違建拆除是違建治理工作的一個(gè)重要內(nèi)容，而責(zé)令限期拆除是違建拆除法律程序中經(jīng)常用到的一個(gè)行政決定。在執(zhí)法實(shí)踐和司法實(shí)踐中，責(zé)令限期拆除到底是屬于行政處罰，還是屬于行政強(qiáng)制，抑或是屬于行政命令，存在較大的分歧。對這一問題的不同認(rèn)識，關(guān)系到責(zé)令限期拆除前是否要履行告知、聽證等程序，不但會(huì)給基層執(zhí)法帶來較大困惑和法律風(fēng)險(xiǎn)，而且可能直接導(dǎo)致“同案不同判”，影響執(zhí)法公信力和法律權(quán)威。（一）從《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定看。行政處罰法第九條具體規(guī)定了行政處罰的6個(gè)種類：一是警告、通報(bào)批評；二是罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物；三是暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件；四是限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)；五是行政拘留；六是法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。盡管該法條并未將責(zé)令限期拆除明確列為行政處罰的類型，但第六條規(guī)定為相關(guān)法律、行政法規(guī)留有進(jìn)行其他行政處罰種類規(guī)定的余地。行政處罰法第二十八條：行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為?？梢钥闯?，責(zé)令改正、責(zé)令限期改正以及限期拆除是行政主體為了維護(hù)和實(shí)施行政管理秩序，預(yù)防和制止社會(huì)危害事件與違法行為的發(fā)生，依法對特定的行政管理相對人或特定的物作出的以限制權(quán)利或科以義務(wù)為內(nèi)容的、臨時(shí)性的強(qiáng)制行為。因此，從這一條的規(guī)定來看，如果行政機(jī)關(guān)和行政相對人對違法建設(shè)的認(rèn)定無異議，那么責(zé)令限期拆除則屬于行政強(qiáng)制措施，不屬于行政處罰；而如果行政相對人不認(rèn)可行政機(jī)關(guān)對違法建設(shè)的定性，責(zé)令限期拆除則失去了事實(shí)基礎(chǔ)，行政強(qiáng)制存在較大執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，這種情況下將責(zé)令限期拆除當(dāng)作行政處罰，充分保障當(dāng)事人陳述、申辯、聽證、復(fù)議及訴訟等權(quán)利，更為穩(wěn)妥。（二）從《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定看。土地管理法第八十三條：依照本法規(guī)定，責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個(gè)人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止。建設(shè)單位或者個(gè)人對責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，費(fèi)用由違法者承擔(dān)。顯然，該法條將責(zé)令限期拆除明確定性為行政處罰。（三）從《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定看。城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條：未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款。該法條中存在兩個(gè)層次的并列關(guān)系。一是無法采取改正措施消除對規(guī)劃實(shí)施影響的：可以拆除的，應(yīng)限期拆除；不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入。沒收實(shí)物和沒收非法收入都屬于行政處罰法第九條明確規(guī)定的行政處罰種類。限期拆除與其屬于并列關(guān)系，理應(yīng)屬于行政處罰。二是無法采取改正措施消除對規(guī)劃實(shí)施影響的兩種情形，與“并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款”并列，罰款屬于行政處罰，從邏輯關(guān)系上判斷，限期拆除也應(yīng)屬于行政處罰。 對以上法律規(guī)定理解上的分歧，直接導(dǎo)致了司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在具體司法實(shí)務(wù)和執(zhí)法實(shí)務(wù)中，也存在一定的分歧。（一）從最高法行政案由暫行規(guī)定來看。2021年1月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定》中，在二級、三級案由行政處罰項(xiàng)下列舉了15種案由：1.警告；2.通報(bào)批評；3.罰款；4.沒收違法所得；5.沒收非法財(cái)物；6.暫扣許可證件；7.吊銷許可證件；8.降低資質(zhì)等級；9.責(zé)令關(guān)閉；10.責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；11.限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)；12.限制從業(yè)；13.行政拘留；14.不得申請行政許可；15.責(zé)令限期拆除。該規(guī)定明確將責(zé)令限期拆除歸類為行政處罰。（二）從國務(wù)院法制辦的文件來看。《國務(wù)院法制辦公室秘書行政司對四川省人民政府法制辦公室〈關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否是行政處罰行為的請示〉的答復(fù)》和《國務(wù)院法制辦公室對陜西省人民政府法制辦公室〈關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否屬于行政處罰行為的請示〉的復(fù)函》均認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條關(guān)于“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正或者限期改正違法行為”的規(guī)定，責(zé)令改正或者限期改正違法行為與行政處罰是不同的行政行為。因此，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定的“限期拆除”，第六十八條規(guī)定的“責(zé)令限期拆除”不應(yīng)當(dāng)理解為行政處罰行為。（三）從相關(guān)法院司法判例來看。鄭州市中級人民法院行政判決書（2018）豫01行終822號認(rèn)為：“限期拆除決定既不是行政強(qiáng)制，也不是行政處罰，而應(yīng)當(dāng)屬于行政命令范疇。一審判決將責(zé)令限期拆除定性為行政強(qiáng)制，屬于對法律的理解錯(cuò)誤，本院依法予以糾正?！编嵵菔兄性瓍^(qū)人民法院行政判決書（2022）豫0102行初48號，有這樣的表述：“本院認(rèn)為……區(qū)執(zhí)法局作出的限期拆除決定并非罰款，行政處罰種類不同，并未違反一事不再罰原則?！憋@然，該院將限期拆除認(rèn)定為行政處罰。鄭州市管城回族區(qū)人民法院行政判決書（2022）豫0104行初135號，有這樣的表述：“綜合執(zhí)法局對原告作出限期拆除處罰決定證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序?！憋@然，該院也將限期拆除認(rèn)定為行政處罰。 通過以上不同法律的不同規(guī)定，以及行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對法律規(guī)定的不同理解來看，具體執(zhí)法實(shí)踐中對“責(zé)令限期拆除”進(jìn)行明確法律定性相對困難。為切實(shí)維護(hù)行政管理秩序，最大限度規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，違建拆除執(zhí)法過程中，應(yīng)當(dāng)注意以下兩個(gè)方面。（一）充分保障相對人權(quán)益。堅(jiān)持以人民為中心的思想要求行政機(jī)關(guān)在基層執(zhí)法過程中，必須將嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法與為人民服務(wù)的宗旨有機(jī)結(jié)合，充分保障行政相對人的知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)及聽證權(quán)等，確保執(zhí)法效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一。做好這一點(diǎn)，可以避免和減少不必要的行政復(fù)議和行政訴訟。（二）遵循正當(dāng)程序原則。不爭論責(zé)令限期拆除到底是否屬于行政處罰，行政機(jī)關(guān)在作出責(zé)令限期拆除決定前，應(yīng)依照行政處罰的正當(dāng)程序要求，履行好立案調(diào)查、先行告知、公告等法律程序。做好這一點(diǎn)，可以在未來可能存在的復(fù)議、訴訟過程中，不管復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院怎么對責(zé)令限期拆除進(jìn)行定性，都能確保所作出的行政決定經(jīng)得起法律的審查和考量。 結(jié)合行政強(qiáng)制法等相關(guān)法律規(guī)定，落實(shí)違建拆除共有6個(gè)必經(jīng)的外部程序。（一）立案調(diào)查。行政機(jī)關(guān)通過不同途徑得到違法建設(shè)問題線索后，首先應(yīng)當(dāng)立案調(diào)查，而不能以當(dāng)事人未辦理建設(shè)審批手續(xù)等為由，就跳過這個(gè)法定程序，直接強(qiáng)拆建筑物或是構(gòu)筑物，否則拆除程序不合法。（二）履行告知義務(wù)。在調(diào)查取證后，如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)定當(dāng)事人所建房屋為違法建設(shè)，在作出行政處罰決定之前，還要根據(jù)行政處罰法第四十四條、四十五條規(guī)定履行告知義務(wù)，告知當(dāng)事人擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯和要求聽證的權(quán)利。（三）作出限期拆除決定并送達(dá)。違法建設(shè)確需拆除的，行政機(jī)關(guān)在完成前兩個(gè)步驟之后，需要作出限期拆除通知書或是限期拆除決定書，并送達(dá)相對人。該文書中必須有當(dāng)事人的名稱、標(biāo)的、拆除日期及救濟(jì)途徑等內(nèi)容，同時(shí)加蓋有行政機(jī)關(guān)印章。（四）公告。根據(jù)行政強(qiáng)制法第四十四條：對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。公告是行政強(qiáng)制法專為違法建設(shè)拆除設(shè)置的一個(gè)特別程序，目的是為了保護(hù)不特定相關(guān)人的合法權(quán)益，避免對象錯(cuò)誤。因此，違建拆除，公告程序必不可少。（五）催告。如果行政相對人既沒有在法律規(guī)定的期限內(nèi)行使復(fù)議、訴訟等法律權(quán)利，也沒有在規(guī)定的期限內(nèi)拆除違法建設(shè)，行政機(jī)關(guān)還必須依法履行催告義務(wù)。需要注意的是，催告必須是以書面的形式告知當(dāng)事人。催告書應(yīng)載明履行義務(wù)的期限和方式，以及相對人的陳述和申辯權(quán)。（六）依法強(qiáng)制拆除。行政機(jī)關(guān)在履行催告義務(wù)后，如果當(dāng)事人仍然沒有拆除違法建筑，有權(quán)部門則可以依法強(qiáng)制拆除。實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行行為方式、方法應(yīng)當(dāng)合理、適當(dāng)，不得實(shí)施野蠻強(qiáng)拆。
作者：楊啟雪 張朝杰。作者單位：鄭州市城市管理執(zhí)法支隊(duì)。來源：河南法制報(bào)、大城管
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