(1) 2009年12月23日，《最高人民法院關(guān)于土地管理部門出讓國(guó)有土地使用權(quán)之前的拍賣行為以及與之相關(guān)的拍賣公告等行為性質(zhì)的答復(fù)》（〔2009〕行他字第55號(hào)）認(rèn)為，土地管理部門出讓國(guó)有土地使用權(quán)之前的拍賣行為以及與之相關(guān)的拍賣公告等行為屬于行政行為。

(2) 2010年12月21日，《最高人民法院行政審判庭關(guān)于拍賣出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的土地行政主管部門與競(jìng)得人簽署成交確認(rèn)書行為的性質(zhì)問(wèn)題請(qǐng)示的答復(fù)》（〔2010〕行他字第191號(hào)）認(rèn)為，土地行政主管部門通過(guò)拍賣出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，與競(jìng)得人簽署成交確認(rèn)書的行為，屬于具體行政行為。

(3) 2020年1月1日起實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《審理行政協(xié)議若干問(wèn)題規(guī)定》）規(guī)定，參與招標(biāo)、拍賣、掛牌等競(jìng)爭(zhēng)性活動(dòng)，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法與其訂立行政協(xié)議但行政機(jī)關(guān)拒絕訂立，或者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)與他人訂立行政協(xié)議損害其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織，與行政協(xié)議有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

(4) 從司法實(shí)踐中看，（2017）閩08民終1528號(hào)案中，福建省龍巖市中級(jí)人民法院認(rèn)為，本案系因拖欠土地出讓價(jià)款而引起的糾紛。土地管理部門收取土地出讓金履行的系行政職權(quán)，本案屬行政協(xié)議糾紛，并非平等主體之間因財(cái)產(chǎn)關(guān)系而產(chǎn)生的民事法律關(guān)系。

(1) 《最高人民法院關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋（2020修正）》（法釋〔2020〕17號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛的解釋》）將土地使用權(quán)出讓合同糾紛納入了民事審判范疇；

(2) 最高院制定的《民事案件案由規(guī)定》亦將“建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛”明確為民事案件的第四級(jí)案由；

(3) 從司法實(shí)踐中看，最高院在（2015）民一終字第83號(hào)案中認(rèn)為，在《國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛的解釋》有效的情況下，國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)認(rèn)定為民事合同。（2020）最高法民終897號(hào)案件中，最高院認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》并未明確將國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同納入行政協(xié)議的范圍而將案涉《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》認(rèn)定為民事合同。

1)   不予返還競(jìng)買保證金行為屬行政處罰的，應(yīng)遵守正當(dāng)程序要求。

《行政處罰法》賦予了行政處罰相對(duì)人陳述權(quán)、申辯權(quán)和舉行聽證的權(quán)利，如土地行政部門并未告知行政處罰相對(duì)人該等權(quán)利即執(zhí)行行政處罰的，屬于程序違法。

（2016）粵0902行初36號(hào)案件中，茂名市茂南區(qū)國(guó)土環(huán)境和城鄉(xiāng)建設(shè)局向樂天公司作出《關(guān)于沒收競(jìng)買保證金的告知書》，沒收樂天公司競(jìng)買保證金8000萬(wàn)元。樂天公司不服以“行政處罰”為案由提起行政訴訟。該法院認(rèn)為，被告決定沒收原告的競(jìng)買保證金8000萬(wàn)元，直接影響原告的重大收益。根據(jù)《行政處罰法》第三十條、第三十二條、第四十二條的規(guī)定，被告作出《關(guān)于沒收競(jìng)買保證金的告知書》，沒有給予原告陳述和申辯的權(quán)利，沒有告知原告享有舉行聽證的權(quán)利，對(duì)原告提出的競(jìng)得土地上仍存在紛爭(zhēng)及協(xié)調(diào)申請(qǐng)未作核實(shí)，違反了正當(dāng)程序的要求，屬于程序違法。

2)   不予返還競(jìng)買保證金行為屬行政處罰的，應(yīng)符合實(shí)體合法要求。

（2016）粵0902行初36號(hào)案件將沒收競(jìng)買保證金的行為性質(zhì)定義為行政處罰，法院雖明確出讓人沒收競(jìng)買保證金的行為不符合程序合法要求，卻并未從實(shí)體上對(duì)該行政處罰的法律依據(jù)進(jìn)行分析。我們理解，如沒收競(jìng)買保證金的行為如屬行政處罰，根據(jù)《行政處罰法》，除法律、法規(guī)、規(guī)章外，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。行政處罰應(yīng)有法可依，然而，經(jīng)查閱相關(guān)法律法規(guī)等規(guī)定，暫未找到競(jìng)買人未通過(guò)招拍掛資格審查，土地行政管理部門有權(quán)沒收競(jìng)買保證金的行政處罰規(guī)定，具體如下：

《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》等相關(guān)法律并未對(duì)土地出讓過(guò)程中競(jìng)買保證金的行政處罰進(jìn)行規(guī)定；《自然資源部行政處罰事項(xiàng)清單》（以下簡(jiǎn)稱《清單》）中，僅對(duì)競(jìng)得土地后國(guó)有土地使用權(quán)人非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)或房地產(chǎn)納入了處罰清單，而沒收競(jìng)買保證金并非《清單》內(nèi)處罰事項(xiàng)；

《規(guī)定》不僅未就“沒收競(jìng)買保證金”進(jìn)行任何具體規(guī)定，還明確了出讓人必須在招標(biāo)拍賣掛牌活動(dòng)結(jié)束后5個(gè)工作日內(nèi)退還未競(jìng)得土地的競(jìng)買人的保證金。

（2016）粵0902行初36號(hào)案件中，茂名市茂南區(qū)國(guó)土環(huán)境和城鄉(xiāng)建設(shè)局作出的《關(guān)于沒收競(jìng)買保證金的告知書》載明，其作出的沒收競(jìng)買保證金的依據(jù)是《用地供應(yīng)和監(jiān)管通知》。首先，《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)用地供應(yīng)和監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕34號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《用地供應(yīng)和監(jiān)管通知》）中僅規(guī)定土地使用權(quán)人違約的，要追究相應(yīng)違約責(zé)任。我們理解，第一，違約責(zé)任的追究以出讓合同的簽署生效為前提，出讓合同中即使有對(duì)于沒收競(jìng)買保證金的相關(guān)約定，其針對(duì)于本案中未競(jìng)得土地的競(jìng)買人A公司并無(wú)約束力。其次，對(duì)于競(jìng)買人資格不符合要求的問(wèn)題，《用地供應(yīng)和監(jiān)管通知》規(guī)定要嚴(yán)格土地競(jìng)買人資格審查，對(duì)用地者欠繳土地出讓價(jià)款、閑置土地、囤地炒地、土地開發(fā)規(guī)模超過(guò)實(shí)際開發(fā)能力以及不履行土地使用合同的，市、縣國(guó)土資源管理部門要禁止其在一定期限內(nèi)參加土地競(jìng)買?？梢姡队玫毓?yīng)和監(jiān)管通知》僅規(guī)定了資格審查未通過(guò)的，土地行政管理部門可禁止競(jìng)買人在一定期限內(nèi)參加土地競(jìng)買，并未規(guī)定出讓人有權(quán)沒收競(jìng)買人的高額的競(jìng)買保證金。

實(shí)踐中，沒收競(jìng)買保證金的明確表述往往僅載于出讓公告中，或在競(jìng)買人提出申請(qǐng)時(shí)，出讓人要求競(jìng)買人簽署的《承諾書》中，以上海市招拍掛流程的出讓公告和要求競(jìng)買人簽署的《承諾書》為例，內(nèi)容就載有“申請(qǐng)人或競(jìng)買人違反相關(guān)自我承諾，存在上述第1項(xiàng)至第六項(xiàng)違約行為的，該違約主體已繳納的交易保證金不予退還”。但我們理解，出讓公告、競(jìng)買人的自我承諾并非法律、法規(guī)、規(guī)章，出讓公告對(duì)于沒收競(jìng)買保證金的規(guī)定不能作為行政處罰的依據(jù)。

在認(rèn)可不予返還競(jìng)買保證金行為屬于行政行為的前提下，因行政處罰說(shuō)在理論與實(shí)踐認(rèn)定中存在的諸多問(wèn)題，形成了行政管理措施說(shuō)。此觀點(diǎn)認(rèn)為：不予返還投標(biāo)保證金屬于“管制性不利處分”，指在可以清楚證明某些因素會(huì)對(duì)法益造成損害的情形下，預(yù)先判斷并為了防止危險(xiǎn)發(fā)生而采取一定的管制行為。雖然管制行為會(huì)給當(dāng)事人的權(quán)益造成負(fù)擔(dān)或約束，但區(qū)別于行政處罰這種制裁性行政處分。

我們認(rèn)為，若該觀點(diǎn)成立，任何無(wú)法可依的處罰都可解釋為“管制性不利處分”，“行政處罰”將變相地?cái)U(kuò)大到一個(gè)沒有約束和邊界的領(lǐng)域，那么公權(quán)力對(duì)于私權(quán)利的侵犯將毫無(wú)邊界可言。