依職權(quán)行政不作為起訴期限的計(jì)算

-----衛(wèi)某訴H市B區(qū)人民政府、H市B區(qū)F鎮(zhèn)人民政府不履行征收補(bǔ)償法定職責(zé)案

?裁判要旨

行政不作為案件中，如果行政機(jī)關(guān)已經(jīng)明確告知將不作出相應(yīng)行政行為的，此時(shí)原告就已經(jīng)知道不履行法定職責(zé)行為的存在，即應(yīng)開始計(jì)算起訴期限。依職權(quán)行政不作為案件中，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)明示不履行相應(yīng)職責(zé)的，一般起訴期限無(wú)法重新計(jì)算，因此，此種情況應(yīng)當(dāng)與提起撤銷訴訟一樣，適用通常起訴期限。

?基本案情

A省人民政府于2014年12月31日作出征地批復(fù)。2015年1月6日，H市國(guó)土資源局作出《征地補(bǔ)償安置方案公告》。2015年6月3日，H市B區(qū)房屋征遷證照確認(rèn)小組對(duì)補(bǔ)償安置人口、面積等進(jìn)行了公示。衛(wèi)某因沒(méi)有被認(rèn)定為安置人口，公示名單中未包含衛(wèi)某。自2015年7月，衛(wèi)某向H市B區(qū)F鎮(zhèn)人民政府信訪，要求對(duì)其補(bǔ)償安置。F鎮(zhèn)人民政府于2015年8月10日作出《答復(fù)意見書》，告知衛(wèi)某不符合安置條件，不予安置。衛(wèi)某不服，向H市B區(qū)人民政府申請(qǐng)信訪復(fù)查。B區(qū)人民政府于2015年9月2日作出《復(fù)查意見》，認(rèn)為衛(wèi)某不符合補(bǔ)償條件，對(duì)其要求補(bǔ)償?shù)恼?qǐng)求不予支持。衛(wèi)某仍不服，向H市人民政府申請(qǐng)復(fù)核。H市人民政府于2015年11月27日作出《復(fù)核意見》，對(duì)衛(wèi)某的復(fù)核請(qǐng)求不予支持。衛(wèi)某于2018年1月24日提起行政訴訟，請(qǐng)求判令B區(qū)人民政府、F鎮(zhèn)人民政府履行安置補(bǔ)償?shù)姆ǘ氊?zé)。

?爭(zhēng)議焦點(diǎn)

衛(wèi)某是否超過(guò)起訴期限，對(duì)此有兩種觀點(diǎn)：

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)一直未履行應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)，行政不作為處于持續(xù)狀態(tài)，起訴期限可一直計(jì)算。B區(qū)人民政府一直未對(duì)衛(wèi)某進(jìn)行補(bǔ)償，衛(wèi)某可隨時(shí)提起行政訴訟，因此衛(wèi)某起訴沒(méi)有超過(guò)起訴期限。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，不履行法定職責(zé)行為屬于行政行為的一種，其產(chǎn)生的法律后果與作為類的行政行為沒(méi)有本質(zhì)上的不同，也需要對(duì)當(dāng)事人的起訴期限加以限制。B區(qū)人民政府已經(jīng)將補(bǔ)償人員名單公示，又在衛(wèi)某上訪過(guò)程中告知對(duì)衛(wèi)某不予補(bǔ)償，衛(wèi)某在超過(guò)2年后提起行政訴訟，已經(jīng)超過(guò)了起訴期限。

?裁判結(jié)果

一審：裁定駁回衛(wèi)某的起訴。

二審：駁回上訴，維持一審裁定。

再審：駁回衛(wèi)某的再審申請(qǐng)。

?評(píng)析

依照行政機(jī)關(guān)作為義務(wù)產(chǎn)生條件的不同，可以將行政不作為分為依申請(qǐng)行政不作為和依職權(quán)行政不作為。依申請(qǐng)行政不作為是指依行政相對(duì)人的申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)應(yīng)履行作為義務(wù)而未履行的行為，如行政許可、行政裁決等行為；依職權(quán)行政不作為是指無(wú)須相對(duì)人申請(qǐng)，只要某些事實(shí)出現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)即應(yīng)履行作為義務(wù)而未履行的行為，如行政處罰、行政強(qiáng)制等行為。

根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第25條、第26條，以及《征用土地公告辦法》的規(guī)定，我國(guó)征收集體土地的補(bǔ)償程序?yàn)椋阂皇菍?duì)征收土地情況進(jìn)行公告；二是進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)怯?；三是擬定征地補(bǔ)償安置方案并公告；四是依照申請(qǐng)對(duì)征地補(bǔ)償安置方案組織聽證；五是市縣政府對(duì)征地補(bǔ)償安置方案進(jìn)行審批；六是將補(bǔ)償款及時(shí)足額支付到位。從相關(guān)規(guī)定看，并未將被征收人獲得補(bǔ)償安置程序設(shè)定為一種依行政相對(duì)人申請(qǐng)才能啟動(dòng)的程序，也就是說(shuō)，市、縣人民政府在組織實(shí)施征地過(guò)程中，無(wú)須當(dāng)事人申請(qǐng)即應(yīng)積極主動(dòng)履行補(bǔ)償義務(wù)，使被征收人及時(shí)獲得公平補(bǔ)償，否則，將構(gòu)成行政不作為。因此，不履行征地補(bǔ)償義務(wù)的行為屬于依職權(quán)的行政不作為。我國(guó)《行政訴訟法》第47條、《行政訴訟法司法解釋》第66條對(duì)依申請(qǐng)行政不作為的起訴期限進(jìn)行了規(guī)定，但關(guān)于依職權(quán)行政不作為的起訴期限問(wèn)題，《行政訴訟法》及其司法解釋均沒(méi)有明確規(guī)定，人民法院的裁判標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。在實(shí)踐中，比較有代表性的觀點(diǎn)為，只要行政機(jī)關(guān)應(yīng)履行的法定職責(zé)仍然存在，行政機(jī)關(guān)即持續(xù)具有作為義務(wù)，故依職權(quán)行政不作為不受起訴期限的限制。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，依職權(quán)行政不作為應(yīng)受起訴期限的限制。

我們傾向于依職權(quán)行政不作為應(yīng)受起訴期限的限制，主要有以下幾個(gè)原因：

第一，從起訴期限制度設(shè)立的目的及價(jià)值取向看，依職權(quán)行政不作為應(yīng)受起訴期限限制。法律具有秩序、效率、自由、公正等價(jià)值取向?；诜謾?quán)制約、行政效率、訴訟效益等理論，行政訴訟設(shè)立了起訴期限制度。起訴期限制度在追求法律的公正、自由價(jià)值的同時(shí)，更傾向于追求法律的秩序和效率價(jià)值。行政不作為屬于行政行為的一種，其產(chǎn)生的法律后果與作為類的行政行為沒(méi)有本質(zhì)上的不同，對(duì)行政相對(duì)人的行政訴訟權(quán)利也應(yīng)進(jìn)行必要的限制，督促權(quán)利人及時(shí)行使權(quán)利，這也是訴權(quán)保護(hù)的應(yīng)然之意。如對(duì)怠于行使訴權(quán)的人不進(jìn)行必要的限制，允許其在任何時(shí)候均可以提起行政訴訟，有鼓勵(lì)、放任當(dāng)事人怠于行使權(quán)利之嫌，也將使行政行為一直處于被質(zhì)疑和不確定的狀態(tài)，既影響了行政效率，又給行政管理帶來(lái)混亂，還有可能因時(shí)代久遠(yuǎn)導(dǎo)致人員更迭、證據(jù)湮滅，給當(dāng)事人舉證造成困難，不利于人民法院查明事實(shí)。

第二，通過(guò)與依申請(qǐng)行政不作為的比較可知，依職權(quán)行政不作為應(yīng)受起訴期限限制。依職權(quán)行政不作為和依申請(qǐng)行政不作為的區(qū)別在于作為義務(wù)的形成方式是否依當(dāng)事人的申請(qǐng)，兩類行為的持續(xù)時(shí)間、法律后果基本相同?！缎姓V訟法》及其司法解釋對(duì)依申請(qǐng)行政不作為的起訴期限進(jìn)行了明確規(guī)定，說(shuō)明作為義務(wù)的持續(xù)時(shí)間并非起訴期限可持續(xù)計(jì)算的法定理由。如果依職權(quán)行政不作為的起訴不受起訴期限的限制，破壞《行政訴訟法》及其司法解釋整體構(gòu)架的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。有觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)依申請(qǐng)行政行為的特點(diǎn)，即使申請(qǐng)人在6個(gè)月內(nèi)沒(méi)有提起訴訟，在很多情況下仍然可以通過(guò)再次申請(qǐng)的方式啟動(dòng)行政程序，進(jìn)而通過(guò)行政訴訟尋求救濟(jì)，因而依申請(qǐng)的行政不作為實(shí)際不受起訴期限的限制。我們認(rèn)為，依申請(qǐng)行政不作為案件中，超過(guò)起訴期限后相對(duì)人可以重新提出申請(qǐng)，起訴期限能夠重新計(jì)算的原因是，依申請(qǐng)行政不作為中，作為義務(wù)形成始于當(dāng)事人提出申請(qǐng)。相對(duì)人在超過(guò)起訴期限后重新提出申請(qǐng)，開啟了新的行政法律關(guān)系，行政機(jī)關(guān)未履行相應(yīng)職責(zé)的，與前一行政不作為行為并非同一行為，新的行政行為的起訴期限當(dāng)然需要重新計(jì)算。因此，不能以依申請(qǐng)行政不作為案件當(dāng)事人可重新申請(qǐng)、重新起訴為由認(rèn)為行政不作為不受起訴期限的限制。

第三，通過(guò)與域外訴訟制度及民事訴訟時(shí)效制度的比較可知，依職權(quán)行政不作為應(yīng)受起訴期限限制。很多國(guó)家也規(guī)定了行政不作為的起訴期限，在德國(guó)、日本等國(guó)家雖然沒(méi)有對(duì)怠于處分訴訟起訴期限進(jìn)行規(guī)定，但如果原告在長(zhǎng)時(shí)間不提起訴訟，相關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)該案件已經(jīng)不再有應(yīng)付訴訟的期望，因而原告將喪失提起行政不作為訴訟的訴權(quán)。另外，通常認(rèn)為由于行政機(jī)關(guān)在人類共同生活中所負(fù)擔(dān)的公共利益責(zé)任及其在實(shí)現(xiàn)秩序價(jià)值所發(fā)揮的不可替代的作用，決定了行政行為較私人行為應(yīng)當(dāng)具有更為穩(wěn)定的可預(yù)測(cè)性與可信任性。比較民事訴訟的訴訟時(shí)效制度，行政訴訟的起訴期限制度更加嚴(yán)厲地對(duì)權(quán)利的行使加以法律上的限制與剝奪。在民事訴訟中，與行政不作為的訴訟類型相似的是給付之訴?！睹穹倓t》及《民事訴訟法》僅規(guī)定關(guān)于身份、人格關(guān)系發(fā)生的請(qǐng)求權(quán)及物權(quán)請(qǐng)求權(quán)等不受訴訟時(shí)效的限制，但并未將“給付義務(wù)一直存在”作為給付之訴不適用訴訟時(shí)效的理由。作為對(duì)訴權(quán)限制更為嚴(yán)格的行政訴訟，依職權(quán)行政不作為之訴中對(duì)起訴期限進(jìn)行限制是可行且必要的。

對(duì)于依職權(quán)行政不作為起訴期限如何計(jì)算，《行政訴訟法》及其司法解釋均未明確規(guī)定。根據(jù)《行政訴訟法》第47條、《行政訴訟法司法解釋》第66條的規(guī)定，依申請(qǐng)行政不作為起訴期限的起算點(diǎn)為“行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)期限屆滿之日起”，具體可分為三種情況：（1）一般情況下，起訴期限起算點(diǎn)為行政機(jī)關(guān)接到申請(qǐng)之日起滿兩個(gè)月起；（2）法律、法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，起訴期限起算點(diǎn)為行政機(jī)關(guān)接到申請(qǐng)之日起至法律、法規(guī)規(guī)定的履職期限屆滿之日；（3）緊急情況下，起訴期限的起點(diǎn)不受上述規(guī)定的限制。將“行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)期限屆滿之日起”作為依申請(qǐng)行政不作為起訴期限的起算點(diǎn)，是因?yàn)樯暾?qǐng)人提出履行法定職責(zé)申請(qǐng)后，對(duì)行政機(jī)關(guān)作出相應(yīng)的行為已經(jīng)有了明確的期待，《行政訴訟法司法解釋》又明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的履職期限，故行政機(jī)關(guān)在期限內(nèi)未作出行政行為的，申請(qǐng)人能夠及時(shí)、直接地感知，在行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)期限屆滿時(shí)申請(qǐng)人就應(yīng)當(dāng)知道行政不作為的存在。但依職權(quán)行政不作為并不依賴于申請(qǐng)作出，行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)期限的起始點(diǎn)不易確定，且《行政訴訟法》及其司法解釋均未對(duì)依職權(quán)履行職責(zé)的期限進(jìn)行規(guī)定，故“知道或應(yīng)當(dāng)知道行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)期限屆滿之日”往往不容易認(rèn)定。在此情況下，可以在權(quán)利救濟(jì)與社會(huì)秩序穩(wěn)定等價(jià)值間取得相對(duì)平衡為原則，結(jié)合案件事實(shí)，運(yùn)用邏輯推理，結(jié)合生活經(jīng)驗(yàn)、生活常識(shí)綜合判斷起訴期限的起算點(diǎn)。如果行政機(jī)關(guān)的行為足以使當(dāng)事人知曉行政機(jī)關(guān)將不再履行相應(yīng)職責(zé)的，當(dāng)事人即能夠直觀、清晰地感知其權(quán)益受損的事實(shí)，因而可以以該時(shí)點(diǎn)作為起訴期限的起算點(diǎn)。本案中，H市B區(qū)房屋征遷證照確認(rèn)小組于2015年6月3日對(duì)符合補(bǔ)償條件的人員名單進(jìn)行了公示，公示名單中未包括衛(wèi)某。在此情況下，未被公示的人員是否已確定排除在補(bǔ)償范圍外尚需進(jìn)一步明確，需要更為有力的證據(jù)證明衛(wèi)某已經(jīng)明確知曉行政不作為的存在。而在衛(wèi)某上訪過(guò)程中，F(xiàn)鎮(zhèn)人民政府、B區(qū)人民政府已經(jīng)明確告知衛(wèi)某不符合補(bǔ)償條件，對(duì)其補(bǔ)償請(qǐng)求不予支持，此時(shí)衛(wèi)某已經(jīng)明確知曉行政不作為行為的存在及權(quán)利受損的事實(shí)，即可以開始計(jì)算起訴期限。

關(guān)于起訴期限的長(zhǎng)度，《行政訴訟法司法解釋》規(guī)定，依申請(qǐng)行政不作為的起訴期限為6個(gè)月，其原因在于申請(qǐng)人的申請(qǐng)可開啟新的行政法律關(guān)系，故不會(huì)影響行政相對(duì)人訴訟權(quán)利的行使。但依職權(quán)行政不作為中，行政法律關(guān)系不依賴于申請(qǐng)人的申請(qǐng)而開啟，在行政機(jī)關(guān)明確告知相對(duì)人將不作出相應(yīng)行為，相對(duì)人超過(guò)起訴期限后難以通過(guò)向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)的方式重新起算起訴期限，如再適用6個(gè)月的起訴期限，不利于對(duì)行政相對(duì)人訴訟權(quán)利的保護(hù)，在依職權(quán)行政不作為案件中，應(yīng)按照作為類行為計(jì)算起訴期限。本案衛(wèi)某所提訴訟的起訴期限從2015年9月開始計(jì)算，于2018年1月24日提起行政訴訟。根據(jù)衛(wèi)某起訴時(shí)有效的《行政訴訟法司法解釋》第41條第1款的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)2年。根據(jù)該規(guī)定，衛(wèi)某已經(jīng)超過(guò)起訴期限，一、二審法院裁定駁回衛(wèi)某的起訴并無(wú)不當(dāng)。

另需說(shuō)明的是，本案還涉及信訪程序與行政訴訟的關(guān)系問(wèn)題。在提起本案行政訴訟前，衛(wèi)某認(rèn)為其符合安置補(bǔ)償條件向有關(guān)部門信訪，信訪程序經(jīng)處理、復(fù)查、復(fù)核后終結(jié)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，在衛(wèi)某申請(qǐng)的事項(xiàng)經(jīng)信訪處理終結(jié)的情況下，無(wú)法再提起行政訴訟，無(wú)須對(duì)起訴期限問(wèn)題進(jìn)行審查。我們認(rèn)為，根據(jù)《信訪條例》第2條的規(guī)定可知，信訪制度的主要功能在于反映情況、提出建議意見，加強(qiáng)政府與群眾的聯(lián)系等，其本身并非法定權(quán)利救濟(jì)途徑。即使信訪程序在實(shí)踐中具有一定的權(quán)利救濟(jì)功能，也需要通過(guò)其他法定手段來(lái)實(shí)現(xiàn)?！缎旁L條例》并未就信訪事項(xiàng)進(jìn)行明確列舉，信訪事項(xiàng)與行政訴訟受案范圍又存在一定模糊地帶，因此僅通過(guò)《信訪條例》的規(guī)定難以確定當(dāng)事人主張的事項(xiàng)屬于信訪事項(xiàng)還是行政訴訟受案范圍?！缎旁L條例》第14條第2款規(guī)定：“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出?！睋?jù)此，我們可以反向推導(dǎo)出，屬于行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍的，應(yīng)當(dāng)排除在信訪事項(xiàng)范圍外。實(shí)踐中，有信訪人將應(yīng)通過(guò)行政訴訟途徑解決的事項(xiàng)進(jìn)行信訪，信訪機(jī)關(guān)也進(jìn)行了程序性的處理，但這種信訪處理并不能對(duì)外產(chǎn)生法律效果，也不能因此將本屬于行政訴訟受案范圍的事項(xiàng)排除在行政訴訟之外。在信訪機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)屬于訴訟、復(fù)議范圍的事項(xiàng)進(jìn)行處理后，只能說(shuō)明在信訪的救濟(jì)層面信訪人已經(jīng)無(wú)救濟(jì)途徑，但相對(duì)人仍然可以依法通過(guò)其他途徑尋求救濟(jì)。因此，衛(wèi)某所提起的履行法定職責(zé)之訴，并不能因三級(jí)信訪終結(jié)就當(dāng)然排除在行政訴訟范圍之外，其是否符合受案條件，仍需要按照《行政訴訟法》及其司法解釋的規(guī)定來(lái)審查。