作者：李俊鵬

上海復(fù)旦規(guī)劃設(shè)計研究院 規(guī)劃二所 副所長

大鵬視野戰(zhàn)略策劃中心 主任

大考將近，任重道遠(yuǎn)！

距離國土空間規(guī)劃預(yù)定完成期限日漸臨近，但從目前情況來看，理想與現(xiàn)實仍存在較大差距，究竟能否如期完成目標(biāo)？

路漫漫其修遠(yuǎn)兮

據(jù)統(tǒng)計，目前已公布國土空間總體規(guī)劃共計56個，僅占省市縣總數(shù)的2.49%。

從省市縣具體數(shù)量分布來看，省級層面23個，比例達67.65%，完成率較好；地級市層面26個，比例不足8%；縣級層面7個，比例僅有0.25%。

各層級國土空間規(guī)劃公布比例

圖片來源：作者自繪

目前國土空間總體規(guī)劃已公布省市縣分布情況

注：灰色字體省份代表尚未公布省級國土空間總體規(guī)劃

圖片來源：作者自繪

庖丁解牛

1.規(guī)劃愿景

愿景是一個省份、城市的未來藍圖，也可以說是人民對一個地方的期待，從已公布規(guī)劃來看，有眾多地區(qū)并未提出發(fā)展愿景，從各地提出的愿景來看，整體差異較大，有的特色凸顯、瑯瑯上口，但有的卻中規(guī)中矩、乏善可陳。

• 愿景之最

各地規(guī)劃愿景一覽表

2.戰(zhàn)略定位

• ?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）

多側(cè)重于落實整體戰(zhàn)略，體現(xiàn)戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性。

• 地級市

均明確了在國家、省域?qū)用娉袚?dān)的區(qū)域分工和職能，但部分城市僅從落實上位戰(zhàn)略和區(qū)域功能出發(fā)。

• 縣（區(qū)）

從僅有的七個來看，戰(zhàn)略定位較為全面，但個別縣定位過多，反倒顯得不夠精準(zhǔn)，一個縣動輒六七個定位，數(shù)量甚至超越了地級市、省會城市的定位。

各地戰(zhàn)略定位一覽表

3.發(fā)展規(guī)模

結(jié)合七普數(shù)據(jù)，2010-2020年十年間，全國僅地級區(qū)劃中就有45%的城市常住人口收縮，縣級城市常住人口則更多都在衰減。

已公布的僅有40%明確提出常住人口規(guī)模，省、地級市層面常住人口保持增長，廣東省作為常住人口第一大省，依然獨占鰲頭。然而縣級層面規(guī)劃對人口規(guī)模可以說是避而不談，僅有瀏陽、高明兩地明確提出2035年常住人口規(guī)模。

各省市2035年常住人口規(guī)模（單位：萬人）

圖片來源：作者自繪

各市2035年常住人口規(guī)模（單位：萬人）

圖片來源：作者自繪

目前各省市縣對于建設(shè)用地規(guī)模幾乎沒有確定，對于建設(shè)用地基本上是以定性描述，而建設(shè)用地指標(biāo)可以說是國土空間規(guī)劃的重要指標(biāo)之一。

4.城鎮(zhèn)化水平

根據(jù)北京大學(xué)光華思想力課題組測算，中國目前城鎮(zhèn)化率在60%左右，到2035年會達到75%甚至80%左右。從已公布的國土空間規(guī)劃來看，各省2035年常住人口城鎮(zhèn)化水平在70-80%，而位于經(jīng)濟第一方陣的廣東、江蘇、浙江城鎮(zhèn)化水平將達到80%。有4個城市公布了2035年城鎮(zhèn)化水平分別是：常州市（90%）、福州市（80%）、哈爾濱市（78%）、瀏陽市（83%）。

各省區(qū)2035年常住人口城鎮(zhèn)化水平

圖片來源：作者自繪

5.開發(fā)保護戰(zhàn)略

各地針對國土空間的開發(fā)和保護提出一系列戰(zhàn)略或者策略，除了落實國家和區(qū)域?qū)用嬷卮髴?zhàn)略之外，多數(shù)地區(qū)都提出契合自身發(fā)展實際的戰(zhàn)略。但也有一些地區(qū)，戰(zhàn)略思路不清，直接套用“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大新理念，缺失符合地方實際的戰(zhàn)略舉措。

各地開發(fā)保護戰(zhàn)略一覽表

6.空間格局

從各地規(guī)劃公布的成果內(nèi)容來看，均將國土空間格局作為規(guī)劃的重點，其中有些地區(qū)提出了國土空間總體格局，也有些地區(qū)將生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等空間分開來規(guī)劃，均將生態(tài)安全格局作為優(yōu)先考慮對象。

但針對“三區(qū)三線”劃定，眾多地區(qū)尚未完全敲定具體空間范圍，僅停留在定性描述層面，提出具體指標(biāo)的寥寥無幾。

各地國土空間總體格局一覽表

7.特色風(fēng)貌

城市風(fēng)貌是一個城市的“個性”，是一座城市最具魅力、“獨一無二”的標(biāo)志。從各地城市特色風(fēng)貌定位來看，眾多城市有明確的風(fēng)貌指引，但有些城市并沒有提煉出符合自身特色的城市風(fēng)貌，還有一些城市風(fēng)貌特色不突出，其中發(fā)現(xiàn)惠州市和臨滄市兩地地處不同區(qū)域，城市風(fēng)貌卻高度相似。

• 風(fēng)貌之最

各地特色風(fēng)貌一覽表

六大隱憂

1.數(shù)量較少，任重道遠(yuǎn)

整體推進相對遲緩，尤其市縣級層面低于預(yù)期進度，離當(dāng)初定下的“2021年基本完成縣級以上國土空間總體規(guī)劃編制”任務(wù)還相距甚遠(yuǎn)。

2.內(nèi)容空泛，避重就輕

從成果內(nèi)容來看，原則性多，實質(zhì)性少，定性多，定量少，口號多，行動少。國土空間規(guī)劃核心是要解決各地保護與發(fā)展中面臨的各類瓶頸和問題，應(yīng)突出問題導(dǎo)向，但沒有一個規(guī)劃將核心問題公布出來，何談規(guī)劃？

3.戰(zhàn)略定位不夠精準(zhǔn)

戰(zhàn)略定位不僅要適應(yīng)國際趨勢，落實整體戰(zhàn)略，更要立足人民期盼，不能只注重經(jīng)濟發(fā)展而忽視城市品質(zhì)和人民需求，也不能忽視自身特色。多數(shù)戰(zhàn)略定位沒有體現(xiàn)稀缺性和唯一性，顯得不夠精準(zhǔn)，建議化繁為簡，突出重點，精準(zhǔn)聚焦。

4.定性描述較多，定量分析較少

目標(biāo)常用“不斷優(yōu)化、加速提升、更加完善”等形容詞，行動則常用“強化、優(yōu)化、改善”等詞匯，缺乏具體指標(biāo)，多數(shù)城市尚未明確人口、用地、城鎮(zhèn)化水平等核心內(nèi)容，應(yīng)該是囿于前期“三區(qū)三線”一直尚未確定的原因。

5.重視增量、忽視存量

在國土空間規(guī)劃中對于常住人口和用地規(guī)模不能單純追求持續(xù)增長，更不能就人口談人口，需要尊重人口流動規(guī)律，科學(xué)研判人口演變趨勢和用地規(guī)模。針對用地指標(biāo)，各地需要轉(zhuǎn)變以往土地依賴、增量規(guī)劃傳統(tǒng)思維，打破要素驅(qū)動路徑依賴，轉(zhuǎn)向存量規(guī)劃、減量規(guī)劃。

6.征求意見途徑相對單一，成果表達“曲高和寡”

從目前各地征求意見途徑來看，僅限于網(wǎng)站和微信公眾平臺，方式方法和途徑相對單一，從傳播范圍來看，更多只是局限于規(guī)劃相關(guān)行業(yè)內(nèi)部，尚未真正觸及更廣泛公眾。

從成果表達來看，未能有效區(qū)分規(guī)劃文本成果與公開成果，無論是圖表，還是規(guī)劃術(shù)語，都過于專業(yè)、過于小眾，未能達到通俗易懂、喜聞樂見，不利于公眾廣泛參與。

總之，國土空間規(guī)劃需要正確處理好以下關(guān)系：

圖片來源：作者自繪

吾將上下而求索

當(dāng)今世界處于百年未有之大變局，發(fā)展格局在變、發(fā)展階段在變、城市發(fā)展方式在變、經(jīng)濟增長方式在變、生產(chǎn)方式在變、生活方式在變、消費方式在變，因此空間規(guī)劃也需要變，這就要求規(guī)劃編制能夠識變求變應(yīng)變，國土空間規(guī)劃不應(yīng)該僅是“算數(shù)、劃線、分區(qū)”這樣機械性規(guī)劃，更應(yīng)是有高度、有溫度、有深度、管用、有用、好用的規(guī)劃。

近日，期盼已久的“三調(diào)數(shù)據(jù)”終于揭開神秘面紗，相信各地國土空間規(guī)劃也將加速沖刺，但愿都能如期完美收官，實現(xiàn)一張藍圖繪到底。

雄關(guān)漫道真如鐵，而今邁步從頭越！

參考資料：

1. 關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見.

2. 預(yù)計2035年中國城鎮(zhèn)化率將達75％至80％，劉俏.

3. 人民論壇：善于識變求變應(yīng)變，任平.

4. 各地已公布國土空間總體規(guī)劃.

文中部分圖文來自網(wǎng)絡(luò)，如有侵權(quán)，會及時刪除。文章僅代表個人觀點，一家之言，文責(zé)自負(fù)。