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省高院案例：行政機(jī)關(guān)未窮盡其他送達(dá)方式送達(dá)行政處罰決定，直接公告送達(dá)，程序嚴(yán)重違法應(yīng)撤銷

 山無語 2022-02-20
裁判要旨
《中華人民共和國行政處罰法》第四十條規(guī)定：“行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場交付當(dāng)事人；當(dāng)事人不在場的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人。”《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》屬于行政處罰的范疇，應(yīng)依照民事訴訟法的規(guī)定送達(dá)當(dāng)事人。公告送達(dá)的前提條件是受送達(dá)人下落不明，或者用其他送達(dá)方式無法送達(dá)。行政行為對公民、法人或者其他組織的權(quán)利、義務(wù)可能產(chǎn)生不利影響的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對其重要程序性權(quán)利給予有效的保障，行政行為存在對當(dāng)事人依法享有的重要程序性權(quán)利產(chǎn)生實(shí)質(zhì)損害情形的，法院應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第三項(xiàng)之規(guī)定判決撤銷。
本案被訴的《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》涉及容創(chuàng)公司的重大利益，原陽縣國土資源局（新鄉(xiāng)平原新區(qū)管委會(huì)國土資源局）在未窮盡其他送達(dá)方式進(jìn)行送達(dá)的情況下，以電話聯(lián)系不上容創(chuàng)公司、找不到該公司辦公地點(diǎn)為由，認(rèn)為容創(chuàng)公司不配合調(diào)查，即通過公告方式向容創(chuàng)公司送達(dá)《閑置土地認(rèn)定書》、《閑置土地處置聽證權(quán)利告知書》，變相剝奪了容創(chuàng)公司在行政處罰決定書作出前享有的陳述、申辯的權(quán)利，作出《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》違反上述法律規(guī)定的程序。故原審判決撤銷原陽縣政府、平原管委會(huì)作出的原（平）土閑收字（2018）1號《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》并無不當(dāng)。

圖片

裁判文書
河南省高級人民法院
行 政 判 決 書
(2019）豫行終3595號
上訴人（原審被告）新鄉(xiāng)市平原城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)管理委員會(huì)，住所地：河南省新鄉(xiāng)市濱湖大道與太行大道市民之家。
法定代表人：楊潔，主任。
委托代理人：劉文杰，該政府工作人員。
委托代理人：楊長庚，河南國豪律師事務(wù)所律師。
被上訴人（原審原告）新鄉(xiāng)市容創(chuàng)實(shí)業(yè)有限公司，住所地：新鄉(xiāng)市平原示范區(qū)嘉陵江路21號碧桂園鳳凰灣（12號）109室。
法定代表人：姚金華，總經(jīng)理。
委托代理人：馬永翔，北京天馳君泰（鄭州）律師事務(wù)所律師。
委托代理人：張新，河南大河律師事務(wù)所律師。
原審被告：原陽縣人民政府，住所地：原陽縣新城區(qū)黃河大道中段。
法定代表人：王保明，縣長。
委托代理人：劉文杰，該政府工作人員。
委托代理人：楊長庚，河南國豪律師事務(wù)所律師。
原審被告：新鄉(xiāng)市人民政府，住所地：新鄉(xiāng)市紅旗區(qū)人民東路甲1號。
法定代表人王登喜，市長。
委托代理人侯運(yùn)寬，市政府辦公室科長。
上訴人新鄉(xiāng)市平原城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)管理委員會(huì)（以下簡稱平原管委會(huì)）因被上訴人新鄉(xiāng)市容創(chuàng)實(shí)業(yè)有限公司（以下簡稱容創(chuàng)公司）訴其與原審被告原陽縣人民政府（以下簡稱原陽縣政府）、原審被告新鄉(xiāng)市人民政府（以下簡稱新鄉(xiāng)市政府）土地行政管理一案，不服河南省洛陽市中級人民法院（以下簡稱原審法院）（2019）豫03行初335號行政判決，向本院提出上訴。本院依法組成合議庭，對本案進(jìn)行了公開開庭審理，上訴人平原管委會(huì)及原審被告原陽縣政府的委托代理人劉文杰、楊長庚，被上訴人容創(chuàng)公司的委托代理人馬永翔、張新，新鄉(xiāng)市政府的委托代理人侯運(yùn)寬到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
被上訴人容創(chuàng)公司原審訴訟請求：1、撤銷原陽縣政府、平原管委會(huì)向容創(chuàng)公司作出的原（平）土閑收字（2018）1號《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》。2、撤銷新鄉(xiāng)市政府作出的新政復(fù)決（2019）75號《行政復(fù)議決定書》。3、訴訟費(fèi)由平原管委會(huì)、原陽縣政府及新鄉(xiāng)市政府承擔(dān)。

原審法院認(rèn)為：一、關(guān)于涉案建設(shè)用地是否屬于閑置土地的問題?！堕e置土地處置辦法》第二條第一款規(guī)定：“本辦法所稱閑置土地，是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的國有建設(shè)用地?！北景副辉V的《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》收回容創(chuàng)公司用地的理由是未動(dòng)工開發(fā)滿兩年，《閑置土地處置辦法》第八條規(guī)定：“有下列情形之一，屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成動(dòng)工開發(fā)延遲的，國有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)向市、縣國土資源主管部門提供土地閑置原因說明材料，經(jīng)審核屬實(shí)的，依照本辦法第十二條和第十三條規(guī)定處置:（一）因未按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的期限、條件將土地交付給國有建設(shè)用地使用權(quán)人，致使項(xiàng)目不具備動(dòng)工開發(fā)條件的……”；第十二條規(guī)定：“因本辦法第八條規(guī)定情形造成土地閑置的，市、縣國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)與國有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商，選擇下列方式處置：（一）延長動(dòng)工開發(fā)期限；（二）調(diào)整土地用途、規(guī)劃條件；（三）由政府安排臨時(shí)使用；（四）協(xié)議有償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)；（五）置換土地；（六）市、縣國土資源主管部門還可以根據(jù)實(shí)際情況規(guī)定其他處置方式”；第十三條規(guī)定：“市、縣國土資源主管部門與國有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商一致后，應(yīng)當(dāng)擬訂閑置土地處置方案，報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施?！北景钢校J(rèn)定容創(chuàng)公司未動(dòng)工開發(fā)滿兩年的前提條件是原陽縣國土資源局（新鄉(xiāng)平原新區(qū)管委會(huì)國土資源局）出讓給容創(chuàng)公司的土地應(yīng)當(dāng)符合合同約定的“三通一平”條件，即通路、通電、通水及場地平整，且該兩年應(yīng)當(dāng)從符合三通一平條件之日起計(jì)算。原陽縣政府、平原管委會(huì)在開庭中陳述：“目前涉案的建設(shè)用地的市政供水沒有通到位，企業(yè)可以自行打井取水”，此種情形顯然不能認(rèn)定為通水，即涉案建設(shè)用地截止目前沒有達(dá)到“三通一平”條件。綜上，被訴的《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》認(rèn)定容創(chuàng)公司未動(dòng)工開發(fā)滿兩年，涉案建設(shè)用地為閑置土地的主要證據(jù)不足。
二、關(guān)于被訴的《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》程序是否合法的問題。對于行政執(zhí)法過程中的法律文書送達(dá)，參照《中華人民共和國行政處罰法》第四十條：“行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場交付當(dāng)事人；當(dāng)事人不在場的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人?！钡囊?guī)定，應(yīng)當(dāng)依照民事訴訟法規(guī)定的送達(dá)方式進(jìn)行。民事訴訟法規(guī)定的送達(dá)方式包括：直接送達(dá)、留置送達(dá)、郵寄送達(dá)、委托送達(dá)、公告送達(dá)。公告送達(dá)的前提條件是受送達(dá)人下落不明，或者用其他送達(dá)方式無法送達(dá)。本案被訴的《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》涉及容創(chuàng)公司的重大利益，根據(jù)本院查明的事實(shí)，在閑置土地處置過程中作出的《閑置土地調(diào)查通知書》、《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》分別是由容創(chuàng)公司法定代表人、受委托的公司股東簽收，在未窮盡其他送達(dá)方式進(jìn)行送達(dá)的情況下，原陽縣國土資源局（新鄉(xiāng)平原新區(qū)管委會(huì)國土資源局）以電話聯(lián)系不上容創(chuàng)公司、找不到該公司辦公地點(diǎn)為由，認(rèn)為容創(chuàng)公司不配合調(diào)查，即通過公告方式向容創(chuàng)公司送達(dá)《閑置土地認(rèn)定書》、《閑置土地處置聽證權(quán)利告知書》違反法定程序。綜上，被訴的《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》違反法定程序。
三、關(guān)于新鄉(xiāng)市政府作出的《行政復(fù)議決定書》是否合法的問題?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百三十五條第一款規(guī)定：復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，人民法院應(yīng)當(dāng)在審查原行政行為合法性的同時(shí)，一并審查復(fù)議決定的合法性。被訴的原行政行為《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》因存在主要證據(jù)不足、違反法定程序，應(yīng)當(dāng)依法撤銷。新鄉(xiāng)市政府的《行政復(fù)議決定書》維持原行政行為亦屬于主要證據(jù)不足，亦應(yīng)當(dāng)依法撤銷。
綜上所述，容創(chuàng)公司的訴訟請求有事實(shí)及法律依據(jù)，本院予以支持。原陽縣政府、平原管委會(huì)、新鄉(xiāng)市政府的答辯意見理由不足，本院不予采信。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）、（三）項(xiàng)之規(guī)定，判決撤銷原陽縣政府、平原管委會(huì)作出的原（平）土閑收字（2018）1號《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》；撤銷新鄉(xiāng)市政府作出的新政復(fù)決（2019）75號《行政復(fù)議決定書》。一審訴訟費(fèi)50元，由原陽縣政府、平原管委會(huì)、新鄉(xiāng)市政府負(fù)擔(dān)。
上訴人平原管委會(huì)上訴稱，平原管委會(huì)交付給容創(chuàng)公司的案涉土地完全符合合同約定的“三通一平”的條件，原判認(rèn)定不符合通水條件錯(cuò)誤。容創(chuàng)公司至今未開工建設(shè)的原因和責(zé)任不是平原管委會(huì)造成的，平原管委會(huì)認(rèn)定土地閑置并予以收回，認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分、適用法律正確。平原管委會(huì)實(shí)施收回案涉土地使用權(quán)的行為，程序合法，未直接送達(dá)容創(chuàng)公司完全是其不配合造成的。綜上，原審法院認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不足，適用法律錯(cuò)誤。請求：1、依法撤銷（2019）豫03行初335號行政判決；2、依法改判并駁回容創(chuàng)公司的原審訴訟請求；3、依法判決容創(chuàng)公司承擔(dān)本案訴訟費(fèi)用。

本院認(rèn)為，本案《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》約定原陽縣國土資源局（新鄉(xiāng)平原新區(qū)管委會(huì)國土資源局）出讓給容創(chuàng)公司的土地應(yīng)當(dāng)符合合同約定的“三通一平”條件。容創(chuàng)公司稱原陽縣國土資源局未能依據(jù)行政協(xié)議的約定交付達(dá)到三通一平標(biāo)準(zhǔn)的土地，原陽縣政府、平原管委會(huì)亦陳述“目前涉案的建設(shè)用地的市政供水沒有通到位，企業(yè)可以自行打井取水”，此種情形下不宜認(rèn)定為交付的土地通水，即不符合“三通一平”條件。容創(chuàng)公司在土地未達(dá)到三通條件的情況下，未對案涉土地開發(fā)利用，理由正當(dāng)。故《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》認(rèn)定容創(chuàng)公司未動(dòng)工開發(fā)滿兩年，將涉案土地閑置，事實(shí)和法律依據(jù)不足?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第四十條規(guī)定：“行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場交付當(dāng)事人；當(dāng)事人不在場的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人。”《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》屬于行政處罰的范疇，應(yīng)依照民事訴訟法的規(guī)定送達(dá)當(dāng)事人。公告送達(dá)的前提條件是受送達(dá)人下落不明，或者用其他送達(dá)方式無法送達(dá)。行政行為對公民、法人或者其他組織的權(quán)利、義務(wù)可能產(chǎn)生不利影響的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對其重要程序性權(quán)利給予有效的保障，行政行為存在對當(dāng)事人依法享有的重要程序性權(quán)利產(chǎn)生實(shí)質(zhì)損害情形的，法院應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第三項(xiàng)之規(guī)定判決撤銷。本案被訴的《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》涉及容創(chuàng)公司的重大利益，原陽縣國土資源局（新鄉(xiāng)平原新區(qū)管委會(huì)國土資源局）在未窮盡其他送達(dá)方式進(jìn)行送達(dá)的情況下，以電話聯(lián)系不上容創(chuàng)公司、找不到該公司辦公地點(diǎn)為由，認(rèn)為容創(chuàng)公司不配合調(diào)查，即通過公告方式向容創(chuàng)公司送達(dá)《閑置土地認(rèn)定書》、《閑置土地處置聽證權(quán)利告知書》，變相剝奪了容創(chuàng)公司在行政處罰決定書作出前享有的陳述、申辯的權(quán)利，作出《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》違反上述法律規(guī)定的程序。故原審判決撤銷原陽縣政府、平原管委會(huì)作出的原（平）土閑收字（2018）1號《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》并無不當(dāng)。因原行政行為《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》因存在主要證據(jù)不足、違反法定程序的情形，新鄉(xiāng)市政府的《行政復(fù)議決定書》維持原行政行為，適用法律錯(cuò)誤，故原審法院撤銷新鄉(xiāng)市政府作出的新政復(fù)決（2019）75號《行政復(fù)議決定書》亦無不當(dāng)。
綜上，新鄉(xiāng)市平原城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)管理委員會(huì)的上訴理由不能成立，依法不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
案件受理費(fèi)50元，由上訴人新鄉(xiāng)市平原城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)管理委員會(huì)承擔(dān)。
本判決為終審判決。
審判長　楊　巍
審判員　李平均
審判員　王江**
二〇二〇年六月二十四日
法官助理張東方
書記員王軒
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