財政部在2016年9月份發(fā)布的《關(guān)于加強政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》（財庫［2016］99號，以下簡稱財政部99號文）中，針對部分采購人、集中采購機構(gòu)和政府采購監(jiān)管部門在內(nèi)部控制制度建設(shè)上存在的不完整、不健全等問題，詳細(xì)闡述了內(nèi)控制度建設(shè)的指導(dǎo)思想和基本原則，并就其主要任務(wù)、主要措施、保障機制提出了明確意見。  

隨后頒布實施的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）在其總則中要求采購人應(yīng)當(dāng)按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范要求，建立健全本單位政府采購內(nèi)部控制制度，在編制政府采購預(yù)算和實施計劃、確定采購需求、組織采購活動、履約驗收、答復(fù)詢問質(zhì)疑、配合投訴處理及監(jiān)督檢查等重點環(huán)節(jié)加強內(nèi)部控制管理。2020年12月4日公布的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱政府采購法修訂草案）再次強調(diào)了這一問題，其基本理念和指導(dǎo)原則可以說是一脈相承的。

     一、采購人內(nèi)部控制制度建設(shè)的必要性

有關(guān)采購人的內(nèi)部控制制度建設(shè)問題，實際上一直是政府采購領(lǐng)域各方關(guān)注的重點，也是政府采購諸多問題治理的落腳點。政府采購法雖然一開始就秉承削弱采購人主導(dǎo)地位、加大供應(yīng)商權(quán)利保護(hù)力度的立法思路，并且在一系列制度設(shè)計上限制以至于剝奪采購人權(quán)利的傾向極為明顯，但是它始終無法回避一個問題，那就是采購人作為政府采購活動的一方當(dāng)事人，在采購締約及后續(xù)的合同履行過程中，其必要的、應(yīng)有的權(quán)利必須保障，否則政府采購就會演變成純粹的單方游戲，政府采購法所追求的提高政府采購資金的使用效益、維護(hù)國家利益和社會公共利益的目標(biāo)就會落空。

而正是因為這些必要的、應(yīng)有的權(quán)利保留，以及政府采購買方市場的現(xiàn)實情況，采購人作為預(yù)算資金使用代理人的道德風(fēng)險始終是存在的，其利用優(yōu)勢地位和規(guī)則漏洞引導(dǎo)、控制政府采購活動的現(xiàn)象從未禁絕。這些年來采購人違法行為問題仍然是高發(fā)多發(fā)，也一直是各類檢查、審計、督導(dǎo)關(guān)注的重點。如何加強采購人應(yīng)有權(quán)利行使的規(guī)范化建設(shè)，限制、消彌此類風(fēng)險及其對政府采購活動的影響，實現(xiàn)政府采購的立法目的及價值追求，某種程度上已經(jīng)成為政府采購制度實施成敗的關(guān)鍵要素，也因此成為此次政府采購制度深化改革的重點。

到底應(yīng)該選擇什么方式去解決這一問題，現(xiàn)在看來，之前采取的在采購人與供應(yīng)商之間的權(quán)利分配上搞單方傾斜（廣義上也包括采購人與評審專家、采購監(jiān)管部門等其他參與方）、冀希望于通過壓縮采購人尋租空間來規(guī)范其行為的做法，未免有些一廂情愿，效果并不明顯，反而由此引發(fā)了諸多問題。

相對公平、動態(tài)平衡從來都是自然界和人類社會有序運轉(zhuǎn)的基本法則，過度干預(yù)的效果很多時候往往是適得其反，在這方面我們的教訓(xùn)有很多，立法方面的例子也不少。道路交通安全法制定之初說是要保護(hù)行人安全，機動車駕駛?cè)说呢?zé)任因此被過度放大，然后施行幾年后發(fā)現(xiàn)，這樣一種權(quán)利分配機制不但沒有實現(xiàn)道路交通安全立法的目的，反而造成了大量的交通糾紛。這個問題之所以會出現(xiàn)，原因就在于對單一目標(biāo)或者說是目的過度甚至是臆想式的追求，忽視了不同法律主體之間權(quán)利分配、責(zé)任承擔(dān)的相對平衡。

近幾年來的政府采購制度深化改革，其中很重要的一項任務(wù)就是要推動采購人主體地位的回歸，通過對其應(yīng)有權(quán)利的認(rèn)可和保護(hù)，促使采購人真正成為權(quán)責(zé)一致的采購主體。這實際上是對過去一段時間來不斷削弱、限制采購人權(quán)利這樣一種立法、司法、執(zhí)法理念的糾偏，之所以要糾偏，本質(zhì)上還是在不均衡，在于它破壞了交易各方之間天然的彼此制約、互為因果的關(guān)系。意圖通過壓縮采購人尋租空間促使采購人規(guī)范權(quán)利行使的目的不但沒有達(dá)到，采購人無所作為、不敢作為的問題反而日益凸顯，供應(yīng)商惡意串通、隨意投訴的問題大量涌現(xiàn)，采購監(jiān)管部門疲于應(yīng)付無法實施有效監(jiān)管，政府采購的效果不彰，政府采購的公信力還引發(fā)了公眾普遍的質(zhì)疑。

政府采購制度要行穩(wěn)致遠(yuǎn)，真正發(fā)揮其對交易雙方以及國民經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)范、引導(dǎo)、促進(jìn)作用，這個基礎(chǔ)性的權(quán)利分配模式肯定要改革，真正回歸其本旨。深化政府采購制度改革提出的諸多改革方向，比如強化采購人主體責(zé)任、建立集中采購機構(gòu)競爭機制、改進(jìn)政府采購代理和評審機制、健全科學(xué)高效的采購交易機制等，實際上都是在說這個問題。（預(yù)算單位那些事）

隨后公布的政府采購法修訂草案，在供應(yīng)商資格審查、部門集中采購項目歸集、代理機構(gòu)選擇、采購政策落實、采購需求管理、采購方式確定、評審因素設(shè)置、評審專家確定、評審組織、中標(biāo)和成交供應(yīng)商確定、合同定價方式選擇、合同變更解除終止、履約驗收標(biāo)準(zhǔn)及結(jié)果運用等各個環(huán)節(jié)，大范圍賦權(quán)與采購人的立法思路非常清晰，是政府采購制度深化改革在立法層面的具體化，也是對此前政府采購領(lǐng)域權(quán)利分配問題的一個系統(tǒng)回應(yīng)。

同時，出于對采購人權(quán)利的擴充以及可能出現(xiàn)的權(quán)利行使失范的擔(dān)憂，政府采購法修訂草案再次突出強調(diào)了內(nèi)部控制管理的重要性。其在第四十條提出，采購人應(yīng)當(dāng)建立健全貨物、工程和服務(wù)采購的內(nèi)部控制制度，加強采購計劃審核，提高內(nèi)部控制管理水平。在第一百一十八條要求采購人、集中采購機構(gòu)建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度，采購活動的決策和執(zhí)行程序應(yīng)當(dāng)明確，并相互監(jiān)督、相互制約。經(jīng)辦采購的人員與負(fù)責(zé)采購合同審核、驗收人員的職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)明確，并相互分離。第一百一十六條規(guī)定政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強對政府采購活動及集中采購機構(gòu)的監(jiān)督檢查，其中的一項重要檢查內(nèi)容就是內(nèi)部控制制度建設(shè)和執(zhí)行情況。為了督促采購人加強內(nèi)部控制制度建設(shè)，第一百二十七條規(guī)定采購人未制定或者執(zhí)行政府采購內(nèi)部控制管理規(guī)定的，責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，給予警告，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由其行政主管部門或者有關(guān)機關(guān)給予處分，并予通報；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

規(guī)范政府采購參與各方的行為尤其是采購人權(quán)利的行使，是政府采購法之所以能夠立法的基礎(chǔ)。對采購人大規(guī)模的賦權(quán)并不代表政府采購法拋棄了這一立法本旨，而是在如何更有效的規(guī)范采購人行為從而實現(xiàn)政府采購立法目的這一重要問題上的再度審視、重新規(guī)劃，是立足于當(dāng)前實際，堅持問題導(dǎo)向的當(dāng)然選擇。它會不會矯枉過正、欲速不達(dá)，或者說有沒有可能舊的問題沒有解決，新的問題還層出不窮，現(xiàn)在下結(jié)論還為時過早，需要未來至少三五年時間的檢驗。但是經(jīng)過這十幾年政府采購理論及實踐的發(fā)展，法規(guī)制度及市場環(huán)境的不斷完善，政府采購各方參與能力特別是監(jiān)管水平的持續(xù)提升，政府采購法修訂大范圍多層次的放權(quán)與采購人導(dǎo)致政府采購重新回到從前暗箱操作盛行、競爭混亂無序狀態(tài)的概率應(yīng)該不會太大，即使存在，應(yīng)該也不會成為主流。

概率不大，不會成為主流，這一判斷是建立在對當(dāng)前政府采購領(lǐng)域治理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)之上的，其走向高度依賴政府采購法修訂草案一旦通過立法程序正式公布后的有效實施。權(quán)利分配格局的調(diào)整帶來的交易規(guī)則的改變，對政府采購參與各方的管理能力和水平都是一個極大的考驗，采購人作為政府采購中的一方當(dāng)事人，其內(nèi)部控制管理體制機制建設(shè)及規(guī)范運轉(zhuǎn)首當(dāng)其沖，也是此次政府采購法修訂關(guān)注的焦點。

必須要承認(rèn)的一個事實是，因為此前限制、剝奪采購人權(quán)利行使的立法和執(zhí)法思路，嚴(yán)重影響了采購人建立、完善自身內(nèi)部控制制度的積極性，在權(quán)利界限不清、時有時無，甚至是完全無法行使的情況下，建立內(nèi)部控制制度的意義并不大。實際上，多數(shù)采購人的內(nèi)部控制制度從來就沒有建立過，即使建立了，也基本上淪為空文。（預(yù)算單位那些事）財政部99號文之所以要提，87號令和政府采購法修訂草案之所以要多次強調(diào)，原因就在于這樣一個內(nèi)部控制制度建設(shè)的空白、短板的存在，在大范圍賦權(quán)與采購人的改革路徑下，其對政府采購法實施效果的影響是極為致命的，搞不好，前面所說的政府采購重回老路的概率就會很大，有再度成為主流的可能性，而一旦出現(xiàn)這種局面，我們十幾年政府采購制度的規(guī)范化建設(shè)成果就會付諸東流。

二、采購人內(nèi)部控制制度建設(shè)的基礎(chǔ)要素

在當(dāng)前和未來很長一段時間里，采購人內(nèi)部控制制度建設(shè)問題估計都會是政府采購制度改革和演進(jìn)的重要一環(huán)。怎么建立、應(yīng)秉承什么原則、需要關(guān)注哪些重要節(jié)點、如何合理設(shè)定崗位劃分職責(zé)，財政部的指導(dǎo)意見講得很清楚，政府采購法修訂草案也對其中的關(guān)鍵要點進(jìn)行了說明。采購人如何結(jié)合自身實際，落實好以上規(guī)定要求，考慮到各部門各單位機構(gòu)設(shè)置、人員配備、決策體制等等的差異，很難有一個統(tǒng)一的、放之四海而皆準(zhǔn)的模式，但是有幾個方面需要特別關(guān)注，屬于內(nèi)部控制制度建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。

一是要建立政府采購決策與執(zhí)行分離機制，切實改變現(xiàn)階段普遍存在的采購人內(nèi)部負(fù)責(zé)政府采購業(yè)務(wù)的單位、部門、處室集決策執(zhí)行于一身的現(xiàn)狀。這樣一種權(quán)力高度集中的體制，不但使得政府采購決策和執(zhí)行過程中的違法行為很難被發(fā)現(xiàn)（這里的違法行為是廣義上的，既包括明知不能而為之，也包括明知可以而不為，貌似合法實則違反立法本意，比如明明可以委派采購人代表進(jìn)入評審委員會的不予委派，實踐中更多的是后者），而且會造成政府采購的效果或者說績效無法準(zhǔn)確評估。特別是在政府采購法修訂草案把政府活動中的各個環(huán)節(jié)的工作，比如供應(yīng)商資格審查、代理機構(gòu)選擇、采購需求管理、采購方式確定、合同變更解除終止等都賦予采購人程度不等的決策和執(zhí)行權(quán)的情況下，采購人如何做到?jīng)Q策規(guī)范、執(zhí)行高效、效果可期，對采購人的決策、執(zhí)行體制及其運行都提出了很高的要求。

采購決策與執(zhí)行分離相分離，一方面可以實現(xiàn)決策與執(zhí)行的彼此監(jiān)督和相互驗證，使得后續(xù)的執(zhí)行環(huán)節(jié)一旦出現(xiàn)問題可以被及時發(fā)現(xiàn)、隨時糾正，有利于采購活動的順利開展和采購績效的實現(xiàn)。另一方面也有助于政府采購的廉政和反腐敗建設(shè)，雖然采購人內(nèi)部控制制度建設(shè)的初衷并非在此，其重心始終在采購結(jié)果和績效，但是政府采購從來就無法繞開廉政建設(shè)和反腐敗問題，甚至可以說采購績效本身就包含這一目標(biāo)。

在這里特別要說明的是，這里所說的決策與執(zhí)行相分離，是機構(gòu)、職能的彼此獨立、相互分離，而非簡單的人員和崗位的分離，如果分來分去只限定在具體辦事人員層面，沒有觸及職能劃分、決策機制，在現(xiàn)有的行政機關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)體制下，這種分離的意義不大，可以說聊勝于無。政府采購監(jiān)管部門為何要與集中采購機構(gòu)相分離，彼此分屬不同的部門，原因就在于此，采購人內(nèi)部采購決策與執(zhí)行相分離的出發(fā)點雖然并不限于監(jiān)管需要，但是其精神實質(zhì)是一樣的。

與此相關(guān)的第二個問題就是采購人內(nèi)部監(jiān)督機制的建設(shè)，應(yīng)該堅持以何種監(jiān)督為重的問題。財政部99號文提出要發(fā)揮內(nèi)部審計、紀(jì)檢監(jiān)察等機構(gòu)的監(jiān)督作用，加強對采購執(zhí)行和監(jiān)管工作的常規(guī)審計和專項審計，這樣提本身并沒有錯。問題是，對于政府采購這種專業(yè)性極強的工作，常規(guī)的審計監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察能否真正發(fā)揮其作用？經(jīng)由審計監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察發(fā)現(xiàn)政府采購違法問題的概率有多大？

多年來的政府采購監(jiān)督的實踐表明，普通意義上的審計監(jiān)督，即便如每年開展的財政資金支出專項審計，其發(fā)現(xiàn)、識別政府采購違法違規(guī)問題的手段和能力也略顯不足，看不出問題，找不出源頭，很多時候只能對采購方式的選擇等程序問題作出判斷。（預(yù)算單位那些事）并且即使在此類看似非此即彼的問題上，審計人員也容易望文生義，做出錯誤認(rèn)定，比如達(dá)到采購限額標(biāo)準(zhǔn)的是否必須招標(biāo)？有的審計意見就給出了必須如此否則即構(gòu)成違法的結(jié)論。近年來很多分析文章都指出，非專業(yè)的、程序化的審計監(jiān)督，不但無法及時準(zhǔn)確的發(fā)現(xiàn)政府采購違法問題，而且在事實上成為政府采購滑向程序中心主義、偏離立法初衷的重要推手之一。

同樣的，內(nèi)部的紀(jì)檢監(jiān)察部門也無法解決這個監(jiān)督專業(yè)化、有效性的問題。紀(jì)檢監(jiān)察部門一般情況下都是在采購項目違法問題暴露的情況下才會介入，但是這個違法問題的暴露一方面其滯后性極為明顯，往往是采購項目已經(jīng)交付使用很久之后才發(fā)現(xiàn)，在違法后果已成為既定事實的情況下，除了對違法行為人進(jìn)行懲戒，其他的補救或者說止損是談不上的。另一方面，紀(jì)檢監(jiān)察發(fā)現(xiàn)政府采購違法問題線索的手段并不多，多是通過舉報、檢舉等方式，大量的政府采購違法問題無法查證。并且即使有明確線索和證據(jù)，紀(jì)檢監(jiān)察部門仍然需要依靠本單位的政府采購業(yè)務(wù)部門提出專業(yè)意見，在無法確定政府采購業(yè)務(wù)部門是否涉案的情況下，這種意見的專業(yè)性和客觀性如何是很難說的。

討論內(nèi)部審計、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的專業(yè)化、有效性問題，并不表示內(nèi)部審計、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督可有可無、無足輕重，而是要說明，內(nèi)部審計、紀(jì)檢監(jiān)察要加強，但是不應(yīng)以這兩種監(jiān)督為主。以采購人內(nèi)部政府采購決策部門為主擔(dān)當(dāng)此類監(jiān)督職責(zé)可能更為合適（從理想角度講，設(shè)立專門的獨立的監(jiān)督部門當(dāng)然更好，但是囿于編制、機構(gòu)設(shè)置的諸多限制，在采購人內(nèi)部單就政府采購工作設(shè)立執(zhí)行、決策、監(jiān)督三方制約機制難度很大，并且監(jiān)督的專業(yè)性問題一樣無法解決），其獨立于政府采購執(zhí)行部門的地位保證了監(jiān)督的中立性，深度參與政府采購全過程的職能決定了其監(jiān)督的專業(yè)性，輔之與內(nèi)部審計和紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督，其監(jiān)督效果總體上是可以保證的，歷年來采購人、供應(yīng)商、采購代理機構(gòu)的違法行為大多是由財政部門發(fā)現(xiàn)的已經(jīng)很好的證明了這一點。（預(yù)算單位那些事）采購人內(nèi)設(shè)的政府采購監(jiān)管（決策）部門當(dāng)然并不限于財政部門，法律部門也可以，只要符合這種專業(yè)性、有效性的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，由什么部門擔(dān)當(dāng)監(jiān)管職責(zé)并不重要。

多年的政府采購實踐表明，政府采購現(xiàn)在面臨的諸多困境，歸根結(jié)底是人的問題，是人的理念、行為與預(yù)定目標(biāo)的偏差問題。政府采購制度要深化改革，要強化采購人的主體責(zé)任，要建立健全內(nèi)部控制制度，人才隊伍建設(shè)是更為關(guān)鍵、最基礎(chǔ)性的工作。（預(yù)算單位那些事）也正是因為此，此次政府采購法修訂草案第一次在法律層面提出要加強人才培養(yǎng)和隊伍建設(shè)，要求采取多種形式加強政府采購教育和培訓(xùn)，提升采購專業(yè)化水平（第十三條）。

強調(diào)人才隊伍的專業(yè)化建設(shè)，從采購人角度講，主要目的在于解決政府采購制度運行、法律實施的規(guī)范性問題，以及建立在此基礎(chǔ)上的采購績效及目標(biāo)的有效達(dá)成。尤其是在政府采購制度深化改革大規(guī)模賦權(quán)與采購人的情況下，采購人隊伍的專業(yè)化建設(shè)已經(jīng)是當(dāng)務(wù)之急。這里的專業(yè)化建設(shè)既包括采購專業(yè)知識及實踐經(jīng)驗的提升，也包括依法采購意識的養(yǎng)成教育，在這其中，尤以采購人法律素養(yǎng)的培訓(xùn)最為關(guān)鍵，采購人對待法律的態(tài)度、理解及運用法律的能力和水平等，直接決定著政府采購制度運行和法律實施的規(guī)范化程度。

在過去很長一段時間里，采購人法律養(yǎng)素不足的問題并沒有引起足夠的重視，實踐中鬧出很多烏龍事件，嚴(yán)重影響了政府采購的效率和效果。比如某中央國家機關(guān)技術(shù)研發(fā)項目，技術(shù)部門推薦該領(lǐng)域的知名專家中科院某研究所研究員擔(dān)任采購人代表，該單位政府采購業(yè)務(wù)部門表示非本單位職工不能擔(dān)任，只要對代理制度的基本含義及其原理有一個基本的了解，就不應(yīng)得出這一結(jié)論；再如某事業(yè)單位政府采購合同履行糾紛，采購人認(rèn)為只要合同雙方不能達(dá)成一致就無法終止，單方終止即構(gòu)成政府采購法第五十條的擅自終止，但是政府采購法已經(jīng)明確政府采購合同適用合同法，合同法的法定解除制度并不需要雙方協(xié)商一致。

在采購人主體地位不明、權(quán)利行使受到嚴(yán)重制約的情況下，這種法律專業(yè)素養(yǎng)不足的問題對采購活動的影響有限，法律適用出現(xiàn)偏差有供應(yīng)商的質(zhì)疑投訴機制，有政府采購監(jiān)管部門無處不在的全方位介入，大的問題不會有。但是現(xiàn)在的政府采購制度深化改革及隨之而來的采購人權(quán)利的大范圍回歸，政府采購監(jiān)管部門的權(quán)力必定會大幅度收縮，其監(jiān)管的重心肯定會向事中事后轉(zhuǎn)移，把大量需要事前判斷的問題交給采購人，這對采購人法律理解及適用的能力是一個極大的考驗。即如上文提到的合同變更問題，根據(jù)政府采購法修訂草案第一百零二條之規(guī)定，采購人采購任務(wù)發(fā)生變化確需調(diào)整應(yīng)該如何理解？是否表示在政府采購合同履行過程中引入了情勢變更制度？實踐中應(yīng)該如何掌握？

政府采購合同履行過程中的變更是極為常見的，假設(shè)在某項政府采購合同履行過程出現(xiàn)履行不能或繼續(xù)履行顯失公平的情形，采購人要不要變更？實踐中因為法律理解及適用能力的欠缺，很多采購人寧左勿右不同意變更。但是不予以變更，合同履行起來必定會非常困難，即使繼續(xù)勉強履行，合同目的能否達(dá)到也極為可疑，更不用說由此可能引發(fā)的訴訟糾紛，如此一來，政府采購心心念念的所謂績效又從何談起？

我們不得不承認(rèn)，法在很多時候只是看起來很美，法的概括性、抽象性及其追求的世俗化、功利化目標(biāo)之間始終存在著巨大的鴻溝，采購人要認(rèn)識、判斷、處理、解決實踐中的具體問題，需要正確理解和掌握法的基本原則、價值取向、法條內(nèi)涵及其邏輯關(guān)系，需要熟練掌握和運用法律推理、法律解釋、法律論證等法律方法。法的實施最終是人在實施，人的素質(zhì)和能力是法能否實現(xiàn)其立法目標(biāo)的基礎(chǔ)性、決定性因素，我們多年來一直在構(gòu)建法律職業(yè)共同體，強調(diào)法律人職業(yè)素質(zhì)、思維方式、法律意識的趨同化，目的就在于此。政府采購職業(yè)共同體的建設(shè)當(dāng)然不限于也不應(yīng)限于法律知識的獲取和法治意識的養(yǎng)成，但是法律素養(yǎng)的有無、強弱，直接關(guān)系到政府采購法能否實現(xiàn)其立法價值及目標(biāo)，其重要性不言而喻。