yùn)共同體（圖1）。從政府角度來(lái)看，“三農(nóng)”工作一直是政府工作的重中之重，針對(duì)農(nóng)村發(fā)展質(zhì)量的政績(jī)考核也愈發(fā)嚴(yán)格，從政策上綁定了政府和村集體之間的利益關(guān)系。基層政府為了獲取政績(jī)“亮點(diǎn)”，需要在外來(lái)資本、集體和農(nóng)戶之間發(fā)揮黏合劑的作用，重點(diǎn)在政策、項(xiàng)目、資金等方面支持和引導(dǎo)企業(yè)和集體公司的合作經(jīng)營(yíng)。另外，政府會(huì)建議外來(lái)資本主動(dòng)吸納本村農(nóng)戶參與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，滿足農(nóng)戶提高工資性收入的利益需求，以提升政府公信力。但是，政府會(huì)有相當(dāng)敏感的風(fēng)險(xiǎn)判別能力，當(dāng)明確村莊發(fā)展難以取得成效時(shí)，政府不會(huì)繼續(xù)將資源注入村莊，行政驅(qū)動(dòng)力的退場(chǎng)必然導(dǎo)致合力的衰弱。從村集體角度來(lái)看，村莊的首要目標(biāo)是壯大集體經(jīng)濟(jì)，Y村宅基地的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)行為是以集體為主導(dǎo)的，匯集來(lái)自政府的行政資源、農(nóng)戶的土地、勞動(dòng)力資源以及外來(lái)企業(yè)的包括資金、技術(shù)與信息等方面的要素供給。通過(guò)自營(yíng)的方式發(fā)展產(chǎn)業(yè)，獲得資產(chǎn)性收入，或者出租給外來(lái)資本獨(dú)立經(jīng)營(yíng)收取土地租金和服務(wù)管理費(fèi)用，建設(shè)“典型”村莊，為基層政府提供政績(jī)成果。另外，集體公司也接受股東大會(huì)即全體村民以及基層政府的監(jiān)督，從而避免資源被私人攫取。從農(nóng)戶角度來(lái)看，農(nóng)戶可以獲得宅基地退出的一次性資金補(bǔ)償，或參與宅基地盤(pán)活后的經(jīng)營(yíng)管理與收益分配，以滿足實(shí)現(xiàn)個(gè)人的發(fā)展以及獲取一定的宅基地增值收益的需求。此時(shí)，剩余未處置閑置宅基地的農(nóng)戶被納入收益分配體系的意愿得到提升，形成“處置—盤(pán)活”的良性循環(huán)。從外來(lái)資本角度看，其目標(biāo)與政府和村集體趨于一致，政府和村集體又能為其提供一個(gè)良好的營(yíng)商環(huán)境，實(shí)現(xiàn)工商資本追求自身利潤(rùn)最大化的目標(biāo)?？傊?，利益聯(lián)結(jié)機(jī)制整合了政府、外來(lái)資本、農(nóng)民、村集體間的需求，確保了各參與主體的收益平衡，讓合力在村莊中得以續(xù)存，保障了閑置宅基地利用的有效性。

圖1 宅基地利用的利益共同體

至此，可以總結(jié)出案例村莊的宅基地利用取決于“行政驅(qū)動(dòng)力”的注入和“鄉(xiāng)村內(nèi)生力”的產(chǎn)生以及兩股力量在村莊場(chǎng)域內(nèi)的融合、發(fā)揮以及維持（圖2）。具體而言，閑置宅基地利用有效性的實(shí)現(xiàn)途徑是：通過(guò)將城市的動(dòng)能轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村振興的動(dòng)力，基層政府以項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的形式，為村莊注入資源，引導(dǎo)村莊建立集體所有的現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)組織，發(fā)揮村莊主體作用。集體借助閑置宅基地地權(quán)的整合，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施完善等公共服務(wù)的供給，并在此基礎(chǔ)上與多元主體合作進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

這條路徑具備如下兩方面優(yōu)勢(shì)：一方面，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)壯大，保證農(nóng)民個(gè)體收益的可持續(xù)提升?，F(xiàn)有常見(jiàn)的宅基地利用是工商資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)閑置資源，村民收取微薄的租金。這種模式直接導(dǎo)致集體的缺位和村民無(wú)法享有資產(chǎn)增值的收益，違背了宅基地利用有效性的原則。本文提出的新路徑重點(diǎn)在于村莊主體的“返場(chǎng)”，“公司化集體”主導(dǎo)土地功能拓展用以發(fā)展新業(yè)態(tài)和產(chǎn)業(yè)融合，將舊有宅基地個(gè)體發(fā)展的利益機(jī)制上升為村莊共同體發(fā)展的利益載體，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并進(jìn)行土地增值收益的逐年按股分紅，確保農(nóng)民收益的提升。另一方面，推動(dòng)村莊公共性重塑，助力公共事務(wù)的治理能力提升。在資本下鄉(xiāng)模式下，企業(yè)往往熱衷于打造鄉(xiāng)村旅游，無(wú)序的開(kāi)發(fā)、游客的涌入導(dǎo)致村莊公共空間被擠占，公共衛(wèi)生環(huán)境治理壓力激增，且由于集體和農(nóng)民“懸浮”其外，村莊公共性進(jìn)一步瓦解。在該路徑下，緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制提升了村民對(duì)村莊的認(rèn)同感，公共精神得到培育，公共空間作為發(fā)展的基礎(chǔ)成為各主體共同維護(hù)的焦點(diǎn)。加上在整個(gè)宅基地利用的過(guò)程中，體制性組織的職能屬性逐漸清晰、權(quán)責(zé)配置逐漸明確，組織權(quán)威亦得以重塑，公共事務(wù)的治理能力隨之提升。

圖2 農(nóng)村閑置宅基地有效利用的實(shí)現(xiàn)路徑

雖然鄉(xiāng)村的異質(zhì)性和案例的局限性決定了個(gè)案不能作為推論總體的依據(jù)，但是個(gè)案提出的問(wèn)題及其背后隱含的邏輯具有一定的普遍性，試點(diǎn)的最終目標(biāo)也在于可操作性經(jīng)驗(yàn)的推廣。目前，農(nóng)村宅基地閑置已是普遍性問(wèn)題，解決普通村莊的宅基地閑置問(wèn)題難度會(huì)更大，也更具有現(xiàn)實(shí)意義。因此，筆者以Y村經(jīng)驗(yàn)為參考，建議普通村莊的閑置宅基地利用可在以下三點(diǎn)進(jìn)行適當(dāng)探索。

第一，探索多渠道的資源獲取途徑。

對(duì)于多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)薄弱的普通村莊而言，因沒(méi)有試點(diǎn)政策的壓力和支持，無(wú)法產(chǎn)生充足的“行政驅(qū)動(dòng)力”，需要通過(guò)多種渠道獲取不同類型資源生成替代力。如地方政府通過(guò)“項(xiàng)目打包”將閑置宅基地利用捆綁進(jìn)諸如“鄉(xiāng)村振興”“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”等項(xiàng)目工程，村莊通過(guò)“項(xiàng)目抓包”獲取專項(xiàng)資金，并加入自己的發(fā)展意圖。又如村集體可以憑借自身特征拓寬資源獲取路徑，對(duì)于村民統(tǒng)一性較高的村莊，可以通過(guò)閑置宅基地資源共享的方式引導(dǎo)村民退出和流轉(zhuǎn)閑置地權(quán)；對(duì)于擁有權(quán)威人物的村莊，通過(guò)能人帶動(dòng)，借助私人優(yōu)勢(shì)資源和組織動(dòng)員的手段，實(shí)現(xiàn)宅基地利用工作的開(kāi)啟。

第二，促進(jìn)宅基地利用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合。

閑置宅基地利用的有效性在于如何在保障居住功能的基礎(chǔ)上，把新業(yè)態(tài)的植入、產(chǎn)業(yè)的融合和資產(chǎn)的盤(pán)活能夠有序地結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)功能，并派生出文化、生態(tài)、生產(chǎn)、倉(cāng)儲(chǔ)等功能。如遠(yuǎn)郊農(nóng)村、偏遠(yuǎn)山區(qū)和少數(shù)民族村落等往往擁有良好的生態(tài)和人文環(huán)境，適宜發(fā)展旅游和文化體驗(yàn)等新產(chǎn)業(yè)，以宅基地為承載，配套餐飲、住宿、手工作坊、農(nóng)副產(chǎn)品店等經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和各類公共服務(wù)設(shè)施；具有鮮明特色農(nóng)產(chǎn)品的地區(qū)，適宜以特色產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品為基礎(chǔ)，將閑置宅基地改造為農(nóng)產(chǎn)品加工廠、倉(cāng)庫(kù)、電子商務(wù)辦公室等場(chǎng)所，形成持續(xù)的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)效應(yīng)。

第三，堅(jiān)持村莊主導(dǎo)的“開(kāi)放性”利用模式。

單一的村莊資本力量不足以有效發(fā)揮土地資源價(jià)值和應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。需要在充分保障農(nóng)民宅基地合法權(quán)益的前提下，以村集體為主體推動(dòng)多方參與：一方面，支持返鄉(xiāng)人員依托自家閑置住宅參與符合本村發(fā)展規(guī)劃的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目；另一方面，通過(guò)整合地權(quán)，吸引有實(shí)力、有責(zé)任的工商資本有序參與新業(yè)態(tài)培育和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。該模式重點(diǎn)要健全宅基地收益分配機(jī)制、探索農(nóng)民宅基地收益保障機(jī)制、規(guī)范集體宅基地收益管理和使用方式，從而保障集體經(jīng)濟(jì)的壯大和農(nóng)民收入的提高。

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