探討與完善中國(guó)特色的決策、執(zhí)行和監(jiān)督分權(quán)模式
——從上下位分權(quán)的視角 

摘要：中國(guó)特色社會(huì)主義制度的決策、執(zhí)行和監(jiān)督分權(quán)模式，內(nèi)在地蘊(yùn)含著上下位結(jié)構(gòu)性分權(quán)邏輯關(guān)系。決策權(quán)是純上位權(quán)，執(zhí)行權(quán)是純下位權(quán)，而專門(mén)性監(jiān)督權(quán)具有雙重性，其相對(duì)于執(zhí)行權(quán)屬于上位權(quán)，相對(duì)決策權(quán)則是下位權(quán)。當(dāng)下，基于這一基礎(chǔ)上的分權(quán)模式研究尚未引起學(xué)界重視。在通過(guò)從這一理論維度出發(fā)的一系列討論基礎(chǔ)上，對(duì)進(jìn)一步完善決策、執(zhí)行和監(jiān)督分權(quán)模式，提出各級(jí)黨委和人大常委兩種上位權(quán)實(shí)行合署辦公的建議。并對(duì)這項(xiàng)建議的條件成熟性、現(xiàn)實(shí)合理性以及預(yù)期政治效益進(jìn)行了分析和評(píng)價(jià)。
關(guān)鍵詞：決策  執(zhí)行  監(jiān)督  分權(quán)模式  上下位分權(quán)
 
分權(quán)在政治領(lǐng)域歷來(lái)是重大議題，但其不僅要考慮能否對(duì)公共權(quán)力實(shí)施有效制約達(dá)到廉政，也同時(shí)更需要關(guān)注能否保證公共權(quán)力的運(yùn)行效率促成勤政。因?yàn)槠渖踔林苯記Q定著一個(gè)政治體的興衰，深刻地影響著一個(gè)國(guó)家的命運(yùn)；所以，需要高度重視且審慎行之。目前，這方面不管是在實(shí)踐的層面還是在制度建設(shè)的層面，我們都取得了極為顯著的成果，并仍然需要根據(jù)新時(shí)代的社會(huì)主義現(xiàn)代化目標(biāo)繼續(xù)進(jìn)行制度完善與調(diào)適，以回應(yīng)制度所肩負(fù)的時(shí)代需求。
 
一、決策、執(zhí)行和監(jiān)督分權(quán)模式的確立及既往研究

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著反腐敗斗爭(zhēng)的不斷深入推進(jìn)，我們黨努力尋求建立一種與中國(guó)政治相匹配的分權(quán)模式，逐步探索出了具有中國(guó)特色的權(quán)力配置體系。2002年黨的十六大報(bào)告針對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題首次使用了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”的說(shuō)法。其后，黨的十七大報(bào)告提出要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”；黨的十八大報(bào)告在此基礎(chǔ)上提出要“確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”；黨的十九大報(bào)告則更進(jìn)一步對(duì)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行予以明確要求，提出“構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”。  與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)大量學(xué)者從不同角度開(kāi)創(chuàng)了各種研究。這些研究主要集中在三個(gè)方面：一是將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的三分理解為行政分權(quán)，專指行政體制內(nèi)的權(quán)力劃分，討論在行政體制內(nèi)如何合理配置制約與協(xié)調(diào)機(jī)制以建設(shè)廉能政府（竺乾威，2014；王浦劬，2015；薛剛凌，2021）。行政三分的相關(guān)研究多以深圳的大部門(mén)制改革為實(shí)踐案例（唐亞林等，2014）。二是分別以決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)為研究對(duì)象，對(duì)決策結(jié)構(gòu)與過(guò)程（周光輝，2011）、執(zhí)行效率與效果（麻寶斌、仇赟，2009）以及監(jiān)督方式與路徑（何增科，2011）等展開(kāi)研究。三是對(duì)其實(shí)踐意義的闡釋和推進(jìn)路徑的研究，如唐亞林（2015）認(rèn)為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約構(gòu)成了中國(guó)特色的功能性制約模式。此外，特別是陳國(guó)權(quán)等將中國(guó)共產(chǎn)黨提出并持續(xù)探索的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制稱為“中國(guó)特色的功能性分權(quán)”。指出中國(guó)功能性分權(quán)的實(shí)踐顯然超越了行政三分的范疇，逐漸在執(zhí)政黨內(nèi)部、國(guó)家體系內(nèi)部以及黨與國(guó)家體系之間展開(kāi)。[1] 陳明輝強(qiáng)調(diào)我國(guó)國(guó)家權(quán)力配置是在人民代表大會(huì)制之下進(jìn)行權(quán)力分工，而屬性論、職能論和過(guò)程論是權(quán)力分工的三種基本方式，與西方國(guó)家的屬性論權(quán)力三分法相比，我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力分工綜合使用了這三種權(quán)力分工方式。[2]張國(guó)軍、程同順則將十九大后黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的權(quán)力配置方案概括為“黨政統(tǒng)籌”，即把黨和國(guó)家政權(quán)諸系統(tǒng)納入黨全面領(lǐng)導(dǎo)的整體格局，統(tǒng)一職能配置、人事配備和機(jī)構(gòu)設(shè)置，形成黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)體系，進(jìn)而理順權(quán)力運(yùn)行邏輯和權(quán)責(zé)關(guān)系。[3]  然而，上述研究中卻存在一個(gè)共同問(wèn)題，就是均未注意到?jīng)Q策、執(zhí)行和監(jiān)督三者之間的上下位權(quán)關(guān)系：實(shí)際上決策、執(zhí)行和監(jiān)督三者之間的關(guān)系并非平行的，而是內(nèi)在地蘊(yùn)含著上下位結(jié)構(gòu)性分權(quán)邏輯關(guān)系。[4] 當(dāng)下，基于這一邏輯的分權(quán)模式研究尚未引起學(xué)界重視，本文即就這一視角，對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度的決策、執(zhí)行和監(jiān)督分權(quán)模式進(jìn)一步探討與完善。
 
二、決策、執(zhí)行和監(jiān)督三者之間的上下位權(quán)關(guān)系
承前所述，在權(quán)力制約上我們提出中國(guó)特色社會(huì)主義權(quán)力分權(quán)模式，與西方國(guó)家資本主義三權(quán)分立和多黨競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)政制的平行對(duì)等性分權(quán)模式不同，是一種非平行對(duì)等性的分權(quán)模式。對(duì)這種非平行對(duì)等性的分權(quán)模式，類比法學(xué)概念中的上位法與下位法，我們引入上位權(quán)與下位權(quán)的政治學(xué)概念，從權(quán)力職能劃分的視域，稱之為一種上位權(quán)（宏觀領(lǐng)導(dǎo)——立法、決策、人事、監(jiān)督等，下同）與下位權(quán)（具體執(zhí)行，下同）兩權(quán)分離和一黨領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政制的非平行對(duì)等性分權(quán)制度。即上、下位權(quán)之間，上位權(quán)對(duì)下位權(quán)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督的責(zé)任；反之，下位權(quán)對(duì)上位權(quán)負(fù)責(zé)，接受其領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督。上位權(quán)屬于宏觀性質(zhì)的權(quán)力，被下位權(quán)間隔不直接接觸具體事務(wù)和具體利益。下位權(quán)正好相反，它是涉及具體事務(wù)、具體利益和具體責(zé)任的權(quán)力。在權(quán)力來(lái)源上，無(wú)論上位權(quán)或下位權(quán)，都既可以是選任，也可以是委任或考任、聘任等。但主權(quán)在民，權(quán)為民所賦，這是社會(huì)主義民主天經(jīng)地義的原則。所以，由選舉產(chǎn)生權(quán)力的選任屬于原生性，源流合法性具有上位性；而由權(quán)力產(chǎn)生權(quán)力的委任屬于次生性，源流合法性具有下位性。按照上述定義，上位權(quán)與下位權(quán)計(jì)有四種類型：（1）上位性上位權(quán)，從權(quán)力職能劃分上屬于宏觀領(lǐng)導(dǎo)和在權(quán)力來(lái)源上屬于選任。（2）上位性下位權(quán)，從權(quán)力職能劃分上屬于具體執(zhí)行和在權(quán)力來(lái)源上屬于選任。（3）下位性上位權(quán)，從權(quán)力職能劃分上屬于宏觀領(lǐng)導(dǎo)和在權(quán)力來(lái)源上屬于委任或考任、聘任等。（4）下位性下位權(quán)，從權(quán)力職能劃分上屬于具體執(zhí)行和在權(quán)力來(lái)源上屬于委任或考任、聘任等。上位權(quán)與下位權(quán)和上位性與下位性之間，類似生物基因遺傳表達(dá)的顯隱性現(xiàn)象，權(quán)力上位者呈強(qiáng)勢(shì)顯性，權(quán)力下位者呈弱勢(shì)隱性。所以，在政治現(xiàn)實(shí)中，前三種類型都表達(dá)為政務(wù)官類公務(wù)員，只有第四種類型表達(dá)為業(yè)務(wù)官類公務(wù)員。
我們以為這種上下位分權(quán)視角，比陳國(guó)權(quán)先生提出的功能性分權(quán)理論，更能有效地解釋中國(guó)權(quán)力運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)，從而在政治實(shí)踐上也更具指導(dǎo)價(jià)值。其實(shí)，功能性分權(quán)與西方政治性分權(quán)大同小異，沒(méi)有抓住中國(guó)特色社會(huì)主義分權(quán)制度的實(shí)質(zhì)。首先，對(duì)功能性分權(quán)與政治性分權(quán)的區(qū)分，帶有十分明顯的主觀人為成份，而非真正客觀實(shí)際的。比如“功能性分權(quán)是積極權(quán)力觀的產(chǎn)物，背后隱含著權(quán)力性善的假設(shè)，強(qiáng)調(diào)在決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離的基礎(chǔ)上通過(guò)加強(qiáng)三權(quán)之間的協(xié)調(diào)溝通，從而長(zhǎng)效地完成復(fù)雜的公共事務(wù)；三權(quán)之間制約機(jī)制的建立是為了防止權(quán)力專斷和濫用，以保證決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的實(shí)現(xiàn)。政治性分權(quán)是消極權(quán)力觀的產(chǎn)物，背后隱含著權(quán)力性惡的假設(shè)。強(qiáng)調(diào)在立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)之間形成相互制衡的權(quán)力關(guān)系。從本質(zhì)上來(lái)講，消極權(quán)力觀是對(duì)公權(quán)力持冷漠和懷疑態(tài)度的自由主義價(jià)值觀的體現(xiàn)?！?span style="font-family: 宋體;">其實(shí)，事在人為，所謂的功能性分權(quán)或政治性分權(quán)，都可以與積極權(quán)力觀或消極權(quán)力觀組合搭配。難道西方三權(quán)分立就不可以協(xié)調(diào)溝通了嗎？只有決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)才可以協(xié)調(diào)溝通嗎？何況對(duì)協(xié)調(diào)溝通也要一分為二，有時(shí)候所謂的“協(xié)調(diào)溝通”可以共謀私利，其可能削弱甚至背叛分權(quán)本來(lái)的權(quán)力制約目的，這點(diǎn)特別需要注意避免。立法權(quán)某種意義上不等于決策權(quán)嗎？不過(guò)是決策權(quán)的外延比立法權(quán)更廣而已。以此類推，執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)也如此。其次，對(duì)過(guò)程性分權(quán)與組織性分權(quán)的區(qū)分，陳國(guó)權(quán)先生這么講到：“總體而言，功能性分權(quán)是一種基于權(quán)力過(guò)程的分權(quán)，具有相對(duì)性，強(qiáng)調(diào)特定權(quán)力環(huán)節(jié)的特定關(guān)系，而非固定的或絕對(duì)意義的權(quán)力關(guān)系?！笨赏瑯拥氖?，不先立法怎么行政（執(zhí)法）？不先執(zhí)法怎么司法？這種政治性分權(quán)不同樣是過(guò)程性分權(quán)嗎？實(shí)事求是地講，我國(guó)政治現(xiàn)實(shí)中同樣存在立法、行政和司法的三權(quán)劃分。黨委、人大立法，政府行政，法院檢察院司法。而且，立法、行政和司法，其實(shí)分別屬于決策、執(zhí)行和監(jiān)督，只不過(guò)是外延窄點(diǎn)而已。但是，在我國(guó)這種分權(quán)不是平行的，黨委人大是上位性的權(quán)力，政府和法院檢察院是下位性的權(quán)力，接受黨委人大的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督。再次，陳國(guó)權(quán)先生認(rèn)為：“在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)一切，在中國(guó)共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下國(guó)家權(quán)力具有高度的一統(tǒng)性。但國(guó)家治理的復(fù)雜性又必然要求政治分工，政治分工則需要通過(guò)權(quán)力的分離予以實(shí)現(xiàn)，在分離的權(quán)力之間建立制約關(guān)系可以防止權(quán)力濫用專斷，建立協(xié)調(diào)關(guān)系可以保障權(quán)力運(yùn)行效率。于是，在政治分工基礎(chǔ)上的功能性分權(quán)就成為了中國(guó)公權(quán)力體制的選擇，體現(xiàn)為黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。我國(guó)建構(gòu)的功能性分權(quán)體系從屬于集中的國(guó)家權(quán)力，即在中國(guó)共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行治理權(quán)力的分離。”這些表述不就也隱含著和本質(zhì)是建立在黨的領(lǐng)導(dǎo)是一種上位權(quán)的邏輯前提基礎(chǔ)上。
此外，從權(quán)力制約系統(tǒng)邏輯的視角討論：權(quán)力制約（馬）包括三條基本路經(jīng)：分權(quán)（白馬）、監(jiān)督（黃馬）和競(jìng)爭(zhēng)（黑馬）。制約是一級(jí)概念，分權(quán)、監(jiān)督與競(jìng)爭(zhēng)是二級(jí)概念。狹義的制約僅指分權(quán)與監(jiān)督，分權(quán)具有內(nèi)部性，是內(nèi)部性制約；監(jiān)督具有外部性，是外部性制約。我們能夠說(shuō)監(jiān)督是一種制約，但顯然不能夠說(shuō)制約是一種監(jiān)督。將制約與監(jiān)督并列是目前學(xué)界的一個(gè)普遍誤區(qū)。功能性分權(quán)理論即將制約（馬）與監(jiān)督（黃馬）并列，認(rèn)為中國(guó)目前的權(quán)力運(yùn)行是弱制約強(qiáng)監(jiān)督，但通觀其所述，實(shí)際上描述的應(yīng)該是弱分權(quán)強(qiáng)監(jiān)督。[5]而且，中國(guó)目前的權(quán)力運(yùn)行還同樣更是弱競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)監(jiān)督。何以如此？其根源是我國(guó)的權(quán)力運(yùn)行過(guò)度強(qiáng)調(diào)集權(quán)，而監(jiān)督正是保證集權(quán)效率的必要有效手段。綜上所述，因此，其需要將權(quán)力分析置于更為基礎(chǔ)的黨政上下位分權(quán)模式之中。
中國(guó)國(guó)家治理體系存在著兩大權(quán)力系統(tǒng)：一為中共各級(jí)黨委執(zhí)政黨權(quán)力系統(tǒng)，一為以國(guó)家各級(jí)人大為中心的國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)。在這種黨國(guó)分工交互并存的背景下，國(guó)家治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為黨委和人大兩大系統(tǒng)的復(fù)合性，在國(guó)家層面，二者分別是“最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”和“最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”。在我國(guó)，黨和國(guó)家呈有機(jī)整體關(guān)系：“黨”與“國(guó)家”不是分立的權(quán)力形態(tài)，而是同屬于一個(gè)治理結(jié)構(gòu)（劉杰，2011），在當(dāng)代中國(guó)的治理實(shí)踐中，只有認(rèn)可中國(guó)共產(chǎn)黨作為公權(quán)力的要素，才能構(gòu)成一個(gè)完全的公權(quán)力概念（景躍進(jìn)，2019），執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家體系并非獨(dú)自運(yùn)行、各成一系，而是形成了黨政統(tǒng)籌協(xié)同的治理結(jié)構(gòu)，這一結(jié)構(gòu)既具有政治的權(quán)威性和開(kāi)拓性，又具有行政的規(guī)范性和科層性（王浦劬、湯彬，2019）。 總之，在中國(guó)黨的領(lǐng)導(dǎo)與國(guó)家權(quán)力有機(jī)地相聯(lián)系，中國(guó)共產(chǎn)黨與國(guó)家機(jī)關(guān)統(tǒng)合形成一種廣義的“黨和國(guó)家”權(quán)力系統(tǒng)，黨與國(guó)家在權(quán)力結(jié)構(gòu)配置與權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中進(jìn)行統(tǒng)一的權(quán)責(zé)分工，將國(guó)家治理的整體任務(wù)于政黨與國(guó)家的組織機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行上下位權(quán)責(zé)劃分。
但需要注意的是，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的宏觀領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督性的控制權(quán)，是一種具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位的上位權(quán)，兩者之間表現(xiàn)為非平行對(duì)等性的分權(quán)。這里追溯一下其的歷史源頭：俄國(guó)“十月革命”一聲炮響，給中國(guó)送來(lái)了馬克思主義。中共以俄為師，首先建立了布爾什維克化的政黨組織，之后建立人民軍隊(duì)，通過(guò)武裝斗奪取政權(quán)建立中華人民共和國(guó)。即先建黨后建軍再建國(guó)，從權(quán)力歷史來(lái)源上講，黨權(quán)力組織機(jī)構(gòu)自然是上位權(quán)，軍隊(duì)權(quán)力組織機(jī)構(gòu)與國(guó)家權(quán)力組織機(jī)構(gòu)則是下位權(quán)，始終堅(jiān)持黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)和對(duì)國(guó)家的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨主要掌管國(guó)家或地方的大政方針政策，處于領(lǐng)導(dǎo)和決策地位；政府軍隊(duì)則主要負(fù)責(zé)這些大政方針政策的貫徹落實(shí)及保障，處于實(shí)施和執(zhí)行地位，二者構(gòu)成一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這正好印證著美國(guó)政治學(xué)家古德諾《政治與行政》一書(shū)中提出的政治、行政二分法的合理性：政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行。前者是政黨的功能，后者是政府的功能。即黨在政治、思想和組織等領(lǐng)域進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，政府則負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行與社會(huì)經(jīng)濟(jì)具體事務(wù)的管理。
由于中共黨委和人大常委會(huì)是議行合一的權(quán)力機(jī)構(gòu)，其可謂“大決策”，因?yàn)槌苏莆諞Q策外，還負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督?jīng)Q策貫徹落實(shí)的職責(zé)，具有上位性。其實(shí)國(guó)家層面將來(lái)可以考慮不設(shè)國(guó)家主席，代之以全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)為國(guó)家元首，正好使憲法規(guī)定的全國(guó)人大常委會(huì)是國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)名符其實(shí)。相對(duì)而言，一府一委兩院則是單一性的專門(mén)執(zhí)行或監(jiān)督，可謂“小執(zhí)行”和“小監(jiān)督”，具有下位性。而西方國(guó)家的立法、行政和司法三權(quán)分立，政治現(xiàn)實(shí)中其實(shí)三者也并不真正平衡，而往往總是行政權(quán)不斷擴(kuò)張獨(dú)大，上下位權(quán)倒掛，造成許多政治亂象。不僅三權(quán)之間群龍無(wú)首，各行其是，上位性立法權(quán)無(wú)法統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；而且議行背離，下位性行政權(quán)喧賓奪主。
決策權(quán)是純上位權(quán)，執(zhí)行權(quán)是純下位權(quán)，而專門(mén)性監(jiān)督權(quán)具有雙重性，其相對(duì)于執(zhí)行權(quán)屬上位權(quán)，相對(duì)決策權(quán)則是下位權(quán)。具體而言，橫向權(quán)力架構(gòu)中，黨委人大掌握統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)，一府一委兩院負(fù)責(zé)執(zhí)行決策和專門(mén)性監(jiān)督；黨委人大為純上位權(quán)，政府為純下位權(quán)，紀(jì)監(jiān)委法院檢察院則具有雙重性。監(jiān)督包括一類是業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)，是一種對(duì)公共事務(wù)執(zhí)行效率及效果的監(jiān)督，通常由決策權(quán)行使，其形式主要有績(jī)效考評(píng)、匯報(bào)報(bào)告制度等；另一類是廉政司法監(jiān)督權(quán)，是一種對(duì)公權(quán)力運(yùn)行過(guò)程及結(jié)果是否違紀(jì)違法的監(jiān)督，通常由特定的監(jiān)督權(quán)行使，如紀(jì)監(jiān)委、法院、檢察院根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)紀(jì)律進(jìn)行廉政司法監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)。上位權(quán)監(jiān)督是積極監(jiān)督——人事上獎(jiǎng)勤罰懶，專門(mén)性監(jiān)督權(quán)是消極監(jiān)督——人事上懲治違法亂紀(jì)。紀(jì)監(jiān)委相對(duì)政府法院檢察院是上位權(quán)，相對(duì)黨委人大則是下位權(quán)。同樣，法院相對(duì)政府是上位權(quán)，相對(duì)黨委人大則是下位權(quán)；檢察院相對(duì)法院是上位權(quán)，相對(duì)黨委人大則是下位權(quán)。為了使各種監(jiān)督集中統(tǒng)一高效，現(xiàn)設(shè)的檢察院和審計(jì)部門(mén)將來(lái)也可以考慮合并到紀(jì)監(jiān)委。
上下位分權(quán)包括橫向上下位分權(quán)與縱向上下位權(quán)分權(quán)，其具有嵌套性與相對(duì)性?！包h和國(guó)家”權(quán)力機(jī)關(guān)及政府之間的上下位性：“黨和國(guó)家”權(quán)力機(jī)關(guān)具有政治性，負(fù)有宏觀領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理的責(zé)任，不直接臨民接觸具體利益，屬于上位權(quán)性質(zhì)。因此其處于超脫位置，既有利于避免腐敗，又能更好地集中精力領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下位權(quán)政府執(zhí)行決策。而政府則具有行政性，負(fù)有微觀具體執(zhí)行國(guó)家治理任務(wù)的責(zé)任，直接臨民接觸各種具體利益，屬于下位權(quán)性質(zhì)。
從系統(tǒng)論的視域討論，政黨、國(guó)家和社會(huì)是一個(gè)周延的一級(jí)系統(tǒng)。其中，國(guó)家又包括立法（議會(huì)——決策）、行政（政府——執(zhí)行）和司法（法院——監(jiān)督）三部分，是一個(gè)周延的二級(jí)子系統(tǒng)。
以黨委為核心的政黨系統(tǒng)權(quán)力機(jī)構(gòu)的上下位權(quán)性：黨委和其常設(shè)機(jī)構(gòu)常委會(huì)是上位權(quán)，負(fù)責(zé)進(jìn)行決策和領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督?jīng)Q策的貫徹落實(shí)；黨委機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)職能機(jī)構(gòu)，包括辦公室、政法委、組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部，以及單設(shè)的紀(jì)律檢查委員會(huì)，這些機(jī)構(gòu)都相對(duì)是屬于下位權(quán)，前者負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)黨委決策，后者則是專門(mén)在人事上監(jiān)督和保障決策的貫徹落實(shí)。上級(jí)黨委相對(duì)下級(jí)黨委是上位權(quán)，反之亦然。
以人大為核心的國(guó)家系統(tǒng)權(quán)力機(jī)構(gòu)的上下位權(quán)性：人大和其常設(shè)機(jī)構(gòu)人大常委會(huì)是上位權(quán)，負(fù)責(zé)進(jìn)行立法和領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督法律的貫徹落實(shí)；政府和法院，以及檢察院和監(jiān)察委員會(huì)，這些機(jī)構(gòu)都相對(duì)是屬于下位權(quán)，前者負(fù)責(zé)行政執(zhí)法與司法，后者則是專門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。就立法與決策和法律與政策而言，立法與法律是一種狹義的決策與政策，立法是法律化的決策，法律是立法性的政策。上級(jí)人大相對(duì)下級(jí)人大是上位權(quán)，反之亦然。
政府行政執(zhí)行系統(tǒng)權(quán)力機(jī)構(gòu)的上下位性：政府行政首長(zhǎng)是上位權(quán)，政府機(jī)構(gòu)橫向所設(shè)的各部（廳處局）、委、辦及直屬機(jī)構(gòu)則是下位權(quán)。上級(jí)政府相對(duì)下級(jí)政府是上位權(quán)，反之亦然。紀(jì)監(jiān)委法院檢察院司法監(jiān)督系統(tǒng)權(quán)力機(jī)構(gòu)的上下位性同理（略）。
政治性分權(quán)與功能性分權(quán)。集權(quán)與分權(quán)各有利弊，二者不可偏廢，真問(wèn)題是審時(shí)度勢(shì)，何以為本，何以為末，如何相互平衡。政治性分權(quán)中的立法屬于上位權(quán)，行政司法則屬于下位權(quán)。立法中又有功能性分權(quán)，眾議院（或下院）決策（立什么法，如何立法）及執(zhí)行（具體操作立法），參議院（或上院）則監(jiān)督（通過(guò)或否決）。而立法行政司法三者之間，立法是決策，行政是執(zhí)行，司法是監(jiān)督。可以說(shuō)廣義的決策、執(zhí)行和監(jiān)督分權(quán)模式，應(yīng)該也包含立法、行政和司法分權(quán)。
與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的生產(chǎn)社會(huì)化分工類似，政治領(lǐng)域的國(guó)家治理權(quán)力分權(quán)也產(chǎn)生于分工，即分工產(chǎn)生分責(zé)，分責(zé)產(chǎn)生分權(quán)。分權(quán)與分工是一枚硬幣的兩面，分權(quán)必然分工，分工也必然分權(quán)，其是從不同的視角觀察同一事物。分工的專業(yè)化有利于提高政治效率。一種是國(guó)家治理中業(yè)務(wù)內(nèi)容性分工，如黨政機(jī)構(gòu)各部委，分工之間彼此在運(yùn)行上相對(duì)獨(dú)立，其專業(yè)化有利于提高效率，而一般不會(huì)產(chǎn)生制衡影響效率。一種是國(guó)家治理中邏輯程序性分工，如立法、行政、司法或決策、執(zhí)行、監(jiān)督，分工之間相互聯(lián)系才能形成權(quán)力運(yùn)行整體，其專業(yè)化在提高效率的同時(shí)還產(chǎn)生一定制衡，若這種制衡失當(dāng)則會(huì)影響效率。西方資本主義國(guó)家的平行性三權(quán)分立即存在此缺陷，上下位非平行性分權(quán)理論則超越這種經(jīng)典分權(quán)模式，避開(kāi)了其中的陷阱。  法治性分權(quán)與人治性分權(quán)。邏輯程序性的分工分責(zé)分權(quán)有兩種基本形式：立法（廣義的包括成文規(guī)則）、行政、司法的分工分責(zé)分權(quán)，其屬于法治性的權(quán)力運(yùn)行方式。而狹義性的決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分工分責(zé)分權(quán)，則屬于人治性的權(quán)力運(yùn)行方式。從內(nèi)涵邏輯角度而言，立法、行政、司法或決策、執(zhí)行、監(jiān)督，皆并非平行關(guān)系。法治性的立法具有規(guī)范穩(wěn)定性，優(yōu)點(diǎn)是一視同仁，可以防止權(quán)力優(yōu)越引起的任性（包括獨(dú)裁和腐?。?，缺點(diǎn)是掛一漏萬(wàn)，實(shí)施中需要適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的千變?nèi)f化。人治性的決策具有靈活機(jī)動(dòng)性，優(yōu)點(diǎn)是能夠具體情況具體對(duì)待，適應(yīng)現(xiàn)實(shí)時(shí)間空間的千變?nèi)f化，缺點(diǎn)是事在人為，容易產(chǎn)生權(quán)力優(yōu)越引起的任性。  而且實(shí)踐中，立法客觀上必然總是滯后于現(xiàn)實(shí)，也不可能覆蓋所有現(xiàn)實(shí)。因此，決策也就有了存在的空間。依法治國(guó)與依文治國(guó)（文件政治），二者相輔相成，不可或缺。但是，我們?nèi)嬉婪ㄖ螄?guó)建設(shè)法治國(guó)家，在權(quán)力分權(quán)制約方面，如前所述立法、行政、司法分權(quán)，其也屬于廣義性的決策、執(zhí)行、監(jiān)督分權(quán)，應(yīng)該以法治性的立法、行政、司法分權(quán)為本，狹義的人治性決策、執(zhí)行、監(jiān)督分權(quán)為用。
 
三、進(jìn)一步完善決策、執(zhí)行和監(jiān)督分權(quán)模式
下面基于前面所進(jìn)行的理論性討論基礎(chǔ)上，擬具體就此提出一項(xiàng)建議，即各級(jí)黨委和人大常委兩種上位權(quán)實(shí)行合署辦公。這項(xiàng)建議的可行性論證，關(guān)鍵在于對(duì)其條件成熟性、現(xiàn)實(shí)合理性以及預(yù)期政治效益作出正確的分析和評(píng)價(jià)。概括性而言，此項(xiàng)制度性改革的選擇主要取決于三重因素，一為改革的理論目標(biāo)指向與意圖，二為現(xiàn)行黨委與人大常委分設(shè)制度所處的實(shí)踐環(huán)境及利弊分析，三為此項(xiàng)制度性改革所蘊(yùn)含的歷史基因與經(jīng)驗(yàn)，其構(gòu)成了此項(xiàng)制度性改革選擇的理論邏輯、實(shí)踐邏輯和歷史邏輯三重維度。
首先從國(guó)家治理權(quán)力系統(tǒng)邏輯的視角討論，其理論目標(biāo)指向與意圖是上位權(quán)必須集中統(tǒng)一，令出一門(mén)。國(guó)家治理要有效率，上位權(quán)應(yīng)當(dāng)只設(shè)一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)核心?；谥泄惨渣h建國(guó)的歷史將黨和國(guó)家政權(quán)視為公共權(quán)力的整體，黨委和人大常委兩種上位權(quán)合署辦公，使得作為政治原則的“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一”走向法權(quán)結(jié)構(gòu)化。其符合權(quán)力優(yōu)越“一山不容二虎”的權(quán)威性原則，然后再通過(guò)上下位權(quán)的劃分相互制衡，構(gòu)筑公共利益與個(gè)人利益的“隔離帶”，進(jìn)而有效預(yù)防和抑制上位權(quán)任性腐敗，又能夠使上位權(quán)更集中有效地領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下位權(quán)以切實(shí)保障政治效率。否則，群龍無(wú)首之下，九龍治水，各行其是。當(dāng)然，同時(shí)也要保障“八仙過(guò)海，各顯神通”，充分調(diào)動(dòng)各方積極性。
2018年3月，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議將中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征正式寫(xiě)入了《中華人民共和國(guó)憲法》總綱之中，為黨全面領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和全方位參與國(guó)家治理提供了憲法依據(jù)。此項(xiàng)制度改革某種意義上是憲法新修后，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”作為“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”被寫(xiě)入憲法的重塑與證成。其意義和目的簡(jiǎn)要地說(shuō)，即是通過(guò)各級(jí)黨的權(quán)力機(jī)關(guān)與各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)合署辦公，消除現(xiàn)行存在黨國(guó)兩套權(quán)力系統(tǒng)“兩張皮”的現(xiàn)象——黨委擁有實(shí)體性權(quán)力，人大履行程序性權(quán)力。從而形成一種統(tǒng)合性的廣義“黨和國(guó)家”權(quán)力系統(tǒng)。而在一套統(tǒng)合后的權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)耦合可以減少摩擦內(nèi)耗，相對(duì)于原來(lái)兩套權(quán)力系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)耦合能極大提高政治效率，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理廉潔廉價(jià)的雙重目標(biāo)。
其次，現(xiàn)行的黨委與人大常委分設(shè)存在兩大張力。一是人大常委與黨委的張力，以縣市為例，縣市人大主任在縣市域地方治理中的權(quán)責(zé)地位，其從文本上講僅次于縣市委書(shū)記，對(duì)縣市域一府一委兩院國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)擔(dān)任者負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的責(zé)任與權(quán)力。但是，其職權(quán)中最主要的部分與縣市委書(shū)記交叉重疊：《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》規(guī)定，縣以上地方黨委“在本地區(qū)發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”、“對(duì)本地區(qū)重大問(wèn)題作出決策”和“按照干部管理權(quán)限任免和管理干部”。 《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》則規(guī)定地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大常委會(huì)享有決定重大事項(xiàng)、人事任免和對(duì)“一府兩院”工作的監(jiān)督權(quán)。從中不難發(fā)現(xiàn)，縣市委和縣市人大常委兩種上位權(quán)具有權(quán)責(zé)同一性。這兩種上位權(quán)的權(quán)責(zé)同一性與黨的領(lǐng)導(dǎo)體制決定，為保證黨的領(lǐng)導(dǎo)，在干部人事任免和立法或決策上，人大的工作任務(wù)是執(zhí)行落實(shí)黨委制定提出的方案政策和意圖。在監(jiān)督方面也如此，圍繞黨委的決策部署和中心工作進(jìn)行各項(xiàng)監(jiān)督。現(xiàn)行的縣市委與縣市人大機(jī)構(gòu)分開(kāi)各自設(shè)立，在政治實(shí)踐中必然造成如此情形：（1）政治實(shí)踐中無(wú)法把縣市委“重大問(wèn)題”的決策權(quán)和縣市人大常委“重大事項(xiàng)”的決定權(quán)區(qū)別開(kāi)來(lái)并統(tǒng)一起來(lái)，黨管干部人事的原則下也無(wú)法坐實(shí)人大常委的人事任免權(quán)。（2）縣市人大常委必須自覺(jué)地服從和接受縣市委領(lǐng)導(dǎo)，其對(duì)一府一委兩院的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，如涉及到縣市委決策、意向或部署，即使有不同看法，也很難行使。（3）縣市人大代表是縣市人大的最主要人力政治資源，但縣市人大代表并非專職，其主要身份角色是本職工作。其中，不少縣市人大代表屬于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，且在縣市人大代表組織結(jié)構(gòu)中和人大會(huì)議上處于核心地位，起關(guān)鍵作用。
二是人大常委與政府的張力，仍以縣市為例，由于上述縣市人大法定職權(quán)的程序性和非實(shí)質(zhì)性，使之在政治現(xiàn)實(shí)中實(shí)際上的權(quán)責(zé)地位遠(yuǎn)居于縣市長(zhǎng)之后。縣市長(zhǎng)負(fù)有縣市域地方治理中行政執(zhí)法方面的最大具體執(zhí)行權(quán)力及責(zé)任，雖然文本上受縣市人大主任的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，實(shí)際中的權(quán)責(zé)地位僅次于縣市委書(shū)記。所以，官員位次排名中縣市長(zhǎng)排在縣市人大主任前面，縣市人大主任副主任和縣市長(zhǎng)副縣市長(zhǎng)，組織層面上同屬黨組，個(gè)人層面上同為黨員，但縣市長(zhǎng)與常務(wù)副縣市長(zhǎng)是縣市委常委，縣市人大主任、副主任卻不在其中。即人大常委與政府之間的上下位權(quán)倒掛，而黨委與政府之間的上下位權(quán)關(guān)系正常。這催生了兩大缺陷：一是人大常委直接領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督政府卻權(quán)威不足，二是黨委領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督政府具有權(quán)威卻不直接。如2019年9月1日起實(shí)施的《重大行政決策程序暫行條例》（國(guó)務(wù)院令第713號(hào)），其第31條規(guī)定“重大行政決策出臺(tái)前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告”，而不是向同級(jí)人大常委請(qǐng)示報(bào)告。但履行請(qǐng)示報(bào)告程序的主體是行政決策機(jī)關(guān)本身，還是行政決策機(jī)關(guān)中設(shè)立的黨組，執(zhí)行中有不同意見(jiàn)存在爭(zhēng)議。[6]而合署則有助于彌補(bǔ)上述兩大缺陷，一是黨委嵌入人大常委合署辦公使上位權(quán)精簡(jiǎn)統(tǒng)一，節(jié)約政治資源提高效率，達(dá)到對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督既權(quán)威又直接，產(chǎn)生一加一大于二的效應(yīng)。二是上下位權(quán)分開(kāi)隔離形成黨政分工，有利于將黨的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督法治規(guī)范化，上下位權(quán)之間相互制約防止腐敗。
中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家事務(wù)實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，這一上位權(quán)制度安排保障中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，賦予它在思想、組織、人事、財(cái)政、決策等方面的全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，從而也保障了立法、行政、司法三者之間既相互制約又協(xié)同配合?？墒?/span>在黨委與人大常委會(huì)分設(shè)的情況下，權(quán)力運(yùn)行遠(yuǎn)非人們主觀道德化想象，而是客觀利益化的“世俗化”，權(quán)力者之間不允許他人隨意觸碰對(duì)方的奶酪。人大監(jiān)督紀(jì)監(jiān)委雖然有法可依，但實(shí)踐中這項(xiàng)工作仍存在一定的難點(diǎn)。如安徽省蕪湖市三山區(qū)人大常委會(huì)干部滕修福在一篇文章中提到，地方各級(jí)紀(jì)委與監(jiān)委“一套人馬，兩塊牌子”的制度設(shè)計(jì)，使得一些地方人大及其常委會(huì)存在“不敢越位、生怕錯(cuò)位”的顧慮，從而造成監(jiān)督缺位。這說(shuō)白了就是人大生怕自己架空黨委，黨委也不允許人大架空自己。[7]
我國(guó)每年兩會(huì)，各級(jí)人大代表行使人大上位權(quán)對(duì)一府一委兩院下位權(quán)的監(jiān)督職能，但其實(shí)效性往往不盡如人意。原因何在？一言以蔽之，上下位權(quán)分離不到位。人大代表中三分之一是各級(jí)各部門(mén)的各種領(lǐng)導(dǎo)，而且處于關(guān)鍵位置，主導(dǎo)著人大上位權(quán)的行使。即被監(jiān)督的下位權(quán)官員與負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督的上位權(quán)官員混合不分，自己監(jiān)督自己，這樣自我監(jiān)督容易流于形式。上位權(quán)分務(wù)實(shí)與務(wù)虛兩類，黨委、人大務(wù)實(shí)，政協(xié)務(wù)虛。下位權(quán)則純粹務(wù)實(shí)。上下位分權(quán)，一是形分離，不能一起辦公，二是人分離，不能身兼二任；三是事分離，不能相互混合。
據(jù)此，黨委人大常委與政府的辦公場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)各自獨(dú)立分開(kāi)，在儀式和形式上有利于上下位權(quán)隔離。政治現(xiàn)實(shí)中政黨不便直接治理國(guó)家，只能由國(guó)家有關(guān)部門(mén)直接治理國(guó)家，如法院，檢察院，公安局，司法局，教委，衛(wèi)健委，民政局，市場(chǎng)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，自然資源管理局，農(nóng)村農(nóng)業(yè)局……但是黨在國(guó)家的各種行政機(jī)構(gòu)及企事業(yè)單位中都同時(shí)設(shè)有黨組織，并發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。黨組的設(shè)立使得非黨組織兼具雙重身份——既有國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)文化組織等的身份，又有黨組織的身份。西方國(guó)家多黨競(jìng)爭(zhēng)輪流執(zhí)政，一般沒(méi)有固定的長(zhǎng)期執(zhí)政黨，所以業(yè)務(wù)官自然而然必須中立，不允許在各政黨國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)中建立組織系統(tǒng)，否則國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)運(yùn)行無(wú)法正常運(yùn)行。在中國(guó)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政，各民主黨派參政監(jiān)督，為了保障實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，在國(guó)家機(jī)構(gòu)中建立黨的組織在所必然。而黨從上到下的各級(jí)區(qū)域組織機(jī)構(gòu)則擔(dān)負(fù)著該區(qū)域的全面領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，對(duì)同級(jí)國(guó)家組織機(jī)構(gòu)具有上位性權(quán)力。 至于黨政分工性的分開(kāi)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的分權(quán)制約，則是通過(guò)國(guó)家組織機(jī)構(gòu)之間，和國(guó)家組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部的上下位分權(quán)保證。而目前在學(xué)界備受關(guān)注重視，由陳國(guó)權(quán)先生提出的功能性分權(quán)理論，說(shuō)到底決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)功能性分權(quán)上面，總還是有一個(gè)集權(quán)性的黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)權(quán)不受任何分權(quán)制約。[8]即黨的領(lǐng)導(dǎo)在功能性分權(quán)結(jié)構(gòu)中定位籠統(tǒng)而模糊，沒(méi)有確切位置。其既非決策權(quán)，或加上監(jiān)督權(quán)，更不是執(zhí)行權(quán)，而是一種超越一切分權(quán)的集權(quán)，不受任何分權(quán)形式制約，僅受監(jiān)督形式制約，如黨內(nèi)自我監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的最大本質(zhì)和優(yōu)勢(shì)，但堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)要有一條正確路徑，只有加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能更好地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。政治實(shí)踐證明，分權(quán)是制約權(quán)力的重要方式，不受分權(quán)制約的任何集權(quán)，都必然容易產(chǎn)生腐敗，效率上也事在人為，沒(méi)有制度性的根本保證。中國(guó)共產(chǎn)黨所探索出的全過(guò)程民主是一種民主性監(jiān)督，以及也同時(shí)實(shí)際存在的上下位分權(quán)（目前尚是處于自然狀態(tài)而非自覺(jué)狀態(tài)）則是一種結(jié)構(gòu)性分權(quán)，對(duì)于權(quán)力制約二者都不可或缺。使這種可能性落地的重要條件之一在于黨委與人大的有機(jī)統(tǒng)一、黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主的有機(jī)統(tǒng)一。
再次，從已往的機(jī)構(gòu)改革政治實(shí)踐看，在省、地市一級(jí)早就有實(shí)行黨委書(shū)記與人大主任一肩挑的做法，縣和縣級(jí)市一級(jí)雖然極少這種做法，但似乎還更加可行。這應(yīng)是此項(xiàng)制度性改革可行性上歷史邏輯的某一方面有利證據(jù)。十八大后開(kāi)始著手實(shí)行的中共紀(jì)委與國(guó)家監(jiān)委合署辦公的做法，更是直接被實(shí)踐證明了其能夠很好地實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主的有機(jī)統(tǒng)一。有學(xué)者即指出，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的合署辦公是紀(jì)監(jiān)互融的現(xiàn)實(shí)前提。“紀(jì)監(jiān)互融”的基本點(diǎn)是在黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在價(jià)值追求、組織結(jié)構(gòu)、職能安排、人員配置的互融狀態(tài)中達(dá)到最佳治理功能發(fā)揮。借用“系統(tǒng)論憲法學(xué)”的研究范式，闡釋紀(jì)委與監(jiān)委之間的融合，紀(jì)監(jiān)互融可以理解為政治系統(tǒng)在反腐敗治理領(lǐng)域的整體化表達(dá)。政治系統(tǒng)中“互融”的紀(jì)委和監(jiān)委可以“共振”而作出“監(jiān)督”的政治決策，該決策經(jīng)過(guò)與法律系統(tǒng)的再次“共振”就可以轉(zhuǎn)化為法律運(yùn)行。[9]其具體做法概括為實(shí)行三個(gè)統(tǒng)一：一是黨紀(jì)檢組織內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與國(guó)家監(jiān)察組織內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置；二是黨紀(jì)檢組織機(jī)構(gòu)的人員編制與國(guó)家監(jiān)察組織機(jī)構(gòu)的人員編制統(tǒng)一安排，包括選舉任命的黨和國(guó)家官員；三是黨紀(jì)檢組織機(jī)構(gòu)的權(quán)力職責(zé)與國(guó)家監(jiān)察組織機(jī)構(gòu)的權(quán)力職責(zé)統(tǒng)一行使。從而實(shí)現(xiàn)了黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)與國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的有機(jī)融合。
上述中共紀(jì)委與國(guó)家監(jiān)委合署辦公的法理，同樣也適用于中共黨委與人大常委合署辦公，而且由于后者屬于上位權(quán)政治系統(tǒng)，不存在需要避開(kāi)前者紀(jì)委所屬的狹義政治系統(tǒng)對(duì)于監(jiān)委所屬的行政系統(tǒng)形成去界分化和工具化的風(fēng)險(xiǎn)。人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)是人民當(dāng)家作主的國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)，合署辦公后由政黨主導(dǎo)，使其在一定程度具備了“政治性”。黨委與人大常委機(jī)關(guān)的合署，兩塊牌子，一套人馬，兩大權(quán)力，黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主得以貫通。這一制度構(gòu)造在某種意義上類似于中央軍事委員會(huì)和國(guó)家軍事委員會(huì)的關(guān)系。其權(quán)力配置模式和權(quán)力運(yùn)作關(guān)系實(shí)質(zhì)是，以黨領(lǐng)導(dǎo)下的黨委與人大常委合署辦公為制度架構(gòu)，從機(jī)構(gòu)設(shè)置制度上保證黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主內(nèi)在根本統(tǒng)一，有利于保證執(zhí)政黨依法治國(guó)和憲政合法性。并由黨委與人大常委合署下官員的雙重身份所決定，其必須接受黨代會(huì)與人代會(huì)及其代表的雙重選擇與監(jiān)督。黨的組織機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與國(guó)家組織機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)一肩挑，前提是授權(quán)上必須分別經(jīng)過(guò)兩次授權(quán)，即黨內(nèi)黨員民主選舉或黨組織任命授權(quán)和國(guó)家人民民主選舉或國(guó)家組織任命授權(quán)。其雖然不搞多黨制政黨競(jìng)爭(zhēng)，但必須經(jīng)過(guò)官員個(gè)體有序競(jìng)爭(zhēng)，以此來(lái)保證和提高政治效率。而且，這當(dāng)然都必須是需要在制度性法治框架中進(jìn)行。
即通過(guò)黨內(nèi)民主黨員選舉黨代表，黨代表選舉黨委會(huì)，黨委會(huì)選舉黨委常委會(huì)。通過(guò)人民民主人民選舉人民代表，人民代表選舉人大常委會(huì)。黨委常委及黨委職能部門(mén)主要負(fù)責(zé)人，通過(guò)人民民主選舉同時(shí)進(jìn)入人大常委會(huì)，加上其它渠道選舉進(jìn)入人大常委會(huì)的成員，其等于是一個(gè)擴(kuò)大了的黨委常委會(huì)，兩個(gè)政治權(quán)力機(jī)構(gòu)的組成人員重疊，共同履行黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家做主的政治職能。黨委和人大常委合署辦公所作出的重大事項(xiàng)決策與每項(xiàng)立法，都必須通過(guò)兩個(gè)常委會(huì)先分別一讀、二讀討論，再一審、二審決定。總之，我們以為此項(xiàng)制度改革在機(jī)構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)為突破了過(guò)往的黨國(guó)分割決策體制，從而實(shí)現(xiàn)了“黨和國(guó)家”廣義國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的整體規(guī)范化，同時(shí)必然也加強(qiáng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)。
當(dāng)然，最后還需要指出一點(diǎn)，此項(xiàng)制度改革直接指向了政治體制，某種程度上“既尊重憲法，但也不囿于憲法文本”，其尚待今后用憲法變遷來(lái)回應(yīng)。因?yàn)?，黨委和人大常委的合署不等于合并，互融不等于一體。黨委和人大常委在權(quán)責(zé)上需要有一個(gè)相互關(guān)聯(lián)的限度，這個(gè)限度就是黨國(guó)分工。而度量這個(gè)限度的“尺子”便是憲法。憲法是政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)耦合。 
 
參考文獻(xiàn)
1、陳國(guó)權(quán)、皇甫鑫：《功能性分權(quán):中國(guó)特色的權(quán)力分立體系》，《江海學(xué)刊》2020年第4期；陳國(guó)權(quán)、皇甫鑫：《功能性分權(quán)與中國(guó)特色國(guó)家治理體系》，《社會(huì)學(xué)研究》2021年第4期；陳國(guó)權(quán)、皇甫鑫等著：《功能性分權(quán)：中國(guó)的探索》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2021年版
2、陳明輝：《論我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)力分工：概念、方式及結(jié)構(gòu)》，《法商研究》2020年第2期
3、張國(guó)軍、程同順：《黨政統(tǒng)籌下的三權(quán)分工：當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)及其調(diào)適》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022年第1期
4、虞崇勝、何路社：《論中國(guó)特色社會(huì)主義制度權(quán)力架構(gòu)進(jìn)一步科學(xué)化》，《戰(zhàn)略與管理》，2018年第3/4期；虞崇勝、何路社：《當(dāng)前我國(guó)國(guó)家治理權(quán)力架構(gòu)存在的問(wèn)題與對(duì)策》，《戰(zhàn)略與管理》2019年第1/2期；虞崇勝 何路社：《我國(guó)縣域地方治理權(quán)力架構(gòu)的考察及討論——兼與楊華、陳柏峰及歐陽(yáng)靜先生商榷》，《揚(yáng)州大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2019年第5期
5、陳國(guó)權(quán)，周魯耀《制約與監(jiān)督：兩種不同的權(quán)力邏輯》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版》2013年6期；陳國(guó)權(quán)等著：《權(quán)力制約監(jiān)督論》，浙江大學(xué)出版社2013年版
6、王建芹，陳思羽：《黨內(nèi)程序如何介入行政程序——論重大行政決策程序與中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告程序的銜接》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2021年第2期
7、、張笛揚(yáng)：《人大如何監(jiān)督監(jiān)委：多位省級(jí)監(jiān)委主任走上報(bào)告席》，《南方周末》2021年6月19日
8、陳國(guó)權(quán)、皇甫鑫：《完善基于功能性分權(quán)的國(guó)家治理現(xiàn)代化》，《社會(huì)科學(xué)報(bào)》2021年10月5日
9、秦前紅、李世豪：《紀(jì)委與監(jiān)委互融的可能與限度》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022年第1期
作者簡(jiǎn)介：
齊小軍（1979—），男，漢族，內(nèi)蒙古赤峰人，牡丹江師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院副教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：馬克思主義中國(guó)化。
何路社（1955-），男，湖南邵東人，武漢大學(xué)政治文明與政治發(fā)展研究中心特約研究員。研究方向：政治哲學(xué)與公共權(quán)力。