最高法院四巡會議紀(jì)要：?行政機(jī)關(guān)可以基于公共利益的需要單方變更、解除行政協(xié)議。

----再審申請人甲縣政府與被申請人馮某某履行拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議案

?裁判要旨

行政協(xié)議訂立后，在履行過程中出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會公共利益情形的，行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)行政優(yōu)益權(quán)，單方變更、解除行政協(xié)議。行政相對人請求繼續(xù)履行行政協(xié)議的，人民法院應(yīng)當(dāng)對行政協(xié)議的合法性及變更、解除行政協(xié)議行為的合法性進(jìn)行審查，依法作出裁判。

?基本案情

馮某某與乙鎮(zhèn)政府于 2016年4月5日簽訂 《征遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》，協(xié)議書中約定被征遷人符合被安置條件的人員共6人，總安置面積390平方米。按照安置小區(qū)開發(fā)建設(shè)實施細(xì)則規(guī)定的價格，被征遷人應(yīng)向征遷人交納安置房款共計 252000 元整。又約定若因項目建設(shè)需要提前搬遷的，采取發(fā)放過渡費(fèi)的方式進(jìn)行過渡，并明確了過渡費(fèi)的發(fā)放數(shù)額和時間。馮某某于 2016 年4月5日向乙鎮(zhèn)政府交納了安置房款 252000 元，乙鎮(zhèn)政府為其出具了相關(guān)票據(jù)。2016年3月11日，乙鎮(zhèn)政府發(fā)出的《征地拆遷通告》顯示，拆遷人口統(tǒng)計截止日期為 2016年3月11日，之后新增人口不再享受房屋、土地等補(bǔ)償款。

另，馮某某兒子馮某與兒媳王某某于2017年11月6日結(jié)婚。證人馮某某2系乙鎮(zhèn)丙村支部書記，其出庭作證稱人口核查登記截止日期為2016年8月20 日。后甲縣政府、乙鎮(zhèn)政府以王某某的戶口未在人口截止日期前遷入為由，未按照征遷補(bǔ)償安置協(xié)議書中約定的5人進(jìn)行安置補(bǔ)償。馮某某不服，提起本案訴訟，請求判令甲縣政府、乙鎮(zhèn)政府履行征地補(bǔ)償安置協(xié)議，為馮某某安置房屋以及支付過渡費(fèi)等相關(guān)拆遷補(bǔ)償費(fèi)用。

Z法院一審認(rèn)為，馮某某與乙鎮(zhèn)政府在自愿、平等協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂了《征遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》。該協(xié)議書中第3條、第9條對符合被安置條件的人員、總安置面積、過渡費(fèi)的發(fā)放均進(jìn)行了約定，故應(yīng)當(dāng)按照協(xié)議書的約定繼續(xù)履行合同。該協(xié)議書中明確載明乙鎮(zhèn)政府系受甲縣政府的委托具體實施涉案土地的征遷工作，故《征遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》的法律責(zé)任應(yīng)由甲縣政府承擔(dān)。馮某某要求甲縣政府繼續(xù)履行《征遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》的訴訟請求應(yīng)予支持。一審法院判決甲縣政府繼續(xù)履行其與馮某某于2016年4月5日簽訂的 《征遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》。

甲縣政府不服，提起上訴。

A省高級人民法院二審另查明，2016年10月，甲縣政府按照符合安置條件人員5人向馮某某交付安置房 325 平方米，并支付2016年10月之前的過渡費(fèi)12000元。

二審法院認(rèn)為，《征遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》的法律責(zé)任應(yīng)由甲縣政府承擔(dān)。涉案《征遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》是雙方在自愿、平等協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂。該協(xié)議書中第3系、第9條對符合被安置條件的人員、總安置面積、過渡費(fèi)的發(fā)放均進(jìn)行了約定。甲縣政府關(guān)于馮某某與人口普查人員惡意串通，對符合被安置條件的馮某某家庭人員5人普查認(rèn)定6人，騙取乙鎮(zhèn)政府與其簽訂涉案《征遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》的上訴理由不能成立，不予采納。甲縣政府訴稱其多次通知馮某某變更原協(xié)議，但沒有提交證據(jù)支持其主張，依法不予支特。甲縣政府的上訴理由不能成立。二審法院判決駁回上訴，維持一審判決。

甲縣政府不服一、二審判決，向最高人民法院申請再審。

?爭議焦點

甲縣政府是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行其與馮某某簽訂的涉案《征遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》。

第一種觀點認(rèn)為：乙鎮(zhèn)政府于 2016年3月11日發(fā)布了《征地拆遷通告》，明確拆遷人口統(tǒng)計截止日期為 2016年3月11日，之后新增人口不再享受房屋、土地等補(bǔ)償款。馮某某兒子馮某與其兒媳王某某于 2017年11月6日登記結(jié)婚，且至最高人民法院組織詢問前，王某某的戶籍仍沒有遷入馮某某戶。雖然涉案《征遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》于2016年4月5日簽訂時，將符合被安置條件的馮某某家庭人員5人普查認(rèn)定為6人，但甲縣政府在履行審核程序時發(fā)現(xiàn)了該協(xié)議存在安置人數(shù)認(rèn)定有誤的問題，多次通知馮某某變更協(xié)議，并于2016年 12 月7日將多收的42 萬元購房款退還給馮某某。馮某某也于 2018 年 4 月24 日按5人標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取了325 平方米安置房屋。對于甲縣政府通知更改協(xié)議一事，馮某某在起訴狀中亦有陳述：“2017 年安置區(qū)開始交房，但被告一和被告二一直拒絕履行協(xié)議決定，為原告家庭安置6人的 390 平米房屋，以各種理由要求去掉一人的安置房面積及過渡費(fèi)。”由上述事實及情況可知，甲縣政府雖沒有通過書面更改通知的方式變更協(xié)議，在程序上存在瑕疵，但其以其他方式積極履行了變更協(xié)議的通知義務(wù)，并以實際行動履行了變更后的協(xié)議。二審法院以“甲縣政府訴稱其多次通知馮某某變更原協(xié)議，但沒有提交證據(jù)支持其主張”為由，認(rèn)為甲縣政府應(yīng)繼續(xù)履行其與馮某某于 2016年4月 5日簽訂的《征遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》，認(rèn)定事實的主要證據(jù)不足，適用法律錯誤。

第二種觀點認(rèn)為：馮某某與乙鎮(zhèn)政府在自愿、平等協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂了涉案 《征遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》，該協(xié)議書已對符合安置條件的人員、總安置面積、過渡費(fèi)的發(fā)放等進(jìn)行了約定，雖然甲縣政府訴稱其多次通知馮某某變更原協(xié)議，但沒有提交證據(jù)予以證明，故協(xié)議雙方應(yīng)當(dāng)按照協(xié)議書的約定繼續(xù)履行合同。

?裁判結(jié)果

一審：甲縣政府繼續(xù)履行。

二審：駁回上訴，維持一審判決。

再審審查：指令再審。

?評析

一、行政協(xié)議在履行過程中出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會公共利益情形時，行政機(jī)關(guān)具有單方變更、解除行政協(xié)議的權(quán)利

行政協(xié)議是指行政機(jī)關(guān)為了實現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)的目標(biāo)，與行政相對人協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。行政協(xié)議兼具行政性和合同性。行政協(xié)議的行政性主要體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)行政優(yōu)益權(quán)的享有上，即行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)國家法律、政策的變化，從滿足國家利益、社會公共利益的需要出發(fā)，單方變更或解除行政協(xié)議。通常而言，行政優(yōu)益權(quán)包括以下三個方面的內(nèi)容：一是對于行政協(xié)議履行的指導(dǎo)與監(jiān)督；二是行政機(jī)關(guān)在符合法定條件的情況下，有權(quán)決定解除或者變更行政協(xié)議；三是行政機(jī)關(guān)有權(quán)在行政相對人拒絕履行行政協(xié)議，或者不按照協(xié)議履行時直接強(qiáng)制執(zhí)行或者進(jìn)行行政處罰。關(guān)于第二種行政優(yōu)益權(quán)，《行政協(xié)議案件規(guī)定》第16條第1款規(guī)定：“在履行行政協(xié)議過程中，可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會公共利益的情形，被告作出變更、解除協(xié)議的行政行為后，原告請求撤銷該行為，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為該行為合法的，判決駁回原告訴訟請求；給原告造成損失的，判決被告予以補(bǔ)償?！薄摋l規(guī)定明確了在履行行政協(xié)議的過程中，如果出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國家利益或者社會公共利益情形時，行政機(jī)關(guān)有權(quán)單方變更、解除行政協(xié)議。

本案即屬于此類情形。本案中，乙鎮(zhèn)政府于2016年3月11日發(fā)布了《征地拆遷通告》，明確拆遷人口統(tǒng)計截止日期為 2016年3月11日，之后新增人口不再享受房屋、土地等補(bǔ)償款。馮某某兒子馮某與其兒媳王某菓于2017 年11月6日登記結(jié)婚，王某某的戶籍在統(tǒng)計截止日期前沒有遷人馮某某戶。由于統(tǒng)計錯誤等原因，涉案征遷補(bǔ)償安置協(xié)議書在簽訂時將河某某戶符合安置條件的家庭人數(shù)由 5人錯誤認(rèn)定為6人，甲縣政府在履行審核程序時發(fā)現(xiàn)了該問題，多次通知馮某某變更協(xié)議，并將多收的 4.2萬元購房款退還給馮某某。由上述事實可知，逃案《征遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》明顯存在安置人數(shù)認(rèn)定錯誤的問題，如果繼續(xù)履行該協(xié)議，則將造成安置補(bǔ)償資金的濫用。根據(jù) 《憲法》第10條第了款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給手補(bǔ)償?！薄锻恋毓芾矸ā返?條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給子補(bǔ)償。”可見，我國的士地征收制度是基于公共利益的需要，由政府代表國家具體實施征收行為。如果補(bǔ)償安置人數(shù)認(rèn)定錯誤，不僅會給國家的征收補(bǔ)償資金造成損失，給社會公共利益造成損害，還會造成其他被征收人對征收補(bǔ)償公平性的質(zhì)疑，損害政府的公信力和法治形象。因此，法律賦予行政機(jī)關(guān)在此類情形下具有單方變更、解除協(xié)議的權(quán)利，目的即在于此。

二、行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)需要合理規(guī)范

行政優(yōu)益權(quán)，是指為實現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目的或保護(hù)公共利益，行政機(jī)關(guān)所具有的超越合同約束的特別權(quán)力。行政優(yōu)益權(quán)具有如下特點：一是法定性。行政優(yōu)益權(quán)是一種行政權(quán)力，其行使內(nèi)容與程序必須嚴(yán)格依照法律的規(guī)定，即“法無明文規(guī)定不可為”。二是專屬性。行政優(yōu)益權(quán)只能由行政機(jī)關(guān)行使，且只能是出于維護(hù)國家利益和社會公共利益之目的而行使。另外，行政優(yōu)益權(quán)是行政機(jī)關(guān)的單方權(quán)力，其行使無須征得行政相對人的同意。

行政優(yōu)益權(quán)作為一項行政權(quán)，其行使需要遵守一定的原則：一是公益優(yōu)先原則，即行政機(jī)關(guān)是否出于維護(hù)國家利益和社會公共利益的需要而行使。一般而言，由于行政優(yōu)益權(quán)具有單方性、強(qiáng)制性，應(yīng)當(dāng)盡可能在窮盡方法的前提下使用。如果有其他方法可以使協(xié)議恢復(fù)到正常履行的狀態(tài)，行政優(yōu)益權(quán)就沒有行使的必要。因此，承認(rèn)公益優(yōu)先并不否定對私人合法權(quán)益的保護(hù)。二是合同自由原則。行政協(xié)議具有雙重屬性，在具有行政性的同時，也具有類似民事合同的私法屬性。行政協(xié)議也是經(jīng)過雙方合意協(xié)商一致訂立，因此其履行應(yīng)當(dāng)遵守契約自由原則，行政機(jī)關(guān)不能因其具有行政優(yōu)益權(quán)而隨意損害行政相對人的合法權(quán)益。三是信賴保護(hù)原則。行政行為具有公信力和確定力，一經(jīng)頒布即具有拘束力，非經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)依照法定程序，否則不能被隨意變更和撤銷。行政優(yōu)益權(quán)的行使亦是如此。如果行政機(jī)關(guān)不能保證行政行為的穩(wěn)定性、可預(yù)期性，朝令夕改，將會導(dǎo)致行政行為的相對人和其他社會公眾無所適從，從而引發(fā)社會秩序的混亂。四是比例原則。行政機(jī)關(guān)在行使行政優(yōu)益權(quán)時應(yīng)當(dāng)采用對當(dāng)事人權(quán)益損害最小的方式，所采取的具體措施和手段應(yīng)為法律所必需，符合合理行政的要求。五是權(quán)責(zé)均衡原則。行政協(xié)議屬于雙務(wù)行為，雙方的權(quán)利義務(wù)應(yīng)當(dāng)公平均衡。雖然行政機(jī)關(guān)享有某些特權(quán)，但是，在行政協(xié)議內(nèi)容方面的利益配置上應(yīng)當(dāng)均衡，風(fēng)險分配與違約責(zé)任應(yīng)平等適用雙方。六是損害彌補(bǔ)原則。如果行政機(jī)關(guān)以維護(hù)國家利益或者社會公共利益為由變更或解除合同，給行政相對人造成重大損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對所造成的損害予以補(bǔ)償或者賠償。

本案中，雖然甲縣政府基于維護(hù)公共利益的需要，作出了單方變更協(xié)議的行為，但并沒有通過作出變更協(xié)議的通知或決定等書面方式履行協(xié)議變更的程序，僅采用口頭通知的方式予以變更，在行政程序上存在明顯瑕疵，不符合行政行為的確定力和信賴保護(hù)原則。但監(jiān)于本案事實清楚，且甲縣政府以其他方式積極履行了變更協(xié)議的通知義務(wù)，并以實際行動履行了變更后的協(xié)議，另外，馮某某在起訴狀中對甲縣政府通知更改協(xié)議一事亦有自認(rèn)，因此，該程序上的瑕疵不足以否定甲縣政府單方變更協(xié)議行為的效力。

三、非因行政相對人的原因，行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)造成行政相對人權(quán)益損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)償或者賠償?shù)呢?zé)任

一般而言，行政機(jī)關(guān)的優(yōu)益權(quán)主要來源于以下兩個方面：一是法律的規(guī)定；二是行政機(jī)關(guān)與行政相對人的協(xié)議約定。行政優(yōu)益權(quán)作為行政權(quán)的延伸，在一定程度上可以視為公權(quán)力，應(yīng)當(dāng)具備一定的謙抑性，如果行政機(jī)關(guān)為了國家利益或公共利益等更高的價值而對私人權(quán)利的行使和義務(wù)的履行施加強(qiáng)制或干預(yù)，應(yīng)當(dāng)要有合理而適當(dāng)?shù)睦碛?。因此，不管是依?jù)法律的規(guī)定，還是依據(jù)事先的約定，非因行政協(xié)議相對人的過錯，對因變更、解除協(xié)議而給行政協(xié)議相對人帶來的損失，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償或賠償。在行政協(xié)議的訂立過程中，如果一味強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)，那么就可能會造成行政機(jī)關(guān)隨意變更和解除行政協(xié)議，使行政協(xié)議所具有的合同屬性大受影響。因此，人民法院在審查過程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格進(jìn)行合法性審查，對于行政機(jī)關(guān)合法變更或者解除行政協(xié)議的行為給予保障，對于行政機(jī)關(guān)違法變更或者解除行政協(xié)議的行為予以懲戒。

根據(jù) 《國家賠償法》第2條第1款的規(guī)定，國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)，對公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依法獲得國家賠償?shù)臋?quán)利。同理，在行政協(xié)議履行過程中，行政機(jī)關(guān)基于行政權(quán)力的運(yùn)行，行使行政優(yōu)益權(quán)。如果該行為合法，但是給行政協(xié)議相對人造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任；如果違法，給行政相對人造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。對此，《行政協(xié)議案件規(guī)定》第16條第1款、第3款規(guī)定：“在履行行政協(xié)議過程中，可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會公共利益的情形，被告作出變更、解除協(xié)議的行政行為后，原告請求撤銷該行為，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為該行為合法的，判決駁回原告訴訟請求；給原告造成損失的，判決被告予以補(bǔ)償。”“被告變更、解除行政協(xié)議的行政行為違法，人民法院可以依據(jù)行政訴訟法第七十八條的規(guī)定判決被告繼續(xù)履行協(xié)議、采取補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償?！薄缎姓f(xié)議案件規(guī)定》將行政補(bǔ)償和行政賠償寫入相應(yīng)條款，極大地拓展了行政相對人的救濟(jì)渠道，有利于對行政協(xié)議相對人所遭受的損害進(jìn)行及時的補(bǔ)救，同時也有利于在行政協(xié)議案件中實現(xiàn)對行政優(yōu)益權(quán)的行使與行政相對人合法權(quán)益的保障之間的價值平衡。

本案中，由于一、二審法院未就甲縣政府單方變更涉案《征遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》的行為進(jìn)行審查，因此，最高人民法院以〝—、二審法院未就王某某是否符合房屋安置條件、符合安置條件的人數(shù)是否錯誤等問題進(jìn)行審查，即判決甲縣政府履行補(bǔ)償安置協(xié)議，屬于部分事實認(rèn)定不清，適用法律錯誤” 為由，裁定指令二審法院再審本案。如果法院經(jīng)過再審審理，認(rèn)為甲縣政府單方變更協(xié)議的行為合法，則馮某某可以就該合法行為對自身造成的損害主張行政補(bǔ)償；如果法院經(jīng)過再審審理，認(rèn)為甲縣政府單方變更協(xié)議的行為違法，則馮某某可以就該違法行為對自身造成的損害主張行政賠償。而人民法院則需要綜合單方變更行為的合法性、協(xié)議履行情況、行政相對人的損失情況以及協(xié)議雙方當(dāng)事人對損失發(fā)生所承擔(dān)的過錯比例等因素，依法作出裁判。