環(huán)境執(zhí)法專題 | 生態(tài)環(huán)境領域不予行政處罰制度的實踐及建議

笑看人生YAT 2023-03-31 發(fā)布于河南

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【摘要】2021年實施的《中華人民共和國行政處罰法》第三十三條第一款拓展了不予行政處罰的范圍，其包括“輕微不罰”和“首違不罰”兩種含義，對于落實包容審慎監(jiān)管、提高行政執(zhí)法效能和優(yōu)化法治化營商環(huán)境具有積極意義。本文收集了各省級生態(tài)環(huán)境部門制定的不予處罰規(guī)定和事項清單，以及公開發(fā)布的不予處罰典型案例，梳理了生態(tài)環(huán)境領域不予處罰制度的實踐情況。從準確把握輕微不罰與首違不罰的區(qū)別、嚴格不予處罰的調查取證、加強不予處罰時的教育等方面提出生態(tài)環(huán)境執(zhí)法不予行政處罰制度實施的建議。

【關鍵詞】生態(tài)環(huán)境；行政執(zhí)法；不予處罰；輕微不罰；首違不罰

【作者】

楊霧晨、張健：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心工程師

曹曉凡：河北環(huán)境工程學院副教授、武漢大學環(huán)境法研究所研究員，本文通訊作者

本文刊載于《環(huán)境保護》雜志2023年第4期

2021年7月15日實施的《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱“新《行政處罰法》”)，進一步補充完善了不予行政處罰的情形，分別在第三十條、第三十一條、第三十三條以及第三十六條，對未成年人違法、精神病人和智力殘疾人違法、輕微違法、首次違法、無主觀過錯違法以及違法行為超過追責時效的不予處罰進行了明確。

為落實新《行政處罰法》，各地生態(tài)環(huán)境部門就第三十三條第一款的規(guī)定相繼出臺生態(tài)環(huán)境不予處罰制度文件，制定不予處罰清單，細化不予處罰事項。本文在收集整理生態(tài)環(huán)境領域不予處罰制度文件和典型案例的基礎上，提出完善不予處罰制度的對策建議，旨在進一步提升生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法水平，促進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

不予行政處罰制度的含義和意義

不予行政處罰的含義

新《行政處罰法》第三十三條第一款規(guī)定，違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。

這兩句中的不予行政處罰包括“輕微不罰”和“首違不罰”兩種不同的含義。二者的區(qū)別在于：首先，適用的情形不同。第一句中“不予行政處罰”的情形是不應受行政處罰的行為，即不構成行政違法；而第二句中“首違不罰的可以不予行政處罰”的情形是已經構成行政違法，應受到行政處罰的行為^[1]。其次，行政機關的裁量空間不同。“不予行政處罰”就是不應當予以行政處罰，無論當事人是否初次違法，只要同時滿足“違法行為輕微、及時改正、沒有造成危害后果”三個條件，都應不予行政處罰^[2]，行政機關沒有裁量的空間；而“可以不予行政處罰”則意味著不是所有“首違”行為都必然不罰。在此情形下，行政機關對同時符合初次違法、危害后果輕微、及時改正三個條件的違法行為，是否予以處罰有裁量權。再次，“輕微”所表達的含義不同。第一句中的“輕微”對應的是違法行為；第二句中的“輕微”對應的是危害后果，不是違法行為^[3]。

不予行政處罰制度的現(xiàn)實意義

有利于落實包容審慎監(jiān)管?！秶鴦赵宏P于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》（國發(fā)〔2019〕18號）提出落實和完善包容審慎監(jiān)管。《國務院關于做好自由貿易試驗區(qū)第六批改革試點經驗復制推廣工作的通知》（國函〔2020〕96號）要求多領域實施包容免罰清單模式，對市場主體符合首次違法、非主觀故意并及時糾正、違法行為輕微、沒有造成危害后果的行政違法行為，制定并發(fā)布多個領域的包容免罰清單，明確免除罰款的行政處罰^[4]。因此，不予處罰制度對企業(yè)步入良性發(fā)展軌道具有極大的包容性，行政機關采取引導企業(yè)合規(guī)為主、行政處罰為輔的監(jiān)管策略可以更好地適應包容審慎原則的要求^[5]。

有利于提高行政執(zhí)法效能?，F(xiàn)實中，大部分行政執(zhí)法機關一方面要面臨繁重的執(zhí)法任務和緊迫的執(zhí)法需求，另一方面是有限的執(zhí)法力量、執(zhí)法手段和執(zhí)法經費，二者之間不平衡、不匹配。而不予行政處罰制度可以為緩解有限的執(zhí)法資源和繁重的執(zhí)法任務之間的矛盾發(fā)揮一定的作用。對于違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，或者初次違法且危害后果輕微并及時改正的，不予行政處罰，有利于將執(zhí)法資源向嚴重違法的重大案件傾斜，從而降低執(zhí)法成本。此外，制定不予處罰事項清單，將不予處罰制度具體化和明確化，為執(zhí)法人員提供操作層面的指引，有助于規(guī)范行使處罰裁量權，提高執(zhí)法效能。

有利于優(yōu)化法治化營商環(huán)境。營商環(huán)境是指市場主體在準入、生產經營、退出等過程中涉及的政務環(huán)境、市場環(huán)境、法治環(huán)境、人文環(huán)境等有關外部因素和條件的總和。市場主體特別是中小企業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)多數(shù)設立時間不長，合規(guī)意識和能力較弱，稍有不慎就可能造成輕微違法。如果簡單地通過行政處罰“一罰了之”，企業(yè)可能會被列入失信名單，難免對未來經營發(fā)展帶來負面影響^[6]。推行不予行政處罰制度是助力營造良好法治營商環(huán)境的重要措施，運用法治思維和法治方式幫助企業(yè)及時糾錯，給予企業(yè)適度的容錯改正空間，有助于激發(fā)企業(yè)活力，增強企業(yè)信心，對促進經濟平穩(wěn)運行和持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。

生態(tài)環(huán)境領域不予行政處罰制度的實踐情況

不予行政處罰事項清單現(xiàn)狀

生態(tài)環(huán)境部于2019年出臺《關于進一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權的指導意見》^[7],規(guī)定三種可以免予處罰的情形之后，除江蘇外，全國31個省級生態(tài)環(huán)境部門（含生態(tài)環(huán)境部門）按照生態(tài)環(huán)境部的要求，探索推行包容審慎監(jiān)管，在行政處罰裁量基準中完善了不予處罰情形（見表1）。特別是新《行政處罰法》施行后，24個省級生態(tài)環(huán)境部門單獨制訂了生態(tài)環(huán)境不予處罰規(guī)定，其中上海、安徽等地為省級生態(tài)環(huán)境部門與司法部門共同出臺不予處罰清單，細化生態(tài)環(huán)境領域不予處罰事項。梳理不予處罰的事項清單后發(fā)現(xiàn)，僅北京、河北、山西、福建、湖北、海南、重慶、新疆（含）9個省級生態(tài)環(huán)境部門對輕微違法不予處罰和首違不罰兩種情形進行了區(qū)分。

目前各地規(guī)定的不予處罰情形主要集中在大氣污染防治、環(huán)境影響評價及“三同時”制度落實、排污許可制度落實、固體廢物管理等方面。

不予行政處罰典型案例情況

對各省級生態(tài)環(huán)境廳（局）網(wǎng)站公開的典型案例不完全統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，2022年有18個?。▍^(qū)、市）公開發(fā)布了93起不予行政處罰的典型案例（見表2）。其中，案例數(shù)量較多的有山東、內蒙古、安徽、四川、陜西等地，主要涉及大氣環(huán)境（占比28%）、排污許可制度（占比17%）、固體廢物（含危險廢物）管理（占比17%）和水環(huán)境管理（占比13.9%）等領域（見表3）。

生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中不予行政處罰制度的實施建議

準確把握輕微不罰和首違不罰的區(qū)別

對于新《行政處罰法》第三十三條第一款規(guī)定的第一種情形，無論當事人是否首次違法，只要同時具備違法行為輕微、及時改正、沒有造成危害后果三個條件，就“應當”不予行政處罰。目前全國僅9個省級生態(tài)環(huán)境部門在不予處罰事項清單中對兩種情形進行了區(qū)分。部分地方的不予處罰事項清單將“初次違法”“首次發(fā)現(xiàn)”等作為不予處罰的必備條件之一，實際上是增加了不予處罰的適用條件，限縮了不予處罰的適用范圍。

對于第二種“首違”行為的處理方式是“可以”不予行政處罰，這就說明生態(tài)環(huán)境部門對符合條件的可以不予行政處罰，也可以予以行政處罰。例如，某地生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法檢查時發(fā)現(xiàn)當事人初次未按照規(guī)定設置危險廢物識別標志，危害后果輕微且當事人在5個工作日內完成整改，符合當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境領域不予處罰事項清單規(guī)定的情形，但當事人拒絕執(zhí)法人員進行現(xiàn)場檢查，不配合執(zhí)法人員的調查取證。在這種情況下，生態(tài)環(huán)境部門可以對其作出行政處罰。

嚴格不予處罰的調查取證

對于初次違法的認定，生態(tài)環(huán)境部門應綜合運用生態(tài)環(huán)境移動執(zhí)法系統(tǒng)、“雙隨機、一公開”監(jiān)管平臺、執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)、市場主體信用監(jiān)管平臺、行政處罰信息公示平臺等，查詢當事人的違法記錄和信息，確定當事人此前未發(fā)生過此類違法行為。不能僅將調查詢問筆錄、當事人陳述、申辯材料等作為認定是否為初次違法的證據(jù)。

對于及時改正的認定，可以是當事人主動改正，也可以是在規(guī)定的期限內完成改正，例如，多數(shù)?。▍^(qū)、市）的不予處罰清單規(guī)定未依法備案建設項目環(huán)境影響登記表，當事人在5個工作日內完成備案的不予處罰。這就要求生態(tài)環(huán)境部門應及時核實改正情況，確認當事人在規(guī)定期限內完成改正的方可不予處罰。

此外，生態(tài)環(huán)境部門應嚴格落實行政執(zhí)法全過程記錄制度，特別是在調查取證環(huán)節(jié)，采用文字、拍照、錄音、錄像等方式準確、客觀記錄違法行為、違法事實以及改正情況，同時做好材料立卷歸檔工作，實現(xiàn)全過程留痕和可回溯管理。

加強不予處罰時的教育

執(zhí)法的根本目的不是處罰，而是糾正違法行為，教育引導當事人自覺守法，提升守法意識。新《行政處罰法》第三十三條第三款規(guī)定，對當事人的違法行為依法不予行政處罰的，行政機關應當對當事人進行教育。在適用不予處罰、可以不予處罰的情形下，規(guī)定行政機關對當事人的教育義務，不僅體現(xiàn)處罰與教育相結合的原則，預防和避免違法行為再次發(fā)生，強化行政處罰的教育功能，同時，也符合行政機關落實“誰執(zhí)法、誰普法”責任的要求。

無論是“輕微不罰”還是“首違不罰”，生態(tài)環(huán)境部門都可以運用說服教育、警示告誡、規(guī)勸提醒、走訪約談等方式，指出并糾正當事人的違法行為，對當事人教育、引導和督促。通過推行說理式執(zhí)法和柔性執(zhí)法的方式，讓當事人感受到“有溫度的執(zhí)法”，實現(xiàn)行政執(zhí)法的法律效果和社會效果相統(tǒng)一。