作者：徐軍偉

近期，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》，讓我國縣城迎來了發(fā)展的重要時刻，也使縣域高等教育發(fā)展問題進入了公眾視線。對此，有學者提出要建設中國版的“社區(qū)學院”，實施“縣縣有大學”計劃，以期通過對縣域大學的投資拉動縣域經濟增長與人口集聚。但更多的學者則對這一發(fā)展理念提出了疑問，認為邁入普及化發(fā)展階段的中國高等教育，結構布局已基本完成，未來的生源條件也不具備實施這一計劃的基礎。

當前，普及化階段的中國高等教育，需要深度回應區(qū)域強縣對發(fā)展高等教育的需求，精準回應大城市周邊縣、專業(yè)功能縣對高等教育推進縣域經濟社會轉型升級的渴求。在國家推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設新發(fā)展階段，高等教育需要以新的發(fā)展理念來構建服務縣域經濟社會發(fā)展的新格局。既不能簡單把“縣縣有大學”推而廣之、全面鋪開，也不能對高?？h域辦學一概否定、加以禁止。

緣起：國家和區(qū)域發(fā)展實際需要

雖然我國高等教育實行國家和?。▍^(qū)、市）二級管理體制，高校主要集中在中心城市辦學，但高校落戶縣域辦學的歷史由來已久，可以分為基于國家發(fā)展戰(zhàn)略和基于區(qū)域發(fā)展需要兩種類型。

基于國家發(fā)展戰(zhàn)略需要的縣域辦學高校。從全國范圍來看，基于國家農業(yè)發(fā)展、民族人才培養(yǎng)、兵團建設等需要，我國有若干所高校在建設之初就選擇在特定的縣域布局。西北農林大學、延邊大學、石河子大學等高校的前身都屬于這一類型。

國立西北農林?？茖W校是最早落戶縣域辦學的高校。1928年至1932年，陜西五年大旱、關中赤地千里，回陜賑災的于右任先生呼吁通過設立農林學校以“興農興學、開發(fā)西北”，選定在周武王伐紂成功的武功縣張家崗（現(xiàn)在的咸陽市楊凌農業(yè)高新技術產業(yè)示范區(qū)）創(chuàng)辦學校、教民稼穡。1934年4月20日，國立西北農林?？茖W校奠基，成為我國最早在縣域辦學的高等學府。

延邊大學是第一所落戶縣域辦學的民族高等學校。為加快培養(yǎng)朝鮮族人才，1948年下半年，中共延邊地委召集教育界有識之士討論創(chuàng)辦延邊大學。1949年，我國以培養(yǎng)朝鮮族干部為目標的綜合性民族高等學?！舆叴髮W正式誕生，校址位于延邊朝鮮族自治州首府延吉市。1996年，原延邊大學、延邊醫(yī)學院、延邊農學院等合并組建成新的延邊大學。

石河子大學是面向建設需要的縣域辦學高校。1949年，中國人民解放軍解放新疆進軍途中，第一兵團司令員王震指示創(chuàng)辦了中國人民解放軍第一兵團衛(wèi)生學校（后來發(fā)展為石河子醫(yī)學院），成為石河子大學的前身。1996年，石河子農學院、石河子醫(yī)學院、兵團師范?？茖W校和兵團經濟?？茖W校合并組建石河子大學，校址位于自治區(qū)直轄的石河子市，成為屯墾戍邊、建設邊疆的重要力量。

基于區(qū)域發(fā)展特定需求的縣域辦學高校。出于區(qū)域歷史文化、特色經濟、林業(yè)保護等特殊需要，我國也有一批高等學校被布局在縣域。曲阜師范大學、山西農業(yè)大學、浙江農林大學等高校的前身是其中的典型代表。

曲阜師范大學是結合特定歷史文化而在縣域辦學的高校。曲阜是儒家文化發(fā)源地，為傳承“孔顏型范”之師道，在孔孟桑梓之地建一所師范大學，是中華民族歷史文化延續(xù)發(fā)展的需要。曲阜師范大學的前身為山東師范專科學校，1955年在濟南創(chuàng)建。1956年5月，升格為曲阜師范學院，同年9月遷址曲阜，開始興辦本科教育。學校注重依托孔子故里的獨特歷史文化資源，形成了自身的辦學特色。

山西農業(yè)大學是落戶縣域的著名高等農業(yè)學府。學校坐落在山西省太谷縣，是山西省唯一的農業(yè)高校。其前身是1907年孔祥熙創(chuàng)辦的私立銘賢學堂，后發(fā)展為私立銘賢學院，與山西大學堂一起開創(chuàng)了山西近代高等教育的先河。1951年10月1日，山西省人民政府接管了銘賢學院，改私立為公辦，正式成立山西農學院。1979年，學校更名為山西農業(yè)大學，是改革開放之初全國99所重點大學之一。

浙江農林大學是結合學科特點布局在縣域的高校。其前身是1958年創(chuàng)建的天目林學院，學校在建校之際把校址選擇在當時的臨安縣，是為了更靠近林業(yè)資源豐富、歷史文化悠久的天目山區(qū)域，從而更好地研究與保護天目山的森林資源。

發(fā)展：以市場機制為核心驅動力

改革開放后，雖然我國有高校縣域辦學的個案產生，但較多高?？h域辦學現(xiàn)象的出現(xiàn)，還是集中在高等教育大眾化階段，尤其是進入普及化階段。

1999年的高校擴招，使得我國的高等職業(yè)院校、民辦高校和獨立學院獲得了快速發(fā)展。當時，全國有一批這類院校結合縣域發(fā)展需求，直接落戶在縣域辦學，如義烏工商職業(yè)技術學院、浙江廣廈建設職業(yè)技術學院、浙江橫店影視職業(yè)學院等。

隨著2008年教育部《獨立學院設置與管理辦法》的正式施行，一批獨立學院基于500畝用地的基本辦學條件要求，開始邁出向縣域遷建的步伐。同時，隨著高等教育辦學規(guī)模進一步擴張的需要，有一批高校開始選擇在經濟強縣或與中心城市相鄰的縣域辦學或舉辦分校區(qū)。以高?？h域辦學為重要特征的新一輪高等教育布局調整，成為后大眾化時期我國部分縣域經濟強省高等教育發(fā)展的重要特征。

2017年國家“雙一流”建設計劃實施后，全國各省份都相應出臺了高水平大學建設計劃。隨之，一些省級高水平大學對辦學空間產生了新需求，部分高校開始在經濟強縣布局分校區(qū)，如寧波大學梅山校區(qū)、浙江工業(yè)大學德清校區(qū)等。浙江、江蘇、山東等省份是我國縣域經濟強省，也是高?？h域辦學的典型省份。據(jù)學者高宏賦、劉承波統(tǒng)計，截至2022年5月，除西藏自治區(qū)外，我國其余省份都有高校在縣域辦學。其中，山東省在縣域辦學的高校有67所，浙江省有47所，江蘇省有41所。全國縣域經濟百強縣已有76個縣有高校入駐，共入駐高校（含校區(qū)）185所。

市場化是高等學?？h域辦學的主要特征。高?？h域辦學是市場機制主導下的高等教育區(qū)域布局調整，縣域政府與高校之間通過協(xié)商談判，使得高校落戶縣域，本質上是市場機制發(fā)揮了對區(qū)域高等教育資源配置的基礎性作用，由高校與縣域政府之間形成的市場動力機制也成為這一輪高等教育縣域辦學的核心驅動力量。

當前，高校落戶縣域的具體政策條件大多實行“一校一策”，這是高校與縣域政府按照市場化機制協(xié)商談判的結果。

縣域政府出地、出資引進高校落戶是基于自身對人才、科技、文化等方面的現(xiàn)實需求。通過引進高校，集聚縣域創(chuàng)新資源，助力經濟轉型升級，推進縣域新型城市化的建設，帶動新建校區(qū)周邊土地升值開發(fā)，吸引高素質年輕群體落戶等是縣域政府在引進高校落戶過程中的重要考量。

同時，很多高校同樣面臨著改善辦學條件、尋求新增辦學空間、對接產業(yè)發(fā)展需求、向應用型轉型發(fā)展等一系列現(xiàn)實問題，這是高校選擇落戶縣域的內在推動力量。

趨勢：深度回應城鎮(zhèn)化發(fā)展需求

當前，我國高等教育已進入普及化發(fā)展階段。面對縣域高等教育的發(fā)展需要，既不能盲目冒進，也不能消極回避，而是需要積極應對、科學施策。

具體來說，應積極回應國家推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，以高等職業(yè)教育為重點，進一步優(yōu)化大城市周邊縣和產業(yè)功能縣的高等教育布局；以校地、校企共建產業(yè)學院為抓手，深化高?？h域辦學模式的探索，深入落實新修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》的要求，強化市場機制在高?？h域辦學過程中對教育資源配置的基礎性作用，實現(xiàn)我國高等職業(yè)院校辦學的系統(tǒng)性變革，全面提升高等教育服務縣域經濟社會發(fā)展的能力，積極助推以縣域為重要載體的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。

以高等職業(yè)教育為重點推進高?？h域辦學。很多國家和地區(qū)在進入中等發(fā)達狀態(tài)前后，都出現(xiàn)了高等教育機構進一步下沉、高等教育與區(qū)域經濟社會發(fā)展之間互動聯(lián)系更為緊密的現(xiàn)象。立足新的發(fā)展階段，面對我國縣域經濟社會轉型發(fā)展新的需求，經濟強縣、大城市周邊縣、產業(yè)功能縣等對高等教育的需求是現(xiàn)實存在的。有學者查閱浙江省53個縣的“十四五”規(guī)劃，其中有30個縣提出了要引進高?；蛲苿颖镜刂新殞W校升格為高職院校。我國長三角、珠三角、京津冀、成渝、華中、中原等經濟圈的整體推進，也讓圈內縣域面臨融入區(qū)域整體發(fā)展格局、需要加快補齊高等教育資源短板的現(xiàn)實問題。

新修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》首次明確職業(yè)教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型，同時為普通高等學校設置職業(yè)本科教育專業(yè)、?？茖哟温殬I(yè)學校設置職業(yè)本科教育專業(yè)預留了空間，有助于穩(wěn)步發(fā)展職業(yè)本科教育，積極構建現(xiàn)代職教體系的目標定位。目前，我國有本科層次職業(yè)高校32所，高職（?？疲W校1486所，構建現(xiàn)代高等職業(yè)教育體系，形成高職本科、高職?？?、中職學校較好的生態(tài)結構，職業(yè)本科高校的數(shù)量還有較大增長空間。而職業(yè)本科高校建設面臨新增辦學空間的資源保障要求，依托縣域新建職業(yè)本科高?；蚍中^(qū)，加強辦學資源保障，以高等職業(yè)教育為重點推進高校縣域辦學，助推以縣域為重要載體的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，具有現(xiàn)實可行性。

以產業(yè)學院為抓手深化高?？h域辦學。在眾多高?？h域辦學的實踐中，已形成以溫州職業(yè)技術學院為代表的縣校合辦產業(yè)學院模式和以寧波大學科技學院為代表的校企共建產業(yè)學院兩類成熟的辦學模式。溫州職業(yè)技術學院位于溫州中心城區(qū)，其通過縣校合作在溫州下屬的瑞安、永嘉、甌海、鹿城四個縣域設立產業(yè)學院，面向縣域主導產業(yè)培養(yǎng)人才、轉化成果、獲取資源。寧波大學科技學院于2019年遷建慈溪辦學，相繼成立了“公牛學院”“慈星智能學院”等一批產業(yè)學院，不到3年就獲得來自企業(yè)對學校辦學的實際資金投入近2億元，走出了一條特色鮮明的轉型發(fā)展新路。

實踐表明，產業(yè)學院能有效解決高校與縣域發(fā)展的深度對接問題，能有效提升高校服務地方的精度。對高校而言，通過設立縣域產業(yè)學院，可以加強與地方產業(yè)集群協(xié)同發(fā)展，爭取縣域政府和企業(yè)對產業(yè)學院的穩(wěn)定投入，依托產業(yè)學院建立穩(wěn)定的學生實習實踐基地，推進職業(yè)應用型人才培養(yǎng)模式的改革，有組織、有計劃地推進師資與地方產業(yè)的互動，提升高?？蒲修D化與橫向服務能力，建立起高校內部學科性學院與產業(yè)學院相對應的協(xié)同發(fā)展機制，加快高校內部機構設置的變革，加快高校面向市場、開放辦學進程，提升服務地方經濟社會發(fā)展的能力。

對縣域政府而言，利用縣域現(xiàn)有義務教育階段閑置校區(qū)的改造，設立高校產業(yè)學院，也能有效盤活縣域教育資產，增強縣域創(chuàng)新發(fā)展能力。因此，縣校、校企共建產業(yè)學院的高?？h域辦學模式，有著辦學資源需求小、地方投資規(guī)模小的優(yōu)勢，具有現(xiàn)實可操作性。

以市場機制為依托優(yōu)化高?？h域辦學。與改革開放后中心城市辦大學、高教園區(qū)建設等區(qū)域高等教育布局調整更多體現(xiàn)政府意志不同，以縣域辦學為特征的區(qū)域高等教育布局調整更多體現(xiàn)出市場機制的特點。美國教育社會學家馬丁·特羅在提出高等教育發(fā)展階段論觀點時指出：高等教育數(shù)量的增長不等于大眾化、普及化的實現(xiàn)，高等教育系統(tǒng)必須進行深刻的結構、功能轉變，才能適應這種增長，否則就會阻礙高等教育的進一步發(fā)展。邁入普及化階段的中國高等教育，抓住縣域城鎮(zhèn)化建設的時代機遇，優(yōu)化高?？h域辦學，有序推進高等教育運行機制的市場化改革，具有特殊的歷史意義。

市場機制主導下的縣域辦學高校，也需要進一步找準發(fā)展方位，結合區(qū)域特點及時調整自身的專業(yè)學科與辦學模式，不斷提升服務社會發(fā)展的能力，走分類辦學、特色發(fā)展的新道路，進而立足新的發(fā)展階段，推動我國高等教育多樣化發(fā)展新格局的形成。

具體來說，一是要面向地方培養(yǎng)縣域發(fā)展需要的人才。加大專業(yè)結構調整力度，做強符合區(qū)域人才需求的主導專業(yè)，做優(yōu)一批支撐專業(yè)，形成一批具有地方特色的專業(yè)或專業(yè)方向。加大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育力度，支撐引領縣域經濟社會的創(chuàng)新發(fā)展。二是要立足地方加快優(yōu)勢特色學科建設。應以地域特色和區(qū)域發(fā)展重大需求為立足點，優(yōu)勢特色學科的選擇要從“競爭選優(yōu)”向“擇需布局”轉變，真正把區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢轉化為高校學科優(yōu)勢。三是要協(xié)同地方建設“政產學研用”創(chuàng)新體系。以協(xié)同創(chuàng)新平臺建設和科研成果轉化為著力點，推動高校與區(qū)域經濟社會深度融合發(fā)展，以協(xié)同創(chuàng)新平臺建設為載體，開辟校地合作的新渠道。四是要導向地方構建社會服務工作機制。以人事制度改革和社會服務機制建設為突破點，深入推進地方服務工作，引導和鼓勵廣大教師在完成教學科研工作外，主動融入地方、服務地方，通過教師崗位聘任、業(yè)績考核、職稱評定等校內評價機制的改革來推進學校與縣域經濟社會的深度融合，形成我國縣域高校發(fā)展與縣域城鎮(zhèn)化建設互融共促的新格局。

（作者系浙江藥科職業(yè)大學紀委書記、寧波大學教育管理與政策研究中心主任）

《中國教育報》

作者：徐軍偉