來源：中國公共政策評論（第２０卷），作者：楊雨萱、肖珍英、劉派誠；原文標(biāo)題為《“一床難求”與“半數(shù)空置”——養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率差異研究》，本文有刪節(jié)改動，知識產(chǎn)權(quán)歸原作者所有。圖片為編者拍攝，圖文無關(guān)。全文約1.1萬字，建議收藏閱讀

據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國65歲以上老年人占比13.5％，總數(shù)約1.9億，養(yǎng)老服務(wù)需求巨大，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位供不應(yīng)求。在這種情況下，為何養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還出現(xiàn)入住率低，“一床難求”與“高空置率”并存的現(xiàn)象？

本文以廣州市為例，基于96家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)，以及36家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，3位政府相關(guān)部門管理者的深度訪談資料，綜合呈現(xiàn)了政府、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、老人三者的互動過程，從規(guī)劃、選址、運(yùn)營三個階段詳細(xì)剖析政府、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和公眾之間的互動邏輯，以期對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”與“高空置率”并存的入住率悖論加以解釋。

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規(guī)劃階段：以完成任務(wù)為目標(biāo)的快速擴(kuò)張與對老年人需求的忽視

1.政府：以完成任務(wù)為目標(biāo)的簡單化行政邏輯

在當(dāng)前財(cái)政約束以及政治晉升激勵之下，下級政府對于養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)，始終都是以完成上級任務(wù)為目標(biāo)。養(yǎng)老服務(wù)屬于前期投入較大、短期難見績效的公共服務(wù)項(xiàng)目，加上官員任期的短期化、政治任務(wù)的臨時化等影響因素，使得地方政府在推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展過程中習(xí)慣于照搬中央指標(biāo)，以完成上級下發(fā)的養(yǎng)老服務(wù)供給數(shù)量任務(wù)為目標(biāo)，而對公眾需求和養(yǎng)老服務(wù)市場的長期發(fā)展缺少行動激勵。

政府在各類養(yǎng)老事業(yè)規(guī)劃中，都設(shè)定了數(shù)字目標(biāo)。由表２可知，自２００１年至２０１７年，不論是中央的政策還是廣州市的養(yǎng)老事業(yè)相關(guān)發(fā)展規(guī)劃，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展方面，目標(biāo)的陳述主要有“床位數(shù)每千名老人達(dá)到××張”“福利機(jī)構(gòu)總床位數(shù)達(dá)到××張”“新增床位達(dá)到××張”，無一例外地強(qiáng)調(diào)床位的覆蓋率以及床位總數(shù)的增長。

以床位數(shù)量的增長為目標(biāo)有兩方面的好處。一方面，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的前期，便于發(fā)展任務(wù)的確定和資源分配。另一方面，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建成之后，床位數(shù)則是相關(guān)政府部門可測量的績效。追求床位數(shù)量的增長是必要的，但缺乏對公眾需求的回應(yīng)，導(dǎo)致供需結(jié)構(gòu)性失衡是導(dǎo)致入住率悖論的重要原因。

2.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)：盲目的快速擴(kuò)張，缺乏理性的市場調(diào)研

在社會需求不斷增加以及政府的支持之下，養(yǎng)老行業(yè)逐漸成為朝陽產(chǎn)業(yè)，受到越來越多社會資本的青睞。由于政府規(guī)劃以及地方政府都將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位增長作為主要的發(fā)展目標(biāo)，資本趨利的盲目性讓很多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的申辦人在未經(jīng)深入調(diào)研的情況下，就急于進(jìn)入市場，結(jié)果導(dǎo)致供給與需求的不匹配，其表現(xiàn)就是“空置率”較高的問題。另外，許多民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)定位中高端市場，其最終提供的服務(wù)與整個市場的需求匹配度不高，導(dǎo)致出現(xiàn)了較高的“空置率”。

3.老年人：需求未納入充分考量

在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)劃過程中，老年人的需求沒有被納入充分考量。

一方面，由于老年人的需求本身比較復(fù)雜，且是動態(tài)變化的，其需求特征的描述和預(yù)測往往難度大、成本高，因此，不論是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還是政府部門，往往難以將其納入決策考量。另一方面，老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)很大一部分原因是家庭（也即老年人的子女）無法為老年人提供生活照料，而這與中國的傳統(tǒng)文化以及老年人本身對子女關(guān)懷的期待恰恰是相悖的。因此，老年人的子女常常會困于這個矛盾中，無法為老年人的需求發(fā)聲。

由于缺乏對老年人訴求的直接獲得渠道，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在規(guī)劃階段就與老年人的需求脫節(jié)。在整個養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)劃中，老年人始終是一個被動的“局外人”角色，其需求無法被政府和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)知道。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在規(guī)劃階段與老年人需求之間的脫節(jié)，是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供需結(jié)構(gòu)性失衡的重要原因，其直接表現(xiàn)就是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位的“高空置率”和“一床難求”。

4.小結(jié)

通過這一階段的分析可以發(fā)現(xiàn)，政府以完成任務(wù)為目標(biāo)的行政邏輯、社會資本的盲目涌入和對老年人需求的忽視是造成民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率過低的重要原因。

政府在政治晉升激勵之下，遵循以完成任務(wù)為目標(biāo)的行政邏輯。這使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量在一定時間內(nèi)得以快速擴(kuò)張，但養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的長期發(fā)展以及供需結(jié)構(gòu)則被政府忽視。

在政策的“東風(fēng)”之下，大量社會資本涌入，表面上順應(yīng)了政府對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量擴(kuò)張的主張，但由于缺乏市場調(diào)研，出現(xiàn)了定位不準(zhǔn)確等問題，實(shí)際上加劇了供給方與需求方的結(jié)構(gòu)失衡。

老年人由于自身的原因，其需求的表達(dá)受到限制，不能有力發(fā)聲，使得政府以及社會資本力量對其需求無法有效捕捉并加以重視。這導(dǎo)致的后果就是大量養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尤其是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與老年人的需求并不匹配，直接表現(xiàn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“高空置率”和“一床難求”同時存在的局面。

-02-

選址階段：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)郊區(qū)化與老年人位置偏好的不匹配

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)場所的獲得主要有兩種途徑：一種是獲得國土部門的新地塊建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；另一種是將原有的建筑或場所改造成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)有的土地資源條件下，這兩種獲得途徑造成了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)空間布局的郊區(qū)化。

1.政府：宏觀布局與土地資源收益最大化

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)場所在宏觀布局上并未遵從老年人數(shù)量的客觀分布。總體而言，很多城市老年人分布呈現(xiàn)由中心城區(qū)向郊區(qū)遞減的趨勢，因而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營場所的選擇也應(yīng)該基于老年人的需求呈現(xiàn)由中心城區(qū)向郊區(qū)遞減的趨勢。但在現(xiàn)實(shí)中，由于我國的城鎮(zhèn)化過程中形成了特有的“土地貨幣化”現(xiàn)象，中心城區(qū)的土地往往租值高昂，加之中心城區(qū)的儲備土地原本有限，因而政府并沒有動力將中心城區(qū)的土地開發(fā)成為經(jīng)濟(jì)效益低的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

另外，養(yǎng)老服務(wù)主要采用行政發(fā)包的方式讓地方政府承擔(dān)，中央政府出資比例很低，因此，在財(cái)政約束之下，政府只將少部分的土地規(guī)劃為養(yǎng)老用地，鼓勵養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將中心城區(qū)的其他功能用地改造成為養(yǎng)老用地，并優(yōu)先滿足公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。總體而言，中心城區(qū)的土地用作養(yǎng)老用地的數(shù)量非常有限，因此出現(xiàn)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)郊區(qū)化的現(xiàn)象，這與老年人數(shù)量的客觀分布剛好是反的。

由此便形成了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)郊區(qū)化的趨勢，此種趨勢加劇了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主城區(qū)“一床難求”和郊區(qū)“高空置率”的矛盾現(xiàn)狀。

2.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)：大資本忙圈地，小機(jī)構(gòu)無奈去郊區(qū)

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在運(yùn)營場所的選擇上往往從需求和土地價值兩個角度出發(fā)去考慮。

首先，從需求的角度來講。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為服務(wù)業(yè)，受到交通位置、周邊醫(yī)療資源以及人口的影響較大。擁有優(yōu)越的交通條件、優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源且人口密集的地方，往往是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的最佳選址。但是由于中心城區(qū)的土地資源緊張，基本上不可能有新的地用來開發(fā)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。而為了回應(yīng)需求，只能在中心城區(qū)尋覓合適的廠房等廢棄場地改造成為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因?yàn)榈乩砦恢脙?yōu)越，且能夠與醫(yī)院形成較好的合作關(guān)系，設(shè)施設(shè)備較新，往往入住率非常高。但這種情況需要非常難得的機(jī)會和運(yùn)氣，依然屬于少數(shù)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的巨大需求只靠幾個廢棄廠房，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足。

其次，從土地價值的角度來講。許多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在政府床位數(shù)補(bǔ)貼這一邏輯之下，傾向于建設(shè)容納更多床位的設(shè)施。一方面，對于很多民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來說，房租是相當(dāng)大的一部分成本。中心城區(qū)無地，房租較貴，再加上大規(guī)模床位設(shè)施的建設(shè)需要，因此會傾向于選址在郊區(qū)。另一方面，有部分背靠大資本力量的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)看重的是土地的升值空間。隨著城市的進(jìn)一步擴(kuò)張，土地資源變得越來越稀缺，因此大量的社會資本涌入土地市場，借著興建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策“東風(fēng)”，進(jìn)行資本圈地。

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的郊區(qū)化進(jìn)一步加劇了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“高空置率”的問題。在綜合考慮需求、租金壓力及土地升值空間等因素之后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)傾向于建立在近郊的交通位置相對便利的地區(qū)。雖然近年來近郊新建了大量規(guī)模龐大的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，使得在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的分布上，中心城區(qū)與近郊養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量相差無幾，但在總床位數(shù)量上，近郊的床位數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中心城區(qū)?？紤]到老年人的分布和需求，大量郊區(qū)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位缺少市場，進(jìn)一步加劇了民辦郊區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“高空置率”的問題。

3.老年人：效用最大化下的最優(yōu)選擇

老年人對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的位置偏好主要基于三方面的因素。

一是家庭關(guān)懷。老年人隨著年齡的增長以及身體機(jī)能的下降，對于家庭關(guān)懷等的情感需求更加強(qiáng)烈。而養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)會將老年人與原有的家庭關(guān)系和社會關(guān)系相隔離，因此在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的選擇上，老年人必然優(yōu)先選擇離家近或者離子女家近的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，以方便子女探望。

二是醫(yī)療條件。隨著年齡的增長，老年人的身體機(jī)能等各個方面逐漸下降，對醫(yī)療服務(wù)的需求不斷增加，醫(yī)療條件就成了老年人選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的重要因素，而自由活動能力的逐漸下降限制了老年人可選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的范圍。因此，越是周邊有大醫(yī)院的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，就越受到老年人的青睞。因此主城區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住率相對較高，郊區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率相對較低。基礎(chǔ)設(shè)施相對較弱的民辦郊區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率更低，出現(xiàn)半數(shù)空置的“高空置率”現(xiàn)象。

三是交通條件。交通條件是家庭照料和醫(yī)療資源的延伸考慮。首先，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)交通便利，便于老年人子女探望和維系老年人原有的社會關(guān)系。其次，交通條件便利也便于獲得其他的資源，尤其是醫(yī)療資源。由此，中心城區(qū)的老年人更愿意留在中心城區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而郊區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則往往是多方權(quán)衡之下的選擇。

4.小結(jié)

通過這一階段的分析可以發(fā)現(xiàn)，政府的宏觀規(guī)劃、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)租金成本、資本圈地和老年人的位置偏好是造成民辦郊區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)高空置率的重要原因。

首先，在宏觀上，政府因?yàn)橹行某菂^(qū)土地資源緊張以及城市擴(kuò)張的需要，對于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)選址的宏觀布局是逐漸向郊區(qū)擴(kuò)展。與此同時，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尤其是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，由于租金、土地升值的空間等因素，擴(kuò)張更加趨于郊區(qū)化。而老年人的分布是由中心城區(qū)向郊區(qū)遞減的，由此便形成了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求與供給空間分布上的結(jié)構(gòu)性失衡。

其次，在微觀上，老年人在選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時，考慮到家庭、醫(yī)療等資源，更愿意就近入住，城區(qū)的老年人更愿意選擇城區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，這就進(jìn)一步固化了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給與需求之間的空間矛盾，而其直接表現(xiàn)便是民辦郊區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位空置率高，而公辦城區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位“一床難求”。

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運(yùn)營階段：“補(bǔ)貼少—收費(fèi)高—入住率低—補(bǔ)貼少”惡性循環(huán)

作為供給主體之一，政府部門為更好地推動市場，制定了一系列扶持政策，包括建設(shè)補(bǔ)貼、床位補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和土地優(yōu)先使用政策等，但由于財(cái)政約束以及官員激勵機(jī)制，扶持政策在具體操作過程中，未在公辦和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)間達(dá)到平衡。政府對公辦和民辦資源分配的差異導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在收費(fèi)、設(shè)施設(shè)備方面的差異而進(jìn)一步影響了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住率。

1.政府：資源分配的不平衡

在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營過程中，政府的資源傾斜差異非常明顯。

首先，“打造亮點(diǎn)”的公辦工程耗費(fèi)了大量政府資源。

政府在介入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營過程中，遵循“打造亮點(diǎn)”的行為邏輯，而這一亮點(diǎn)便是公辦事業(yè)單位性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)本身是一項(xiàng)消耗高額財(cái)政資源的社會福利性服務(wù)，在提供的過程中，極少考慮效率因素，成本高昂，因此政府并沒有強(qiáng)大的動力直接大規(guī)模增加公辦事業(yè)單位性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而是在有限的資源下積極地“打造亮點(diǎn)”?！按蛟炝咙c(diǎn)”耗費(fèi)了有限的資源，使得政府沒有余力增加公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量，由此公辦事業(yè)單位性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量和床位數(shù)量上占比都非常小。

其次，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼邏輯存在“補(bǔ)強(qiáng)不補(bǔ)弱”“獲得難度大”等問題。

近年來，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模大大增加，政府對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營的補(bǔ)貼類目和補(bǔ)貼額度也不斷增加，但是這些補(bǔ)貼卻并沒有有效降低養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營壓力。

一方面，政府的補(bǔ)貼“補(bǔ)強(qiáng)不補(bǔ)弱”。現(xiàn)有的額度較大的一次性補(bǔ)貼有“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合補(bǔ)貼”和“星級評定補(bǔ)貼”。以“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合補(bǔ)貼”為例，這一補(bǔ)貼意在促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)療資源與養(yǎng)老資源的有效結(jié)合。但其補(bǔ)貼的前提是需要養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠提供一定的醫(yī)療服務(wù)，甚至是開辦醫(yī)療點(diǎn)。為此養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要購置相當(dāng)規(guī)格的醫(yī)療設(shè)備并招募醫(yī)生，這對于本就利潤微薄，尤其是沒有資本介入的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來說基本無力投資。因此，這一“補(bǔ)強(qiáng)不補(bǔ)弱”的補(bǔ)貼反而增加了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營壓力。

另一方面，政府利用補(bǔ)貼資源提高了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營門檻，加大了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得補(bǔ)貼的難度。政府的運(yùn)營補(bǔ)貼是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所能獲得的主要補(bǔ)貼，然而在補(bǔ)貼的發(fā)放要求和發(fā)放對象上都存在諸多限制。

在補(bǔ)貼發(fā)放要求上，該補(bǔ)貼要求養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營許可證。而在２０１７年的“三證合一”改革中，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)原有的證件被迫失效，需要重新申請。與此同時，政府對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建筑面積、消防設(shè)備等軟硬件都作了新的規(guī)定，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)如若沒有達(dá)到這些標(biāo)準(zhǔn)，則無法獲得運(yùn)營許可證。實(shí)際的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有２０多家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒有獲得運(yùn)營許可證，這就導(dǎo)致很多民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無法拿到運(yùn)營補(bǔ)貼。

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得補(bǔ)貼難度大還體現(xiàn)在“新增床位補(bǔ)貼”這個一次性補(bǔ)貼上。以廣州為例，“新增床位補(bǔ)貼”的發(fā)放要求新開辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住率達(dá)到３０％以上方可申請。但由于大量新開辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只能布局在郊區(qū)，設(shè)施設(shè)備不完善、知名度低、交通位置偏遠(yuǎn)等一系列的因素導(dǎo)致其短期內(nèi)的入住率基本上難以達(dá)到３０％，由此，郊區(qū)新增的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本上難以獲得這一補(bǔ)貼。

2.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)：政府資源分配不平衡下的收費(fèi)差異

由于政府的資源傾斜，不同性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營成本差別巨大。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營成本主要有三個方面：一是運(yùn)營場所的租金，二是老年人的吃穿用度消耗，三是工作人員的工資開銷，每一個各占１／３左右。

對于公辦事業(yè)單位性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而言，一方面，其運(yùn)營場所由政府提供，大大降低了成本；另一方面，在“打造亮點(diǎn)”邏輯的驅(qū)動下，吸引了大量的資源，在優(yōu)惠力度、管理規(guī)范、服務(wù)質(zhì)量以及設(shè)施設(shè)備等各個方面都具有其他養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所沒有的優(yōu)勢，因此其價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場價格。

對于民辦非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦工商登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而言，運(yùn)營場所的租金（或前期的土地購買費(fèi)用）成本高昂，加之政府補(bǔ)貼的門檻高，獲得難度大，承擔(dān)了巨大的運(yùn)營壓力，因而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)普遍要高于公辦事業(yè)單位性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。尤其是新增的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，由于前期的投入規(guī)模巨大，政府的補(bǔ)貼效力低，加收巨額的諸如“贊助費(fèi)”“一次性購置費(fèi)”等名目的一次性收費(fèi)也已經(jīng)成為了解決資金壓力的普遍途徑。

政府財(cái)政資源的傾斜，導(dǎo)致了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)的差異。由于政府財(cái)政資源向公辦傾斜，自然而然地形成了公辦事業(yè)單位養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)低、條件好，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)高的格局。

3.老年人：低支付能力與理性選擇

費(fèi)用是老年人選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的首要考慮因素之一。我國老年人的整體收入水平不高，養(yǎng)老服務(wù)的支付能力有限。而老年人作為一個收入逐漸衰減的群體，隨著年齡的增長，醫(yī)療和照護(hù)消費(fèi)逐漸增加，在現(xiàn)有的收入水平下，支付能力非常有限，所以一般不會選擇收費(fèi)高于自身支付能力的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

老年人支付能力低是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率悖論的重要因素。需求方面，老年人由于自身支付能力較低，因此對中等或較低價格的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需求量大，而對較高價格的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求量少。供給方面，價格較低的公辦事業(yè)單位性質(zhì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量較少，價格高的民辦工商登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量多。由此形成了服務(wù)層次和需求層次的不匹配問題，中等或中等偏下價格的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供不應(yīng)求，較高價格的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則入住率低、空置率高，形成“一床難求”和“半數(shù)空置”的矛盾現(xiàn)象。

4.小結(jié)

通過這一階段的分析，可以發(fā)現(xiàn)政府補(bǔ)貼的不均衡、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本差異大和老年人支付能力低是造成公辦和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率悖論的重要原因。

政府對于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的各種補(bǔ)貼門檻高，導(dǎo)致很多民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無法獲得相應(yīng)補(bǔ)貼。為了彌補(bǔ)開支，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只能提高費(fèi)用，減少優(yōu)質(zhì)服務(wù)供給，而費(fèi)用的提高以及有限的優(yōu)質(zhì)服務(wù)導(dǎo)致來入住的老年人更少。

在現(xiàn)行補(bǔ)貼制度下，較低的入住率使得民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得補(bǔ)貼的難度更大，這使得民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能提供的優(yōu)質(zhì)服務(wù)更為有限，更加吸引不到老年人，形成“補(bǔ)貼少—收費(fèi)高—入住率低—補(bǔ)貼少”這一惡性循環(huán)。

與之相對的是，獲得更多政府補(bǔ)貼和兜底的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能以更低的價格，提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，進(jìn)而吸引到更多老年人，形成“補(bǔ)貼高—收費(fèi)低—入住率高—補(bǔ)貼高”的良性循環(huán)。因此導(dǎo)致民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住率較低，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率較高，“一床難求”和“高空置率”的悖論現(xiàn)象由此產(chǎn)生。

總的來說，“一床難求”與“半數(shù)空置”的巨大差異，主要由以下三方面造成的：

第一，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)劃階段，政府完成任務(wù)的行政邏輯、社會資本的盲目涌入和對老年人需求的忽視所造成的結(jié)構(gòu)性供需失衡是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率較低的重要原因。

第二，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)選址階段，政府的宏觀布局、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)租金成本、資本功利圈地和老年人的位置偏好是造成民辦郊區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)空置率高的重要原因。

第三，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營階段，政府補(bǔ)貼的不均衡、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本高和老年人支付能力低是造成公辦和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率差異過大的重要原因。

在這里，讀懂中國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)