余蕓 東南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

內(nèi)容摘要

起源于德國(guó)的信賴保護(hù)原則在德國(guó)司法實(shí)踐中得到重視，在我國(guó)的裁判文書中也被廣泛援引。行政審判中對(duì)信賴保護(hù)原則的這種援引，并不倚靠理論界的發(fā)展，而是以一種判決發(fā)展法律的模式在進(jìn)化。然而，信賴保護(hù)原則的溯源法安定原則和誠(chéng)信原則仍然被學(xué)者和法官混淆，在司法實(shí)踐中信賴保護(hù)原則并未類型化適用，而是被泛用濫用，制度性的運(yùn)用操作并不規(guī)范。信賴保護(hù)原則在我國(guó)的行政法中并沒有明確的條文對(duì)應(yīng)，在其規(guī)則化之前，限定其在特定條件之下作為補(bǔ)充性功能使用，保持信賴保護(hù)原則的謙抑性，才能讓行政審判的司法判決良性穩(wěn)健地發(fā)展法律。

關(guān)鍵詞：行政法基本原則 信賴保護(hù)原則 行政訴訟 行政審判

一、問題的提出

由于我國(guó)并沒有全國(guó)性的行政程序法，信賴保護(hù)原則作為一項(xiàng)尚處于爭(zhēng)議地位的行政法原則，盡管理論界似乎已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，此項(xiàng)原則從法教義學(xué)的角度來看并未規(guī)定在現(xiàn)有的中華人民共和國(guó)行政訴訟法（以下簡(jiǎn)稱行政訴訟法）等法律當(dāng)中，只是在《全面推進(jìn)依法行政綱要》和中華人民共和國(guó)行政許可法中有所反映。然而，在司法實(shí)踐中，可以直觀地從裁判文書中看到，司法實(shí)踐對(duì)信賴保護(hù)原則的運(yùn)用，已經(jīng)擺脫對(duì)理論界的依賴，成為這一原則中國(guó)化的引擎。法官直接援引信賴保護(hù)原則作為裁判文書主文的依據(jù)，并不局限于行政許可的內(nèi)容，其內(nèi)容涵蓋行政處罰，行政登記、行政確認(rèn)等等。在北大法寶上，輸入關(guān)鍵詞“信賴保護(hù)原則”，能夠檢索到2604987件行政訴訟案件，其中28件指導(dǎo)性案例，134件公報(bào)案例。法院裁判的形式多以“本院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)遵循信賴保護(hù)原則來實(shí)施行政行為，某國(guó)家機(jī)關(guān)在作出行政處罰時(shí)未考慮上述重要事實(shí)，其作出的某號(hào)行政處罰決定違反了信賴保護(hù)原則，應(yīng)予撤銷?！边@樣的指出該行為違反應(yīng)然，然后指導(dǎo)如何實(shí)然的模式出現(xiàn)。然而這種援引是否具有正當(dāng)性，是否損害現(xiàn)有規(guī)則，這種援引的基礎(chǔ)從何而來？有無嚴(yán)密的邏輯論證？以何種理論為向?qū)?？哪件典型案例是出現(xiàn)這種直接性援引的推動(dòng)力？這些問題都沒有清晰的答案。

不止信賴保護(hù)原則在行政訴訟司法判決中的運(yùn)用模式是不清晰的，較為成熟的正當(dāng)程序原則也是模模糊糊地被發(fā)展被遵循，周佑勇教授曾經(jīng)就對(duì)這一原則進(jìn)行了發(fā)展脈絡(luò)的梳理，指出盡管經(jīng)由一系列行政案件的判決，已經(jīng)逐漸呈現(xiàn)出正當(dāng)程序原則的若干規(guī)范輪廓，不過遺憾的是，法院在之前的眾多判決中既未對(duì)為何引入正當(dāng)程序作出完整的、詳盡的說明，也沒有對(duì)正當(dāng)程序的正當(dāng)性作進(jìn)一步的解釋。研究訴訟法的陳瑞華教授曾有言，“對(duì)某種制度背后的深層結(jié)構(gòu)做出理論上的概括與總結(jié)，有助于我們從普遍適用性的角度揭示問題的成因”。研究信賴保護(hù)原則在行政訴訟司法判決中的制度性運(yùn)用，能夠更好地通過判決發(fā)展法律的模式，下文就信賴保護(hù)原則的源頭理順信賴保護(hù)原則在中國(guó)發(fā)展的足跡，并分析該原則在中國(guó)行政審判中的制度性運(yùn)用。

二、信賴保護(hù)原則的源與流

（一）起源于德國(guó)——德國(guó)的冷落

信賴保護(hù)原則在德國(guó)的發(fā)展脈絡(luò)也并非清晰明朗，經(jīng)歷了緩慢的蛻變脫胎過程，除了發(fā)源于法安定性原則，以保障國(guó)家權(quán)力行使的可預(yù)見性和穩(wěn)定性，也經(jīng)歷了類比誠(chéng)信原則的適用。

現(xiàn)代德國(guó)行政法方法的真正創(chuàng)始人奧托·邁耶最初學(xué)習(xí)的是法國(guó)民法，在他的影響力頗深的著作德國(guó)行政法當(dāng)中，有意無意地用到了一些民法概念，這著實(shí)讓公法中援引私法理論有了一定認(rèn)可度。零散的信賴保護(hù)原則慢慢萌芽不過這些都是零星片段的使用，沒有成片化發(fā)展。1956年（西）柏林高等行政法院著名的“安寡金”案是真正意義上的保護(hù)當(dāng)事人正當(dāng)信賴的第一案。因西柏林政府允諾給民主德國(guó)已喪的公務(wù)員的遺孀發(fā)放安寡金，于是該遺孀從民主德國(guó)遷至西柏林，隨后證實(shí)該遺孀并不符合“安寡金”的發(fā)放條件。但柏林高等行政法院認(rèn)為，該案當(dāng)事人作為遭遇生活變故的寡婦，對(duì)于政府的補(bǔ)助發(fā)放有正當(dāng)?shù)男刨?，即使該案法安定性原則和依法原則發(fā)生了沖突，但由于公共利益并沒有占據(jù)優(yōu)位，所以不能撤銷已做出的給該遺孀發(fā)放“安寡金”的決定，這一判決在“后知后覺”式的依法行政和保護(hù)相對(duì)人期盼的信賴之間，開拓性地選擇了后者，這是信賴保護(hù)原則首次拂開了部門法的藩籬，發(fā)出了在公法部門可以適用的積極訊號(hào)。

信賴保護(hù)原則的發(fā)端，法安定性原則的效能是維護(hù)法律秩序，使法治社會(huì)的公民能夠在做出每項(xiàng)行為之前，根據(jù)法律的預(yù)設(shè)做出預(yù)判。法安定性“指法律的穩(wěn)定性和可靠性，具體表現(xiàn)為法的連續(xù)性和信賴保護(hù)原則”。法安定性原則并不是一成不變?cè)瓌t，而是對(duì)行政行為的撤銷或者廢止做出了嚴(yán)格的規(guī)范。德國(guó)1976年5月25日通過，1998年5月1日頒布的文本翻譯而成的聯(lián)邦德國(guó)行政程序法的中文版本中，不僅對(duì)違法行政行為的撤銷做了明確的規(guī)定，也詳細(xì)闡述了合法行政行為的廢止，從這兩項(xiàng)規(guī)定都明確提到信賴保護(hù)可以看出，信賴保護(hù)原則的適用范圍不僅僅局限于違法的行政行為，雖然許多學(xué)者主張保護(hù)的前提是行政行為違法，但是因?yàn)樾姓^程的變化，原先合法的行政行為也需要對(duì)應(yīng)做出一定的變動(dòng)。

盡管信賴保護(hù)原則在德國(guó)法律發(fā)展的歷程淵源綿長(zhǎng)，但并沒有證據(jù)表明這是一個(gè)貫穿德國(guó)公法發(fā)展始終的獨(dú)立原則。需要肯定的是，信賴保護(hù)原則為實(shí)現(xiàn)公民的主觀公權(quán)利提供了有力保障。近年來，“新行政法學(xué)”理論在德國(guó)的影響日益廣泛，該學(xué)說以廣泛的規(guī)制或者治理為出發(fā)點(diǎn)，已經(jīng)跨越了以法律行為規(guī)范為中心的聯(lián)邦德國(guó)行政程序法的調(diào)整范圍，由此信賴保護(hù)原則的發(fā)展重心，也有了一定的翻新，德國(guó)司法實(shí)踐對(duì)于信賴保護(hù)這一原則的利用率并不高。

（二）流行在中國(guó)——中國(guó)的崢嶸

作為法律移植的產(chǎn)物，信賴保護(hù)原則這一域外的概念在中國(guó)并不是平面式地發(fā)展起來的，而是蜻蜓點(diǎn)水之后開始了漣漪般地發(fā)展。千禧年初，羅豪才教授正式給中國(guó)學(xué)者介紹這個(gè)舶來原則，彼時(shí)已部分學(xué)者視信賴保護(hù)原則為“有價(jià)值”“有潛力”和“有可塑性”的行政法原則。在法律移植的過程當(dāng)中，由于政治話語(yǔ)的變化，會(huì)影響一些法律術(shù)語(yǔ)的意義，尤其是會(huì)使公法領(lǐng)域內(nèi)的法律語(yǔ)言和它的本真涵義并不一一對(duì)應(yīng)，而語(yǔ)詞的不同表達(dá)與使用彰顯著每一時(shí)期的時(shí)代特征。信賴保護(hù)保護(hù)原則并不同于誠(chéng)實(shí)信用原則，誠(chéng)實(shí)信用原則強(qiáng)調(diào)的是“不欺騙”，信賴保護(hù)強(qiáng)調(diào)的是“一諾千金”，前者是初始化的要求，后者是進(jìn)階后的要求。換言之，一個(gè)是行為做出之前的警戒線，一個(gè)是行為作出之后的兜底圈。早期學(xué)者，大多把信賴保護(hù)原則和誠(chéng)實(shí)信用原則混為一談，由于知曉德語(yǔ)的學(xué)者稀缺，前期研究的資料局限于幾份老舊文本。如2000年伊始李春燕發(fā)表在《行政法學(xué)研究》的《行政信賴?yán)姹Ｗo(hù)研究》；李洪雷發(fā)表在《公法研究》上的《論行政法上的信賴?yán)姹Ｗo(hù)》；何海波發(fā)表的《通過判決發(fā)展法律一一評(píng)田永案件中行政法原則的運(yùn)用》。這些早期論文都是后續(xù)深入開展信賴保護(hù)原則研究人員的高頻次引用資料，這些有關(guān)信賴保護(hù)原則的發(fā)表成為在行政法學(xué)上的第二手資料。

在經(jīng)歷了和誠(chéng)信原則的混淆之后，學(xué)界一度又把“信賴?yán)姹Ｗo(hù)”與合法預(yù)期保護(hù)的名稱到內(nèi)涵都趨同。不過這一趨勢(shì)被余凌云教授擲地有聲的定義打破：“合法預(yù)期原則來自英國(guó)的自然正義，非受大陸法系影響，與信賴保護(hù)原則沒有瓜葛?！?010年后，有德國(guó)留學(xué)背景的學(xué)者，如劉飛教授主張信賴保護(hù)原則并不來源于誠(chéng)實(shí)信用原則，而是來自法安定性原則，依照法治國(guó)家原則導(dǎo)出法安定性原則，再由法安定原則導(dǎo)出信賴保護(hù)原則的原則生成路徑，法安定性原則被認(rèn)定為確立信賴保護(hù)原則的基礎(chǔ)。

在理論上其實(shí)并沒有比較突出的新突破，但是司法實(shí)踐大膽地在2004年的“益民公司訴周口市政府等行政違法案”中率先引入了“信賴?yán)妗钡母拍?，司法部編寫的?018年國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試大綱》，也把信賴保護(hù)原則作為行政法的基本原則，這種意識(shí)流般化的灌輸，讓許多法學(xué)學(xué)子都以為信賴保護(hù)原則在中國(guó)已到達(dá)現(xiàn)象級(jí)引用，理論界為信賴保護(hù)原則疊床架屋，教科書學(xué)術(shù)論文中為信賴保護(hù)原則搭橋鋪路，最高人民法院出版的《行政審判案例》更是標(biāo)榜了典型的案例來闡述這一原則的適用，在華僑搪瓷廠案中，最高法院以結(jié)論性的論述闡明：從監(jiān)督控權(quán)，保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的需要，以及遵循信賴?yán)姹Ｗo(hù)的原則三個(gè)方面的要求來看，應(yīng)當(dāng)認(rèn)可行政承諾的法律效力。

2003施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》中已經(jīng)開始關(guān)注信賴保護(hù)問題。這里涉及的信賴保護(hù)雖然不是有關(guān)隨意撤銷行政行為的規(guī)定，而是指明了行政行為撤銷之后行政相對(duì)人的救濟(jì)渠道，這在很大程度上認(rèn)可了信賴?yán)娴拇嬖谝约靶刨嚴(yán)嬷档帽Ｗo(hù)，同時(shí)，這也會(huì)促使行政主體因?yàn)檫@一代價(jià)不會(huì)隨意撤銷行政行為。法律的制定和實(shí)施追求普遍的、形式的完美性，忽視個(gè)案的、實(shí)質(zhì)內(nèi)容的正當(dāng)性。2014年修正后的行政訴訟法頒布之后信賴保護(hù)原則的援引也發(fā)生了較大的變化，下圖是在所有行政案件中檢索信賴保護(hù)原則，我們可以從可視化分析圖看出，在2014年新法頒布之后，信賴保護(hù)原則在案例中出現(xiàn)的頻次逐漸增高，在2017年行政訴訟法修改之后，信賴保護(hù)原則的出現(xiàn)頻次又攀登上了一個(gè)小高峰。

盡管如此，在法教義學(xué)的立場(chǎng)上，信賴保護(hù)原則的地位還不是那么明朗。對(duì)于信賴保護(hù)原則，德國(guó)給他正名的方法是將其規(guī)定在聯(lián)邦行政程序法中，我國(guó)地方上雖有散落的程序法，如2008年的湖南省《湖南省行政程序規(guī)定》和2016年的浙江省《行政程序辦法》，但是全國(guó)的行政程序法卻還縛在繭中，所以其實(shí)只是在學(xué)理上有幾大行政法基本原則的闡述，不像民法總則一樣把公平原則、誠(chéng)信原則和公序良俗原則分別規(guī)定在第6、7和8條。但是中國(guó)司法對(duì)信賴保護(hù)原則的引用給予了實(shí)質(zhì)的生命力，“正是這種實(shí)質(zhì)存續(xù)力才引導(dǎo)著信賴保護(hù)原則的產(chǎn)生，并給信賴保護(hù)原則提供足夠的說理性?！?/p>

三、信賴保護(hù)原則在行政訴訟中作為裁判依據(jù)的正當(dāng)性

（一）信賴保護(hù)原則的法源地位

倘若根據(jù)早期學(xué)者的主張，公法上的信賴保護(hù)原則源于私法上的誠(chéng)信原則，一種主觀心理狀態(tài)的偏向于道德的規(guī)范，但是行政法的基本原則之依法行政原則屬于憲法位階的原則，如若信賴保護(hù)原則的發(fā)端只是憲法下位法部門法民法里的一個(gè)誠(chéng)信保護(hù)原則，那么它作為行政法的基本原則就無法與依法行政原則平起平坐。關(guān)于信賴保護(hù)原則適用的分歧主要在于，適用范圍是僅僅局限于違法的授益性行政行為，抑或?qū)⑺械男姓袨槎寄依ㄆ渲?？這表層的適用范圍爭(zhēng)論，背后其實(shí)是對(duì)于信賴保護(hù)的位階層次的認(rèn)可度不同，主張其只能囿于違法的授益性行為之內(nèi)的學(xué)者，主張信賴保護(hù)原則不是行政法的基本原則，在依法行政原則之下；而主張全部適用的，正是把信賴保護(hù)原則視為一項(xiàng)憲法位階原則。但是法安定性原則不僅不以保護(hù)公民權(quán)益為直接目標(biāo)，因?yàn)椤鞍捕ㄐ浴北旧砜赡芫褪菍?duì)公民不利的，信賴保護(hù)原則著重強(qiáng)調(diào)的是作為公民防御權(quán)的主觀權(quán)利，其目的在于為公民個(gè)人的信賴提供法律保護(hù)，所以信賴保護(hù)原則又被稱為“主觀化的法安定性原則”。

依據(jù)劉飛等有德國(guó)留學(xué)背景的學(xué)者的研究成果，信賴原則的來源法安定性原則，是一個(gè)憲法位階原則，可與依法行政原則比肩。在周佑勇教授行政法基本原則一書中，信賴保護(hù)原則作為行政均衡原則下的子原則，比依法行政原則低一個(gè)位階。筆者認(rèn)為作為一個(gè)主要部門法的基本原則，必須有固若金湯的地位，才能稱之為此法之最基本。

（二）信賴保護(hù)原則的構(gòu)成要件

盡管對(duì)于信賴保護(hù)原則的位階或是起源，學(xué)界的觀點(diǎn)呈現(xiàn)出萬花筒般的紛爭(zhēng)，但是對(duì)于如何判斷信賴保護(hù)原則的適用，一般認(rèn)為有三個(gè)嚴(yán)格的要件。

一是存在信賴基礎(chǔ)，行政機(jī)關(guān)作出的具有效力的行政行為，不論采用何種分門別類的行政行為，無論是行政作為和行政不作為，還是具體行政行為與抽象行政行為，或者持續(xù)性行為和一次性行為，概而言之，是所有能夠?qū)π姓鄬?duì)人產(chǎn)生影響或者有產(chǎn)生影響的可能性的行政行為，但是這些行政行為要成為信賴基礎(chǔ)，一個(gè)關(guān)鍵的要件是必須生效，如周佑勇教授對(duì)行政許可中適用信賴保護(hù)原則的論述，“行政許可行為只有在生效之后,才能對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生拘束力，其內(nèi)容也才能獲得相對(duì)人的信賴”，生效是信賴保護(hù)原則適用的第一個(gè)環(huán)節(jié)，如果不生效，信賴的基礎(chǔ)無從談起。

二是具備信賴表現(xiàn)，僅存在信賴基礎(chǔ)，即行政相對(duì)人主觀心理上的單純對(duì)政府機(jī)關(guān)的內(nèi)心確信是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，主觀心理并不創(chuàng)造實(shí)際的價(jià)值，“信賴不是因?yàn)橐馑急旧?，而僅是因?yàn)樾刨囌邔⒅畵?jù)為行為基礎(chǔ)，方才值得保護(hù)。故此信賴責(zé)任原則上系建立在信賴者具體化'信賴投資’的任何一種舉措之上”。即公民因?yàn)樽陨硇刨囆姓C(jī)關(guān)的行政行為而作出對(duì)應(yīng)的一些個(gè)人行為，既包括作為也包括不作為，作為最典型的如因?yàn)楂@得采礦資格而開設(shè)公司進(jìn)行了開采礦的處分行為，進(jìn)行了投入產(chǎn)出的這一操作，讓自己的財(cái)產(chǎn)去冒了風(fēng)險(xiǎn)，不作為包括：因?yàn)椴傻V權(quán)的自動(dòng)續(xù)期，沒有將采礦設(shè)備拆除。通常表現(xiàn)出信賴的行為具有不可逆性，這種行為具有不可逆性，若撤銷、變更也將帶來不可回轉(zhuǎn)的損失。也就是從主觀心理過渡到了客觀利益，公民做出了信賴安排。

三是信賴值得保護(hù)，信賴值得保護(hù)的前提是，信賴是正當(dāng)?shù)?，但是通過證明的規(guī)定無法識(shí)別何為正當(dāng)，因此我們應(yīng)當(dāng)從非正當(dāng)?shù)臓顟B(tài)來反向領(lǐng)悟這個(gè)要件的要領(lǐng)。一般來說，公民、法人、非法人組織是善意沒有過失的那么便不可歸責(zé)與這些主體，但是如果他們惡意的行為，比如欺詐、脅迫這類惡意的動(dòng)機(jī)或者沒有盡到一般性的注意義務(wù)，那么需要對(duì)自己的行為承擔(dān)苦果，這種信賴不值得被保護(hù)，因?yàn)椴痪哂姓?dāng)性。信賴值得保護(hù)的關(guān)鍵的個(gè)人利益與公共利益的衡量，學(xué)界對(duì)于信賴?yán)孢m用沒有爭(zhēng)議的是違法的行政行為，一個(gè)違法的行政行為要繼續(xù)存留，本身已經(jīng)損害了公共利益，但是公共利益出現(xiàn)損害并不意味著必然犧牲個(gè)人利益。

在最高法2018年的鄭偉杏與廣東省惠州大亞灣經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)行政登記一案再審行政裁定書，最高法院指出，鄭偉杏主張根據(jù)信賴保護(hù)原則，自1993年開始在涉案土地建養(yǎng)豬場(chǎng)，并受到當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門表彰，應(yīng)給予合理補(bǔ)償或賠償。但是，鄭偉杏的養(yǎng)豬場(chǎng)自始至終未取得任何審批手續(xù)，嚴(yán)重污染周邊環(huán)境，且已被劃定屬禁養(yǎng)區(qū)范圍，請(qǐng)求行政補(bǔ)償或行政賠償，缺乏事實(shí)和法律依據(jù)。以此為由申請(qǐng)?jiān)賹彛驹阂嗖挥柚С帧?/p>

（三）信賴保護(hù)原則的典型案例

從1985年開始，我國(guó)最高人民法院每年都會(huì)以《中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)》的形式發(fā)布典型的案例，為司法實(shí)踐提供重要的指導(dǎo)。這一“指導(dǎo)”的特點(diǎn)顯示出其不同于西方的判例法制度，但對(duì)我國(guó)基層法院的判案方向影響很大。最高人民法院發(fā)布的典型案例中的裁判理由是下級(jí)法院最主要是基層法院參考對(duì)照的素材。法律的條文不足夠應(yīng)對(duì)日新月異的法律現(xiàn)象，法官的責(zé)任就是當(dāng)法律運(yùn)用到每一個(gè)新的場(chǎng)合時(shí)，根據(jù)他對(duì)法律的誠(chéng)摯理解來解釋法律。在《中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)》2005年第8期，益民公司訴河南省周口市政府等行政行為違法二審一案中，裁判指出根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第58條的規(guī)定，被訴具體行政行為違反了法律規(guī)定，且損害了相對(duì)人信賴?yán)妗?/p>

在中國(guó)裁判文書網(wǎng)上檢索到的最高法院援引信賴保護(hù)原則的最新案例，是2019年的最高法行申10466號(hào)，丁三保、丁龍鳳資源行政管理：土地行政管理(土地)再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書，最高院指出，在對(duì)行政協(xié)議的效力進(jìn)行審查，要對(duì)依法行政、保護(hù)相對(duì)人信賴?yán)?、誠(chéng)實(shí)信用、意思自治等基本原則進(jìn)行利益衡量，從維護(hù)契約自由、維持行政行為的安定性、保護(hù)行政相對(duì)人信賴?yán)娴慕嵌?，慎重認(rèn)定行政協(xié)議的效力。發(fā)達(dá)地區(qū)的案例，對(duì)于司法欠發(fā)達(dá)的地區(qū)也具有重要借鑒意義，經(jīng)濟(jì)體量龐大的地區(qū)，如上海北京廣東人口流動(dòng)量大，經(jīng)濟(jì)體量大，往往是一些新型案例的發(fā)源地?！霸趯徏?jí)制度的壓力下，法官會(huì)盡可能地考慮典型案件所確立的一般規(guī)則，即使不適用典型案件所確立的一般規(guī)則，也可能不會(huì)讓自己作出的判決離之太遠(yuǎn)?！?/p>

地方高院發(fā)布的典型案例也是該地的基層和中層法院的重要參考和指引，上海高院發(fā)布2018年行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決十大案例之四：上海衛(wèi)泰酒店用品有限公司訴上海市寶山區(qū)發(fā)改委、經(jīng)濟(jì)委員會(huì)等行政給付上訴案，此案審理的關(guān)鍵在于準(zhǔn)確把握信賴保護(hù)原則，衛(wèi)泰公司為了響應(yīng)政府產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的相關(guān)政策，停止使用兩臺(tái)鍋爐并將之報(bào)廢，繼而關(guān)停企業(yè)，是基于相信政府可以按照政策規(guī)定給予其相應(yīng)的資金補(bǔ)助。而相關(guān)職能部門在履職過程中應(yīng)當(dāng)主動(dòng)對(duì)接服務(wù)，及時(shí)解讀釋明政策，相互溝通掌握信息，讓政策得以貫徹落實(shí)，讓企業(yè)獲得扶持補(bǔ)助，讓行政相對(duì)人的信賴?yán)娴靡詫?shí)現(xiàn)。

在2013年的黃祖華訴莆田市執(zhí)法局城建行政處罰案中，福建省莆田市中級(jí)人民法院認(rèn)為：“被上訴人黃祖華及原審法院對(duì)關(guān)聯(lián)事實(shí)并未查清，在適用法律時(shí)未考慮對(duì)黃祖華進(jìn)行信賴保護(hù)，未根據(jù)比例原則作出合理的行政處罰，導(dǎo)致上訴人遭受不能預(yù)見的損害，屬于適用法律顯失公正，應(yīng)予糾正?！?/p>

在2019年的薛永勝與鄂爾多斯東勝經(jīng)濟(jì)科教（輕紡工業(yè)）園區(qū)管理委員會(huì)行政補(bǔ)償一審行政判決書中，鄂爾多斯市東勝區(qū)人民法院指出，行政機(jī)關(guān)作出行政行為應(yīng)遵守誠(chéng)實(shí)信用原則，保護(hù)公民的信賴?yán)?，但是該園區(qū)管理委員會(huì)未按承諾支付給原告租房過渡費(fèi)，違反了誠(chéng)信原則，損害了公民的信賴保護(hù)利益和國(guó)家機(jī)關(guān)的良好形象。

可見多年以來，上到最高院，擴(kuò)散至各地高院，蔓延至中級(jí)法院，再至星星點(diǎn)點(diǎn)的基層法院，典型案例、參閱案例、經(jīng)典案例、應(yīng)用案例和普通案例都不乏信賴保護(hù)原則的身影，信賴保護(hù)原則在司法判決中的援引線條逐漸由點(diǎn)到面，不像其他原則一樣高強(qiáng)度依賴?yán)碚摻绲娘L(fēng)向標(biāo)，但是缺陷也顯而易見，由于始終沒有一個(gè)統(tǒng)一的應(yīng)用說明，存在誠(chéng)實(shí)信用、法安定性與信賴保護(hù)原則混用的現(xiàn)象，原則本身模糊不清。

四、信賴保護(hù)原則在行政訴訟中制度化運(yùn)用的必要性

（一）行政審判目的要求

法的價(jià)值涵蓋秩序，人權(quán)，正義。司法判決的目的是維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的合法權(quán)益，行政審判作為整個(gè)司法判決里特殊的一部分，特別注重保障人權(quán)。著名法學(xué)家楊海坤教授所言“信賴保護(hù)原則所追求的價(jià)值凝聚了行政的終極價(jià)值，即實(shí)現(xiàn)對(duì)人權(quán)的保障。信賴保護(hù)原則的變革性在于更堅(jiān)決地改變以往個(gè)人利益無條件讓位于國(guó)家利益和公共利益的理念，切實(shí)保護(hù)個(gè)人權(quán)利。相對(duì)于其他行政法原則，信賴保護(hù)原則在保障人權(quán)方面更加細(xì)密，更契合行政法為行政相對(duì)人服務(wù)的宗旨。”

我國(guó)法官雖不能像英美法官一樣可以造法，但是同樣可以給立法者生產(chǎn)的法律條文賦予力量和生命。許多發(fā)達(dá)國(guó)家正在由形式法治深入到實(shí)質(zhì)法治，我國(guó)司法經(jīng)過多年的攀登，形式的適用也取得了一定的效果，進(jìn)一步積極地發(fā)揮法官的司法能動(dòng)性，以法律原則為依據(jù)對(duì)行政行為實(shí)施司法審查是中國(guó)法治進(jìn)行韋伯式深入發(fā)展的重要保障。美國(guó)布蘭德教授在分析普通法國(guó)家遵循先例實(shí)踐背后的一般實(shí)質(zhì)理由時(shí)，將其總結(jié)為6個(gè)方面：保證當(dāng)事人在法律面前平等；限制偏見和專斷的范圍；提供穩(wěn)定的法律預(yù)期；保障敗訴方遵守判決；勸阻潛在的當(dāng)事人提起訴訟或上訴；使得法官認(rèn)識(shí)到自己所負(fù)有的責(zé)任。

積極行政給社會(huì)的助推了社會(huì)的發(fā)展，但也助長(zhǎng)了行政權(quán)的擴(kuò)張，所以提倡能動(dòng)司法是遏制行政權(quán)膨脹的必要措施，但能動(dòng)司法并不意味著法官毫無原則的隨意裁量。為落實(shí)司法責(zé)任制，統(tǒng)一司法裁判尺度，最高人民法院在2017年8月發(fā)布的《最高人民法院司法責(zé)任制實(shí)施意見（試行）》中規(guī)定，“承辦法官在審理案件時(shí)，均應(yīng)依托辦案平臺(tái)、檔案系統(tǒng)、中國(guó)裁判文書網(wǎng)、法信、智審等，對(duì)本院已審結(jié)或正在審理的類案和關(guān)聯(lián)案件進(jìn)行全面檢索，制作類案與關(guān)聯(lián)案件檢索報(bào)告?！闭x要求同案同判，阿列克西則將“同樣的事情應(yīng)同樣地對(duì)待”稱為“作為形式條件的正義理念”。類似案件應(yīng)當(dāng)類似審判，其背后的論證邏輯盧埃林主張的“正義要求確立一般規(guī)則，并且要求公平適用規(guī)則”。信賴保護(hù)原則在行政審判內(nèi)的運(yùn)用，正是有力維護(hù)同案同判的一把標(biāo)尺。

（二）給付型政府轉(zhuǎn)型需要

信賴保護(hù)原則之所以在中國(guó)行政審判的領(lǐng)域內(nèi)大面積地適用，和中國(guó)政府的特性密不可分，根植于中國(guó)的政府普遍缺乏公信力的現(xiàn)實(shí)狀況，反映了現(xiàn)在政府建設(shè)的目標(biāo)。這種原則的援引布局分列，旨在推動(dòng)公信力的政府建設(shè)，向政府提供工作導(dǎo)向。信任是人類社會(huì)良性發(fā)展的基礎(chǔ)，這一基礎(chǔ)是由諸多基石構(gòu)筑而成的，其中，最可靠的基石是由制度提供的信任，“在制度信任，可以說對(duì)政府的信任的情形中，我們相信建構(gòu)其憲法框架的人，相信實(shí)際執(zhí)行政府職能的人，相信監(jiān)控和指導(dǎo)它們的表現(xiàn)的人。”故而，信賴保護(hù)原則在行政審判中的制度性運(yùn)用，是增強(qiáng)政府公信力的助推石。

履行周期、行政環(huán)境、國(guó)家政策的變化，地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的更迭，部門利益的矛盾與沖突，行政機(jī)關(guān)的行為具有行政信任和行政履行的風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)，意味著有機(jī)制可以用于預(yù)防和規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)椤帮L(fēng)險(xiǎn)屬于行動(dòng)論（discourse of agency），而不是命定論（discourse of fate）”。為了行政相對(duì)人個(gè)人利益的完整保護(hù)，更為了社會(huì)整體利益的長(zhǎng)遠(yuǎn)考量，需要對(duì)政府施以法律責(zé)任給這樣一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)安裝上保護(hù)網(wǎng)。要有法律責(zé)任，那么首先要有一個(gè)法律支點(diǎn)，即法律義務(wù)，信賴保護(hù)原則就是這一個(gè)完美支點(diǎn)。

打造“服務(wù)型政府”的口號(hào)帶來了行政理念的更新。經(jīng)濟(jì)繁榮，民智漸漸打開的背景下，公民不僅需要經(jīng)濟(jì)掌控權(quán)，還需要政治話語(yǔ)權(quán)，“管理型”政府向“服務(wù)型”方向的轉(zhuǎn)變既是政府的主動(dòng)，也是民眾助推的被動(dòng)。民眾不知道如何去信任政府，政府也陷入難以博取民眾信任的危險(xiǎn)，二者的關(guān)系如同拉鋸般緊張，一邊是外部信賴的崩潰，另一邊是行政內(nèi)部權(quán)力分布狀態(tài)的混亂，上行下效，行政改革的倡導(dǎo)者將傳統(tǒng)官僚制行政模式的層級(jí)制視為“最直接的罪惡”。而信賴保護(hù)原則的出現(xiàn)，給這種緊張松了綁。信賴保護(hù)原則在司法判決中的運(yùn)用，讓越來越多參與訴訟的行政機(jī)關(guān)意識(shí)到，行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，往往伴隨著昂貴的代價(jià)。慢慢良性循環(huán)就會(huì)使得行政主體在計(jì)劃每一個(gè)行政目標(biāo)時(shí)會(huì)不自覺緊張地更周到更嚴(yán)密。而民眾也可以收獲到一種信賴保護(hù)的尊重，另外，幫助民眾的行政訴訟律師，看到信賴保護(hù)原則可以作為行政相對(duì)人牽制行政主體的一把利器，也開始在各類起訴書、上訴狀和再審申請(qǐng)書中援引信賴保護(hù)原則來試圖不讓己方的利益滅失。在許多行政業(yè)務(wù)外包化的發(fā)展下，行政主體的行政行為更需要被相信，被核實(shí)，社會(huì)公眾對(duì)于附著于行政機(jī)關(guān)的公務(wù)人員的行為所產(chǎn)生的合理信賴，也需要行政法的保護(hù)。行政方式多樣化帶來的變化與應(yīng)對(duì)，就是信賴保護(hù)原則地位的攀升。

現(xiàn)代行政行為的主要內(nèi)容已不再是規(guī)制行政，而是以給付行政為主。所以信賴保護(hù)原則的地位需要提升，不同的功能型政府需要不同的原則。信賴保護(hù)原則導(dǎo)向的政府會(huì)是更加謹(jǐn)慎的，更容易博得公民信任的。借助信賴保護(hù)原則來破解公信力政府發(fā)展難題，是中國(guó)司法對(duì)中國(guó)行政的正向督促，促使政府不再朝令夕改，從根本上化解各種法的安定性與時(shí)態(tài)的變化性之間的沖突和矛盾。

五、信賴保護(hù)原則在行政訴訟中的制度性援引的規(guī)范

（一）實(shí)現(xiàn)信賴保護(hù)原則類型化適用

面對(duì)鮮活的法律現(xiàn)象，法學(xué)理論總是灰色的?，F(xiàn)在的信賴保護(hù)原則在司法實(shí)踐中未實(shí)現(xiàn)類型化應(yīng)用，而是一種泛化應(yīng)用。在2015年在最高院的呂剛與廣東省司法廳行政處罰申訴行政裁定書中指出，根據(jù)立法法第93條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往……”，該條文的立法旨意在于維護(hù)法的安定性及信賴保護(hù)原則，即不能用后面的法律規(guī)范去約束先前的行為。而2018年最高院在張尚元因訴被申請(qǐng)人甘肅省民勤縣人民政府行政給付一案中又指出，“基于誠(chéng)實(shí)信用和信賴保護(hù)原則之要求，民勤縣政府應(yīng)當(dāng)履行該文件承諾的給付義務(wù)。”

在這兩份最高院的司法判決當(dāng)中，信賴保護(hù)原則既與法安定性原則并列出現(xiàn)，也與誠(chéng)信原則相伴相依，既包含一般行政行為如行政給付行政登記，從立法條文中總結(jié)概括這一原則，沒有法理闡釋，從最高院的裁判理由來看，現(xiàn)在適用并沒有一個(gè)可以明確遵循的規(guī)范。同為行政案件，但是對(duì)于信賴保護(hù)原則卻有多重理解，在最高院尚且如此，地方法院的法官援引更是無章可循。有一點(diǎn)值得注意的是，除了法院的裁判文書中援引信賴保護(hù)原則，申請(qǐng)人的申請(qǐng)?jiān)賹徖碛衫镆苍刨嚤Ｗo(hù)原則，這無疑是看到了許多先例判決發(fā)出的信賴保護(hù)原則可予以適用的積極訊號(hào)。在北大法寶上，輸入關(guān)鍵詞“信賴保護(hù)原則”，可以看到案由分布如下圖，幾乎涵蓋所有行政行為。

信賴保護(hù)原則以在中國(guó)司法判決的土地上基本實(shí)現(xiàn)了“軟著陸”，下一個(gè)階段將會(huì)進(jìn)入更注重規(guī)范效力發(fā)揮的時(shí)代，其內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括規(guī)范對(duì)理論的重構(gòu)與實(shí)務(wù)中更頻繁的解釋規(guī)范。但是中國(guó)司法高層，似乎有一種有意要使其非類型化的心態(tài)，這歸因于中國(guó)當(dāng)下“政策主導(dǎo)型”司法的判案模式。現(xiàn)代不斷涌現(xiàn)的糾紛的解決其實(shí)依賴法院法官的自我摸索，“現(xiàn)代法院的功能已經(jīng)從原來的解決糾紛日益轉(zhuǎn)向通過具體的糾紛解決，再而建立一套旨在影響案件當(dāng)事人和其他人的未來的行為準(zhǔn)則”，最高院行政庭對(duì)于信賴保護(hù)原則的回避型冷處理方式，站在行政法發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來看必會(huì)積疾，信賴保護(hù)原則在行政審判中的制度性運(yùn)用，需要最高院與高院通過法院公報(bào)、典型案例與《中國(guó)行政審判案例》的形式，正面寫出信賴保護(hù)原則的類型化適用，把經(jīng)驗(yàn)傳遞給最接近行政訴訟一線真實(shí)情況的基層法官。

信賴保護(hù)原則的類型化適用，并非意在嚴(yán)格按照每一種行政行為來分類，增大法官的工作量或者是嚴(yán)格禁止信賴保護(hù)原則與誠(chéng)信和法安定信原則出現(xiàn)在同一判決書，而是試圖表明當(dāng)援引信賴保護(hù)原則和其他原則時(shí)需要不含糊地指出對(duì)應(yīng)的事實(shí)點(diǎn)，行政主體實(shí)施行政行為的哪一部分沒有遵循這個(gè)原則。否則永無休止的混用將無底線地傷害行政法的原則。

（二）保持信賴保護(hù)原則的謙抑性

著名學(xué)者舒國(guó)瀅認(rèn)為，法律原則在司法當(dāng)中的運(yùn)用應(yīng)當(dāng)要有三個(gè)要件，第一個(gè)要件是“窮盡規(guī)則”，即在法律規(guī)則無法實(shí)現(xiàn)救濟(jì)時(shí)，法律原則才能出面；第二個(gè)要件是“實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義”，除非個(gè)案正義的傾斜需要，法律原則不應(yīng)隨意適用；第三個(gè)要件是“更強(qiáng)理由”，若無更強(qiáng)理由，不適用法律原則。信賴保護(hù)原則也應(yīng)當(dāng)在司法判決中保持這樣的適用層次和要求，否則無限無邊界的適用，會(huì)破壞此原則的原定涵義和穩(wěn)定性。

從形式上看，信賴保護(hù)原則不像法律規(guī)則一樣，具有假定條件、行為模式和法律后果這樣明顯的具有指向性的文字描述。法律原則往往被拔高為一種指導(dǎo)精神，一般是這一部門法領(lǐng)域內(nèi)綜合的，高度概括的，基礎(chǔ)的，本源的且穩(wěn)定的地基，旨在為規(guī)則做好補(bǔ)充和指引的法律原理。

從實(shí)質(zhì)上看，法律原則的適用也遠(yuǎn)比法律規(guī)則的適用更有適應(yīng)性，規(guī)則是一潭死水，原則則是一汪活水，在一件非典型案件里，往往需要運(yùn)用法律解釋才能援引一條法律規(guī)則，而在進(jìn)行法律解釋的時(shí)候，自會(huì)循著法律原則的精神和指導(dǎo)去解釋。

筆者認(rèn)為信賴保護(hù)原則在行政審判的制度性運(yùn)用當(dāng)中，需要在法律規(guī)范體系中實(shí)現(xiàn)“階梯化有層次”的法理要求，原則的援引應(yīng)當(dāng)奉行規(guī)則優(yōu)位，保持信賴保護(hù)原則在行政審判中的謙抑性，僅在規(guī)則無法適用的時(shí)候去援引原則，而不是讓原則處于一個(gè)優(yōu)先使用的狀態(tài)。大量適用原則只會(huì)造成規(guī)則的源源不斷地缺失，而行政法規(guī)則的缺失，也只會(huì)讓信賴保護(hù)原則沒有信賴基礎(chǔ)缺失。例如在江蘇省高院2016年的大豐市金鹿?jié)O業(yè)專業(yè)合作社與鹽城市大豐區(qū)鹽務(wù)管理局再審行政裁定書中，江蘇高院指出，“因?qū)ι暾?qǐng)人的涉案購(gòu)買行為，適用同一位階不同的法律規(guī)定進(jìn)行監(jiān)管會(huì)導(dǎo)致不同的法律后果，在無其他特別規(guī)定的情形下，基于信賴保護(hù)原則，相關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)適用有利于行政相對(duì)人的法律規(guī)定。”裁定中強(qiáng)調(diào)了無特別規(guī)定的情形下，基于信賴保護(hù)原則的要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該采取怎樣的方法。

信賴保護(hù)原則在行政審判中的制度性運(yùn)用，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“克制的司法能動(dòng)主義”之法律原則適用模式，即尊重法律規(guī)則在司法裁判中的優(yōu)先適用性，反對(duì)盲目以法律原則輕易代替法律規(guī)則適用的司法審判，否則，會(huì)陷入法律虛無主義的危險(xiǎn)境地。制度的發(fā)生、形成和確立都在時(shí)間流逝中完成，在無數(shù)人的歷史中、活動(dòng)中完成。信賴保護(hù)原則的制度性運(yùn)用，在無數(shù)法官的司法判決活動(dòng)中逐漸發(fā)揮作用，卻遠(yuǎn)未成熟。行政許可法固然有吸收理論的發(fā)展成果，但透露出來的卻是中國(guó)立法者務(wù)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)、認(rèn)識(shí)與智慧。要實(shí)現(xiàn)信賴保護(hù)原則在行政審判中的制度性良性運(yùn)轉(zhuǎn)，需要將這種務(wù)實(shí)的精神貫徹到底。

來源：《上海法學(xué)研究》集刊2020年第19卷（東南大學(xué)文集）。轉(zhuǎn)引轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明出處。

責(zé)任編輯：魏廣萍 金惠珠

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