一、關于修訂背景

為配合新《行政訴訟法》的實施，最高人民法院于2015年4月頒布了一部《司法解釋》，但由于2015年《司法解釋》并不是一部對新《行政訴訟法》的全面司法解釋，也沒有替代2000年《司法解釋》，導致實踐中出現(xiàn)不少問題。一是法律適用的不統(tǒng)一，特別是新《行政訴訟法》下如實適用2000年《司法解釋》，各地法院存在不同理解和做法，甚至在最高人民法院內(nèi)部也存在不同意見，比如關于未告知訴權2年的起訴期限的適用等。二是對于新《行政訴訟法》實施后出現(xiàn)的一些新情況，沒有很好的回應和解決，比如投訴舉報的可訴性、原告資格、經(jīng)復議案件被告的確定等。因此，自2015年新《行政訴訟法》實施以來，各界對于出臺統(tǒng)一司法解釋的呼聲一直很高。筆者注意到，新《司法解釋》2017年11月13日即已經(jīng)最高人民法院審判委員會原則通過，至2018年2月6日方正式公布，其間應是又進行了反復調(diào)整和完善，充分顯示了最高人民法院對新《司法解釋》的高度重視和審慎。

二、關于受案范圍

受案范圍的規(guī)定是行政訴訟的一大特色，也是許多行政案件的矛盾焦點。相比較2000年《司法解釋》，新《司法解釋》增加以下五項不屬于行政訴訟受案范圍的事項：

一是行政機關作出的不產(chǎn)生外部法律效力的行為。即一般所說的內(nèi)部行政行為，如政府會議紀要、上級機關對下級機關的批復等。需要指出的是，不能僅憑文件名稱來判斷是否產(chǎn)生外部法律效力，比如政府會議紀要，一般不對行政相關人直接發(fā)生法律效力，因而一般情況下是不可訴的；但如果政府會議紀要議定要拆除某地塊上的違章建筑，相關執(zhí)法部門未對行政相對人作出相關決定，而是直接憑著會議紀要去拆除違建，則該會議紀要一般認為是可訴的。換言之，當內(nèi)部行政行為發(fā)生外化效應的時候，一般認為是可訴的。

二是行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為。過程性行為一般具有不成熟、非終局性等特點，因而是不可訴的。值得注意的是，這一項與上一項似存在重合之處，一般情況下，過程性行為亦屬于不產(chǎn)生外部法律效力的行為。

三是行政機關根據(jù)人民法院的生效裁判、協(xié)助執(zhí)行通知書作出的執(zhí)行行為，但行政機關擴大執(zhí)行范圍或者采取違法方式實施的除外。協(xié)助執(zhí)行行為不可訴，這早以被《最高人民法院關于行政機關根據(jù)法院的協(xié)助執(zhí)行通知書實施的行政行為是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍的批復》（法釋〔2004〕6號）所確認，新《司法解釋》將其一并納入。典型的協(xié)助執(zhí)行行為包括工商部門的股東變更登記、房管部門的房屋產(chǎn)權登記等。

四是上級行政機關基于內(nèi)部層級監(jiān)督關系對下級行政機關作出的聽取報告、執(zhí)法檢查、督促履責等行為。根據(jù)目前中國行政管理的現(xiàn)狀，一般而言，上級行政機關負有監(jiān)督、指導下級行政機關依法履職的職責；許多行政管理的法律法規(guī)也都有“上級機關應當加強對下級機關…管理工作的監(jiān)督”之類的規(guī)定?，F(xiàn)實中，當事人向上級行政機關舉報，要求上級機關督促下級機關履行查處有關違法行為職能的情況屢見不鮮。對于上級機關的督促行為（作為或不作為）是否可訴，實踐中爭議很大。這次新《司法解釋》一錘定音，規(guī)定層級監(jiān)督行為不可訴，無疑具有非常積極的意義。

五是行政機關針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、復查、復核意見等行為。事實上，信訪辦理行為不可訴，早在2005年《最高人民法院關于不服信訪工作機構依據(jù)<信訪條例>處理信訪事項的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復函》（〔2005〕行立他字第4號）中已有明確規(guī)定。正如江必新院長在新聞發(fā)布會上指出的，信訪辦理行為不是行政機關行使“首次判斷權”的行為，對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權利義務不產(chǎn)生實質(zhì)影響，因此不具有可訴行。但信訪不可訴原則并不是絕對的，至少有兩點例外值得特別注意：一是對于當事人符合條件的履職申請，行政機關按照信訪程序辦理的；二是信訪辦理行為對當事人的實體權利義務產(chǎn)生實質(zhì)影響的。

三、關于原告資格

1. 原告資格是行政訴訟的又一大特色，也是另一個矛盾多發(fā)點。新《行政訴訟法》和立案登記制實施后，投訴舉報類行政案件激增?！奥殬I(yè)打假人”、“職業(yè)舉報人”出于營利性或其他目的反復向行政機關投訴舉報；并利用立案登記制降低門檻之機，出于施加壓力的目的對行政機關的作為或不作為反復提起行政訴訟，這不但干擾了正常的審判秩序，也浪費了大量的行政資源和司法資源。新《司法解釋》第十二條對這種情況作了有針對性的規(guī)定，為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理行為的，才具有原告資格。這條規(guī)定無疑是新《司法解釋》的一大亮點，至少明確了兩點：一是投訴的目的要維護自身合法權益，也就是說公益性舉報不具有原告資格；二是接到投訴的行政機關應具有處理投訴事項的職責，也就是說，如果投訴舉報人向不具有相關職責的行政機關投訴，即使行政機關不告知、不移送等，也不可訴。

2. 新《司法解釋》第十三條明確了債權人對于行政機關針對債務人作出的行政行為，不具有原告資格。比較典型的情況是，行政機關針對債務人的違法行為處以高額罰款，相關債權人認為，債務人繳納高額罰款后，將影響其債權實現(xiàn)，因而提起行政訴訟。新《司法解釋》明確否定了債權人該種情形下的原告資格。同理，除法律另有規(guī)定以外，企業(yè)股東對于行政機關針對企業(yè)作出的行政行為，也不應具有原告資格。

四、關于被告資格

1.《行政訴訟法》第二十六條規(guī)定，經(jīng)復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。新《司法解釋》對此作了細化規(guī)定，“復議機關改變原行政行為”，是指復議機關改變原行政行為的處理結果。復議機關改變原行政行為所認定的主要事實和證據(jù)、改變原行政行為所適用的規(guī)范依據(jù)，但未改變原行政行為處理結果的，視為復議機關維持原行政行為。復議機關確認原行政行為無效，屬于改變原行政行為。復議機關確認原行政行為違法，屬于改變原行政行為，但復議機關以違反法定程序為由確認原行政行為違法的除外。

2. 新《司法解釋》明確了經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)的被告資格。第二十一條規(guī)定，當事人對由國務院、省級人民政府批準設立的開發(fā)區(qū)管理機構作出的行政行為不服提起訴訟的，以該開發(fā)區(qū)管理機構為被告；對由國務院、省級人民政府批準設立的開發(fā)區(qū)管理機構所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的，以其職能部門為被告；對其他開發(fā)區(qū)管理機構所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的，以開發(fā)區(qū)管理機構為被告；開發(fā)區(qū)管理機構沒有行政主體資格的，以設立該機構的地方人民政府為被告。

五、關于證據(jù)

新《司法解釋》第三十四條規(guī)定了被告有正當理由需要延期提交證據(jù)的，應當在舉證期限內(nèi)向法院書面申請。第四十五條規(guī)定了被告有證據(jù)證明其在行政程序中依照法定程序要求原告或者第三人提供證據(jù)，原告或者第三人依法應當提供而沒有提供，在訴訟程序中提供的證據(jù)，人民法院一般不予采納。也就是說，法院審查行政行為的合法性，要還原到行政機關作出行政行為的時點，在行政程序中當事人應提交而未提交的材料，不能在后續(xù)訴訟程序中作為證據(jù)。

六、關于起訴期限

1. 未告知訴權的起訴期限。2000年《司法解釋》第四十一條規(guī)定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過２年。司法實踐中，對于行政機關在相關文書中沒有告知訴權的，法院一般直接適用2年的起訴期限。

新《行政訴訟法》第四十六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。在新《行政訴訟法》實施后，2000年《司法解釋》關于2年起訴期限的規(guī)定是否與新法抵觸，是否還應適用，爭議很大。江必新副院長主編的《中華人民共和國行政訴訟法理解適用與實務指南》認為，新法沒有規(guī)定未告知起訴期限及訴權的情形，并非立法工作的失誤，而是在有充分理由基礎上的主動選擇；對行政主體未向起訴人告知起訴期限或訴權的情形，其起訴期限的計算方法與已經(jīng)告知的情形一樣。最高人民法院第二巡回法庭在其關于援引2000年《司法解釋》的意見中認為，未告知訴權適用2年起訴期限的規(guī)定與新《行政訴訟法》相抵觸，不宜繼續(xù)援引。但無論是行政法學界，還是行政審判實務中，反對上述觀點的意見也非常強烈。新《司法解釋》第六十四條對此采取了折中方案，對于告知訴權和未告知訴權仍區(qū)別對待，但將原來2年的起訴期限縮短為1年。

2. 新《司法解釋》第六十六條明確了對行政機關不履行法定職責提起訴訟的，應當在行政機關履行法定職責期限屆滿之日起六個月內(nèi)提出。但如果相關法律對于履職期限沒有具體規(guī)定的，如何確定起訴期限仍有待進一步明確。

七、關于審理與判決

1.新《司法解釋》第八十條規(guī)定了原告或者上訴人在庭審中明確拒絕陳述或者以其他方式拒絕陳述，導致庭審無法進行，經(jīng)法庭釋明法律后果后仍不陳述意見的，視為放棄陳述權利，由其承擔不利的法律后果。但上述“不利的法律后果”是什么，新《司法解釋》并沒有明確?！安焕姆珊蠊毕抵浮皵≡V”？不盡然，行政訴訟不適用“誰主張、誰舉證”的原則，而是由被告對其行政行為的合法性承擔舉證責任，因此原告或者上訴人拒絕陳述其實并不必然導致敗訴。筆者認為，“不利的法律后果”指“視同撤訴”更為合適，當然這還需要最高審判機關進一步明確。可能有人不理解怎么會出現(xiàn)提起訴訟但又在庭審中拒絕陳述的情況，其實這種情況在行政訴訟中并不罕見。許多信息公開案件原告其實并不是為了信息本身，而是基于其他訴求，當庭審中法院釋明本案只審查信息公開答復行為時，一些原告會選擇拒絕陳述以示抗議。

2. 新《司法解釋》第八十九條規(guī)定了復議決定改變原行政行為錯誤，人民法院判決撤銷復議決定時，可以一并責令復議機關重新作出復議決定或者判決恢復原行政行為的法律效力。這一規(guī)定在邏輯上存在一定問題，原行政行為系因復議決定而發(fā)生改變，在法院判決撤銷復議決定的情況下，理論上原行政行為應自動恢復效力，似無需法院再判決恢復效力。此外，該條還存在一個疑問，如法院判決撤銷復議決定，但未責令重新作出復議決定，復議機關能夠重新作出復議決定？筆者以為，似也應允許。

3.對于原告請求被告履行法定職責的理由成立，被告違法拒絕履行或者無正當理由逾期不予答復的，新《司法解釋》第九十三條除了規(guī)定人民法院可以判決被告在一定期限內(nèi)依法履行原告請求的法定職責；還增加了“尚需被告調(diào)查或者裁量的，應當判決被告針對原告的請求重新作出處理”。這一規(guī)定值得肯定，實踐中，有的履職申請，行政機關需要大量的調(diào)查核實工作才能作出決定，一概在判決中確定在一定期限內(nèi)履行不符合實際。

4. 新《司法解釋》第九十六條對程序輕微違法從正反兩個方面作了進一步界定。影響當事人依法享有的聽證、陳述、申辯等權利的均不屬于程序輕微違法。程序輕微違法主要包括：一是處理期限輕微違法，比如輕微超期（嚴重超期的仍有可能被認為違反法定程序）；二是通知、送達等輕微違法，比如該書面通知的口頭通知，送達方式不符合規(guī)定等。

八、關于行政機關負責人出庭制度

1. 新《司法解釋》第一百二十八條進一步拓寬了行政機關負責人的范圍，不但包括正職、副職，還包括其他參與分管的負責人。根據(jù)該條，參與分管的部長助理、省長助理、總經(jīng)濟師、總會計師、秘書長等均可視為行政機關負責人。

2. 新《司法解釋》第一百二十九條明確規(guī)定了行政機關負責人有正當理由不能出庭應訴的，應當向人民法院提交情況說明，并加蓋行政機關印章或者由該機關主要負責人簽字認可。此前行政機關負責人不能出庭需要提交書面說明還屬于個別法院的要求，今后這成為一項法定要求。

九、復議機關共同被告

1. 新《司法解釋》第一百三十五條對復議機關共同被告情況下的審查范圍和舉證責任作了重大修改。該條將2015年《司法解釋》中“一并審查復議程序的合法性”修改為“一并審查復議決定的合法性”，將“復議機關對復議程序的合法性承擔舉證責任”修改為“復議機關對復議決定的合法性承擔舉證責任”。

筆者理解，這一修改是為了與新《司法解釋》第二十二條關于復議機關維持原行政行為的規(guī)定相呼應。根據(jù)第二十二條，復議機關改變原行政行為所認定的主要事實和證據(jù)、改變原行政行為所適用的規(guī)范依據(jù)，但未改變原行政行為處理結果的，視為復議機關維持原行政行為。實踐中，復議機關改變原行政行為事實認定、改變法律適用，但不改變處理結果的情況并不罕見。如根據(jù)2015年《司法解釋》，復議機關只對復議程序負舉證責任，法院只審查復議程序的合法性，那么在復議決定中改變的事實認定和法律適用可能得不到審查。新《司法解釋》對此修改后，邏輯上更加周延。但客觀上，在共同被告制度已經(jīng)使不少復議機關疲于奔命、不堪重負的情況下，這一改變無疑使復議機關雪上加霜。

十、規(guī)范性文件的附帶審查

1. 新《司法解釋》第一百四十七條規(guī)定了人民法院在對規(guī)范性文件審查過程中，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件可能不合法的，應當聽取規(guī)范性文件制定機關的意見。

2. 新《司法解釋》第一百四十九條明確賦予了規(guī)范性文件的法律地位，規(guī)定人民法院經(jīng)審查認為行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件合法的，應當作為認定行政行為合法的依據(jù)。