【裁判要旨】

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！吨腥A人民共和國行政復議法實施條例》第二十八條第二項亦規(guī)定了復議申請人的主體資格?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第十二條第五項規(guī)定，為維護自身合法權(quán)益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關系”。從法律規(guī)定看，行政訴訟、行政復議對行政行為相對人以外的原告資格和復議申請人資格都以與行政行為有利害關系為前提，針對投訴人的利害關系問題，更是以“為維護自身合法權(quán)益”，作為判斷投訴人與行政行為是否有利害關系的核心標準。一方面，只有基于維護自身合法權(quán)益的投訴，才屬于與行政行為有利害關系，即投訴人有區(qū)別于其他人的可保護的特別權(quán)益，且應當是基于維護自身合法權(quán)益而非基于公益；另一方面，行政機關的行政行為對投訴人權(quán)益的影響應當具有直接關聯(lián)性，因與行政行為的間接關聯(lián)而對投訴人權(quán)益產(chǎn)生影響的，投訴人原則上不具有利害關系。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2019）最高法行申2677號

再審申請人（一審原告、二審被上訴人）熊彪，男，漢族，住湖南省長沙市雨花區(qū)。

再審申請人（一審原告、二審被上訴人）湖南省衡陽市國泰房地產(chǎn)綜合開發(fā)有限責任公司。

以上二再審申請人的共同委托訴訟代理人孫志國，湖南通程律師事務所律師。

再審被申請人（一審被告、二審上訴人）湖南省衡陽市人民政府

再審申請人熊彪、湖南省衡陽市國泰房地產(chǎn)綜合開發(fā)有限責任公司(以下簡稱國泰公司)因訴湖南省衡陽市人民政府（以下簡稱衡陽市政府）不予受理行政復議申請決定一案，不服湖南省高級人民法院（2016）湘行終254號行政判決，向本院提出再審申請。本院依法組成合議庭對本案進行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

“江山盛筵”項目原為“汕林花園”（又稱“汕林大廈”），位于衡陽市石鼓區(qū)××號，該項目的土地最初為政府劃撥給衡陽市雁城房地產(chǎn)綜合開發(fā)有限公司（以下簡稱雁城公司）并由其開發(fā)。因雁城公司無力開發(fā)，先后找到陳友明、段宜勇、國泰公司（陽福生當時為該公司法定代表人）合作開發(fā)。為實際控制該項目土地，段宜勇與陽福生通過虛構(gòu)債權(quán)債務關系，將雁城公司土地非法強制執(zhí)行并登記到國泰公司名下。2008年8月7日，熊彪、陽福生、段宜勇、陳友明簽訂了《協(xié)議書》，約定以國泰公司為項目開發(fā)主體合作開發(fā)“汕林大廈”項目。國泰公司向“汕林大廈”項目投入了合作資本金371.32667萬元；并將其擁有的1950平方米的國有土地使用權(quán)［衡國用（2008Ａ）第203334號國有土地使用權(quán)證書］中的1711.3平方米投入“汕林大廈”項目；在“汕林大廈”項目拆遷安置投入的現(xiàn)金及安置房屋費用910.490315萬元。后由于非法將雁城公司土地登記到國泰公司名下的行為被曝光，該土地被執(zhí)行回轉(zhuǎn)，重新劃到雁城公司名下。

2010年11月，雁城公司在未辦理相關手續(xù)的情況下，擅自開工建設。2012年4月28日，衡陽市建筑工程安全監(jiān)督站就汕林花園項目對雁城公司下達《責令整改通知書》；同年10月11日、11月12日、11月26日，衡陽市住房和城鄉(xiāng)建設局對雁城公司分別下達《責令改正決定預告書》、《責令停工決定書》、《責令改正決定履行通知書》，但雁城公司對此均置之不理。2012年12月4日，中共衡陽市紀委、衡陽市監(jiān)察局對衡陽市住建局、城鄉(xiāng)規(guī)劃局、房產(chǎn)局下達衡紀函（13）號《關于對汕林大廈項目違法建設立即停工停建停售并嚴肅執(zhí)法查處的督辦函》，內(nèi)容為：根據(jù)舉報人反映汕林大廈項目在未辦理相關手續(xù)的情況下現(xiàn)已建至24層并違法銷售的問題，市委、市紀委主要領導對此高度重視，作出重要批示，要求對“汕林大廈”項目違法建設的問題依法依規(guī)進行查處。為此，請衡陽市住建局、城鄉(xiāng)規(guī)劃局、房產(chǎn)局按各自的職能迅速組織力量對該項目立即停工停建和停止銷售依法依規(guī)查處，并分別將有關情況于12月7日前報市紀委監(jiān)察局（執(zhí)法監(jiān)察室）。2013年2月5日，衡陽市房產(chǎn)管理局在衡陽日報刊登公告，內(nèi)容為：現(xiàn)有雁城公司在衡陽市石鼓區(qū)××號地段興建的“汕林大廈”（現(xiàn)為尚瀾寶?。╉椖浚崔k理《商品房預售許可證》，擅自對外發(fā)放ＶＩＰ卡并交納誠意金或房款的購房戶，自公告發(fā)布之日起，攜帶本人身份證明、ＶＩＰ卡及ＶＩＰ卡誠意金收據(jù)或預交收據(jù)等到衡陽市××監(jiān)察大隊進行登記。2015年7月17日，熊彪、國泰公司向衡陽市住建局寄送《關于申請對雁城公司、段宜勇建造的“江山盛筵”房地產(chǎn)項目未取得建設工程施工許可和商品房預售許可違法行為履行調(diào)查處理法定職責的申請書》，同年7月22日，熊彪、國泰公司向衡陽市政府提出行政復議申請，請求：確認衡陽市住建局對“江山盛筵”房地產(chǎn)項目建設單位未取得建設工程施工許可和商品房預售許可的違法行為未全面履行調(diào)查處理法定職責的行為違法；責令衡陽市住建局立即對“江山盛筵”房地產(chǎn)項目建設單位未取得建設工程施工許可和商品房預售許可的違法行為履行調(diào)查處理法定職責；責令市衡陽住建局賠償經(jīng)濟損失3000萬元。2015年10月16日，衡陽市政府作出衡復不受字〔2015〕77號《不予受理行政復議申請決定書》。熊彪、國泰公司不服，向衡陽市中級人民法院提起行政訴訟。

國泰公司、熊彪、陽福生因合同糾紛以雁城公司、段宜勇為被告提起民事訴訟，湖南省高級人民法院于2019年7月22日作出（2018）湘民終890號生效民事判決，該判決認定，國泰公司與雁城公司系合作合同關系，且在涉案項目實際投入了資金和土地使用權(quán)。該判決的判項包括：解除2008年8月7日簽訂的《協(xié)議書》及國泰公司與雁城公司的合作合同關系；雁城公司支付國泰公司投入“汕林大廈”項目的拆遷安置費910.490315萬元及資金占用損失、合作資本金371.32667萬元及資金占用損失、土地使用權(quán)損失733.97657萬元；駁回熊彪、陽福生的起訴。

湖南省衡陽市中級人民法院（2015）衡中法行初字第234號行政判決認為，2015年7月17日，熊彪、國泰公司向衡陽市住建局寄送《關于申請對雁城公司、段宜勇建造的'江山盛筵'房地產(chǎn)項目未取得建設工程施工許可和商品房預售許可違法行為履行調(diào)查處理法定職責的申請書》，申請書稱其是涉案工程項目的主要出資人之一，雁城公司在未取得相關手續(xù)的情況下，違法建房并對外低價銷售，該公司的行為不僅嚴重損害了項目主要出資人、實際施工人、房屋買受人的利益，還將不可避免地釀成重大群體性事件或巨大安全隱患。衡陽市住建局收到該申請書后未予復答，之后，熊彪、國泰公司再次到衡陽市住建局請求履行調(diào)查處理法定職責，而衡陽市住建局仍不予理會。熊彪、國泰公司向衡陽市政府申請行政復議，其申請符合法律規(guī)定。在申請行政復議過程中，熊彪提交了其與陽福生、段宜勇、陳友明簽訂的《協(xié)議書》，國泰公司提交了其持有的衡陽市政府衡國用（2008A）第203334號國有土地使用權(quán)證，擬證明其系“汕林花園”項目開發(fā)建設的出資人之一，衡陽市政府對此未作審查，徑行認定熊彪、國泰公司既不是復議行為的行政管理相對人，也不是與被復議行政行為有利害關系的人，不具有行政復議申請人資格，決定不予受理其行政復議申請不當。因此，熊彪、國泰公司的訴訟請求于法有據(jù)，該院予以支持，判決撤銷衡陽市政府于2015年10月16日作出的衡復不受字〔2015〕77號《不予受理行政復議申請決定書》；責令衡陽市政府在判決生效之日起三十日內(nèi)重新作出行政行為。衡陽市政府不服，提起上訴。

湖南省高級人民法院（2016）湘行終254號行政判決認為，根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定，公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動，為信訪?！蹲》砍青l(xiāng)建設領域違法違規(guī)行為舉報管理辦法》第二條規(guī)定，本辦法所稱住房城鄉(xiāng)建設領域違法違規(guī)行為是指違反住房保障、城鄉(xiāng)規(guī)劃、標準定額、房地產(chǎn)市場、建筑市場、城市建設、村鎮(zhèn)建設、工程質(zhì)量安全、建筑節(jié)能、住房公積金、歷史文化名城和風景名勝區(qū)等方面法律法規(guī)的行為。本案中，熊彪、國泰公司申請衡陽市住建局查處該違法建筑行為，形式上是請求行政機關履行查處的法定職責，實質(zhì)上是向行政機關舉報該房產(chǎn)項目存在違法建筑情況并要求查處，應按《信訪條例》及《住房城鄉(xiāng)建設領域違法違規(guī)行為舉報管理辦法》進行處理。衡陽市住建局收到熊彪、國泰公司2015年7月17日寄送《關于申請對雁城公司、段宜勇建造的“江山盛筵”房地產(chǎn)項目未取得建設工程施工許可和商品房預售許可違法行為履行調(diào)查處理法定職責的申請書》后，未再作出處理，依據(jù)《信訪條例》第三十三條、第三十六條及《住房城鄉(xiāng)建設領域違法違規(guī)行為舉報管理辦法》的規(guī)定，對于住房城鄉(xiāng)建設領域違法違規(guī)行為的舉報未作處理的，應通過向上級行政機關請求內(nèi)部監(jiān)督解決，不屬于行政復議法第六條規(guī)定的受案范圍。衡陽市人民政府對熊彪、國泰公司的復議申請，作出《不予受理行政復議申請決定書》，處理結(jié)果正確。一審法院認為本案符合《中華人民共和國行政復議法》第六條第九項的規(guī)定，屬適用法律錯誤。故該院判決撤銷衡陽市中級人民法院（2015）衡中法行初字第234號行政判決，駁回熊彪、國泰公司的訴訟請求。

再審申請人熊彪、國泰公司不服，向本院申請再審，請求撤銷二審判決，維持一審判決。主要理由：（一）其要求衡陽市住建局履行法定職責的請求明確具體，內(nèi)容和形式均與信訪舉報明顯不同，衡陽市政府應當對其下屬部門不履行法定職責的違法行為依法受理并作出行政復議處理決定。（二）依據(jù)《中華人民共和國建筑法》第七條、第六十四條等規(guī)定，衡陽市住建局具有對“江山盛筵”未取得建設工程施工許可、商品房預售許可違法行為進行調(diào)查處理的法定職責。（三）其對該項目投入了資金和土地，衡陽市住建局不履行調(diào)查處理的法定職責,必然導致其遭受巨大損失。其與被訴行政行為之間具有直接的利害關系。

本院認為，根據(jù)本院查明的事實，生效民事判決認定了國泰公司與雁城公司系合作合同關系；本院在審理熊彪、國泰公司訴衡陽市政府衡復不受字〔2015〕76號不予受理行政復議申請決定再審一案庭審中，亦對熊彪委托訴訟代理人就此問題進行調(diào)查，其稱熊彪與該案有關是因為熊彪為國泰公司的法定代表人。因熊彪作為國泰公司的法定代表人，從現(xiàn)有證據(jù)無法證明其存在區(qū)別于國泰公司的獨立權(quán)利，與涉案項目不具有利害關系，故其個人就涉案項目建設問題投訴后又向衡陽市政府申請行政復議，不具有行政復議申請主體資格，衡陽市政府針對熊彪個人復議申請不予受理并無不當。本案的爭議焦點是國泰公司是否具有行政復議的主體資格，其與投訴的處理是否有利害關系。

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！吨腥A人民共和國行政復議法實施條例》第二十八條第二項亦規(guī)定了復議申請人的主體資格?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用的解釋》第十二條第五項規(guī)定，為維護自身合法權(quán)益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關系”。從法律規(guī)定看，行政訴訟、行政復議對行政行為相對人以外的原告資格和復議申請人資格都以與行政行為有利害關系為前提，針對投訴人的利害關系問題，更是以“為維護自身合法權(quán)益”，作為判斷投訴人與行政行為是否有利害關系的核心標準。一方面，只有基于維護自身合法權(quán)益的投訴，才屬于與行政行為有利害關系，即投訴人有區(qū)別于其他人的可保護的特別權(quán)益，且應當是基于維護自身合法權(quán)益而非基于公益；另一方面，行政機關的行政行為對投訴人權(quán)益的影響應當具有直接關聯(lián)性，因與行政行為的間接關聯(lián)而對投訴人權(quán)益產(chǎn)生影響的，投訴人原則上不具有利害關系。

本案中，國泰公司作為涉案項目的合作開發(fā)人，因其與雁城公司就涉案項目合作開發(fā)存在爭議，雙方之間產(chǎn)生民事爭議。又由于涉案項目未取得建設工程施工許可、商品房預售許可，國泰公司向衡陽市住建局投訴，并對衡陽市住建局未全面查處行為申請行政復議。

（一）國泰公司的投訴是否基于維護自身合法權(quán)益。《中華人民共和國建筑法》賦予住建部門對未取得施工許可證違法建設查處權(quán)，是為了維護建筑市場秩序，保證建筑工程的質(zhì)量和安全，《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定住建部門對未取得商品房預售許可證的違法行為進行查處，也是為了維護房地產(chǎn)市場秩序，保障房地產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益，保護違法建設侵害的相鄰權(quán)人以及購房人的合法權(quán)益。而建設項目實際出資人投資權(quán)益的保護，主要應當通過相關民事法律規(guī)范予以保護，與住建部門是否全面履行對其投資項目違法違規(guī)行為的查處義務，并無利害關系。本案中，國泰公司認為衡陽市住房和城鄉(xiāng)建設局未對其投訴舉報的雁城公司在涉案項目中違法違規(guī)行為進行全面查處行為申請行政復議，意在解決其與雁城公司的民事爭議。但是，作為雁城公司的合作開發(fā)人，國泰公司并沒有區(qū)別于他人的特別的、獨立的權(quán)益受到被復議行政行為損害或不利影響，國泰公司申請行政復議并不能解決其民事上的利益訴求。因此，沒有事實證明，國泰公司投訴舉報雁城公司違法違規(guī)建設、銷售行為，是為了維護其自身合法權(quán)益。

（二）住建部門查處行為對國泰公司權(quán)益的影響是否具有直接關聯(lián)性。1.國泰公司在涉案項目中的合法權(quán)益系合作投資權(quán)益，而與該權(quán)利相關的糾紛應當通過民事途徑解決。生效民事判決已經(jīng)就其與雁城公司之間的糾紛作出了處理，該判決正在執(zhí)行過程中，雖然在執(zhí)行過程中可能存在一定的障礙，但是該途徑系保護其合作投資權(quán)的合法有效途徑。2.即使衡陽市住建局履行了查處義務，國泰公司仍然需要通過民事途徑向雁城公司主張投入的資金及相關損失，國泰公司不會從該查處行為中直接獲得利益，查處行為對國泰公司權(quán)益的影響，是通過國泰公司與雁城公司之間間接關聯(lián)的民事糾紛實現(xiàn)的。故，查處行為對國泰公司權(quán)益的影響不具有直接關聯(lián)性。國泰公司與被復議的建設工程施工許可、商品房預售許可行為沒有利害關系，不具有復議申請人資格。

因此，熊彪、國泰公司與被申請復議行政行為均沒有利害關系，不具有提起行政復議的主體資格，衡陽市政府作出行政復議不予受理決定，并無不當。二審判決駁回熊彪、國泰公司的訴訟請求，結(jié)果亦無不當。需要指出的是，本案中，熊彪、國泰公司基于涉案項目未依法取得建設工程施工許可、商品房預售許可，向衡陽市住建局投訴，請求履行查處職責而該局未依法履職，二審法院認為該投訴屬于信訪事項，應當依據(jù)《信訪條例》相關規(guī)定處理，不應當通過行政復議途徑處理，理由不當，本院予以指正。

綜上，熊彪、國泰公司的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：

駁回熊彪、湖南省衡陽市國泰房地產(chǎn)綜合開發(fā)有限責任公司的再審申請。

二〇二〇年八月二十六日