程序性職權(quán)行為的可訴性

  來(lái)源: 2020-12-23法治日?qǐng)?bào)——法制網(wǎng)

鄧建新

程序性或者過(guò)程性行政行為是否可訴,一直是行政訴訟理論和實(shí)踐的熱點(diǎn)話題。但是有關(guān)的討論一直忽略了行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定作出的單純的程序性行政行為,筆者將其概括為行政機(jī)關(guān)的“程序性職權(quán)行為”。這類(lèi)行為是行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的履職行為,其目的不是對(duì)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)進(jìn)行處分,而僅僅是將相關(guān)涉及權(quán)利義務(wù)的事項(xiàng)作程序上的處置。程序性職權(quán)行為一般表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)作出的移交、移送,或者是告知、通知、公示行為。程序性職權(quán)行為與普通程序性行政行為、過(guò)程性行政行為有明顯區(qū)別,宜單獨(dú)對(duì)其考察并認(rèn)定其可訴性。

 一、程序自立性:與普通程序性行政行為相區(qū)別

程序性職權(quán)行為具有程序自立性。這一程序自立性表現(xiàn)為,程序性職權(quán)行為不屬于其他行政行為程序的一個(gè)部分,也并非為作出一個(gè)實(shí)體性行政行為而服務(wù)。例如,《北京市街道辦事處條例》第十七條規(guī)定:對(duì)于不屬于職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng),按照下列規(guī)定作出處理:……(二)對(duì)于屬于有關(guān)部門(mén)職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)向有關(guān)部門(mén)移送辦理,有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)快速響應(yīng)……其中的“向有關(guān)部門(mén)移送”行為就單獨(dú)構(gòu)成一個(gè)程序性職權(quán)行為,其不從屬于其他行政行為程序,也并非為作出一個(gè)實(shí)體性行政行為而服務(wù)。

普通程序性行政行為,一般隸屬于一個(gè)整體的行政程序。比如,行政處罰中的立案、調(diào)查、聽(tīng)證,包括告知、送達(dá)等,都屬于行政處罰程序的一個(gè)組成部分。這些程序行為都是為最終作出一個(gè)實(shí)體性的行政處罰(或不予處罰、撤銷(xiāo)案件)決定而服務(wù)的,具有附屬性。法律規(guī)范規(guī)定行政機(jī)關(guān)在行政處罰程序中具有立案、調(diào)查、聽(tīng)證、告知等程序性職權(quán),但是這些程序性職權(quán)得以存在的前提是法律規(guī)范已經(jīng)賦予行政機(jī)關(guān)作出行政處罰的職權(quán)。皮之不存,毛將焉附。行政處罰程序中的立案、調(diào)查、聽(tīng)證、告知等職權(quán)附屬于行政處罰職權(quán),是普通的程序性職權(quán),不具有程序自立性。程序自立性是程序性職權(quán)行為與普通程序性行政行為相區(qū)別的主要特征。

二、目標(biāo)自足性:與過(guò)程性行政行為相區(qū)別

程序性職權(quán)行為具有目標(biāo)自足性。這一目標(biāo)自足性表現(xiàn)為,程序性職權(quán)行為的目標(biāo)一般由其行為規(guī)范而確定,通常就是一個(gè)程序處置行為,即對(duì)所涉事項(xiàng)作程序上的處置,不追求對(duì)所涉事項(xiàng)的實(shí)體性處理結(jié)果。目標(biāo)程序行為一經(jīng)作出,程序性職權(quán)行為就被視為成立或完成。程序性職權(quán)行為的目標(biāo)不指向諸如行政處罰、行政許可等處分相對(duì)人實(shí)體權(quán)利義務(wù)的最終行為,其法律效果也并不能被這些最終行為所涵蓋。例如,《市場(chǎng)監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》第二十九條規(guī)定:“收到舉報(bào)的市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)不具備處理權(quán)限的,應(yīng)當(dāng)告知舉報(bào)人直接向有處理權(quán)限的市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)提出?！逼渲小案嬷e報(bào)人”的行為就具有目標(biāo)自足性。不具備處理權(quán)限的市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)在這一行為中的目標(biāo)就是“告知舉報(bào)人”,即對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)作程序上的處置。至于“告知”之后,舉報(bào)人是否依告知內(nèi)容再行舉報(bào),有處理權(quán)限的市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)舉報(bào)如何處理,并非作出告知行為的市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)所追求的目標(biāo),甚至可以說(shuō)毫不相關(guān)。

過(guò)程性行政行為(也有稱(chēng)之為階段性行政行為)一般是指發(fā)生在不同行政機(jī)關(guān)之間、上下級(jí)行政機(jī)關(guān)和同一行政機(jī)關(guān)不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的行為（評(píng)論：同一機(jī)關(guān)不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的行為如果也算是過(guò)程性行政行為的話，如何與上述的普通程序性行為區(qū)分？在當(dāng)事人眼里，行政行為的作出主體只有一個(gè)，不管哪一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)作出的行為都是一個(gè)行政主體的行為。）。過(guò)程性行政行為的作出有的是依規(guī)范而為(如階段性行政許可),有的乃因行政機(jī)關(guān)的裁量而為(如行政機(jī)關(guān)為作出行政行為進(jìn)行的論證、咨詢(xún)等活動(dòng))。盡管過(guò)程性行政行為一般由不同于作出最終行政行為的機(jī)關(guān)作出,而且過(guò)程性行政行為還可能對(duì)相關(guān)事項(xiàng)作出實(shí)體上的處分,但是與普通程序性行政行為類(lèi)似,過(guò)程性行政行為也是為作出最終的行政行為服務(wù)的,其目標(biāo)指向一個(gè)最終的行為。例如,土地管理法第四十六條規(guī)定的國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府批準(zhǔn)征收土地的行為,其目標(biāo)指向是征收土地行為,是為征收土地行為服務(wù)的,不具有目標(biāo)自足性。目標(biāo)自足性是程序性職權(quán)行為與過(guò)程性行政行為相區(qū)別的主要特征。

三、運(yùn)用“司法成熟性”理論的前提條件

根據(jù)最高人民法院司法解釋第一條中將“對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”排除在行政訴訟受案范圍之外的原則性規(guī)定,行政審判實(shí)踐中判斷行政行為是否可訴的基本標(biāo)準(zhǔn),就是看行政行為是否對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。在判斷程序性行政行為和過(guò)程性行政行為是否可訴的問(wèn)題上,行政法官們一般還附加“司法成熟性”條件作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。

“司法成熟性”理論認(rèn)為,行政行為只有發(fā)展到“成熟”的階段,才允許司法對(duì)其進(jìn)行審查?！八痉ǔ墒煨浴弊鳛榭稍V性行政行為標(biāo)準(zhǔn)的理由在于:一是法院應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的首次決定權(quán),保護(hù)行政機(jī)關(guān)免受司法干擾;二是法院不宜打斷行政機(jī)關(guān)作出決定的程序,保證行政程序的連續(xù)性與完整性;三是法院應(yīng)當(dāng)主要審查具有確定內(nèi)容的行政行為,不對(duì)具備多種可能性的問(wèn)題進(jìn)行判斷。這一理論本質(zhì)上是為解決司法權(quán)介入行政程序或過(guò)程的時(shí)機(jī)問(wèn)題而建構(gòu)起來(lái)的。

“司法成熟性”理論得以成立的前提條件是,假設(shè)行政行為與生物類(lèi)似,都有一個(gè)孕育、成長(zhǎng)的過(guò)程,這一過(guò)程最終指向的是一個(gè)“成熟”的生物體,即“成熟”的行政行為(一般為實(shí)體性行政行為)?！八痉ǔ墒煨浴崩碚撘暢绦蛐孕姓袨楹瓦^(guò)程性行政行為處于行政行為的孕育或成長(zhǎng)的過(guò)程中,行政法官往往以其“未成熟”而拒絕審查。但是程序性職權(quán)行為要么處于某個(gè)行政行為的孕育之前(如前述街道辦事處的移送行為),要么處于某個(gè)“成熟”的行政行為之后(如對(duì)行政執(zhí)法結(jié)果的公示行為)(評(píng)論:公示行為有目標(biāo)知足性,目的是接受社會(huì)監(jiān)督,不同于行政行為本身。),因此程序性職權(quán)行為并不處于某個(gè)(主要是實(shí)體性)行政行為的孕育或成長(zhǎng)期間。就程序性職權(quán)行為自身而言,只要法律規(guī)定的情形一經(jīng)出現(xiàn),履職主體就應(yīng)當(dāng)作出行為,因此負(fù)有職責(zé)的行政機(jī)關(guān)無(wú)需經(jīng)歷一個(gè)孕育、成長(zhǎng)的過(guò)程就可以作出一個(gè)程序性職權(quán)行為。從這兩點(diǎn)可以看出,“司法成熟性”標(biāo)準(zhǔn)不適宜用來(lái)判斷程序性職權(quán)行為是否可訴。

四、判定程序性職權(quán)行為是否可訴的標(biāo)準(zhǔn)

程序性職權(quán)行為與普通程序性行政行為、過(guò)程性行政行為具有很高的相似性,自然也給行政法官留下了可爭(zhēng)議的思考和裁量空間。筆者以為,判斷程序性職權(quán)行為是否可訴的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)唯一,就是對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)是否產(chǎn)生實(shí)際影響。程序性職權(quán)行為具有目標(biāo)自足性,意味著程序性職權(quán)行為的法律效果并不能被另外一個(gè)行政行為所涵蓋,相對(duì)人無(wú)法針對(duì)另外一個(gè)行政行為提起訴訟而一并獲得救濟(jì)。程序性職權(quán)行為具有程序自立性,不具有附屬性,意味著司法機(jī)關(guān)在審查另外一個(gè)行政行為時(shí),無(wú)法將相關(guān)的程序性職權(quán)行為納入審查范圍,可能使該程序性職權(quán)行為逃逸于司法監(jiān)督之外。如果再增設(shè)另外的判斷標(biāo)準(zhǔn),則無(wú)異于關(guān)閉了被程序性職權(quán)行為侵犯權(quán)益的相對(duì)人的法律救濟(jì)之門(mén)。

行政實(shí)踐中,程序性職權(quán)行為并不少見(jiàn),除了前述的移交、移送行為,還有諸如備案、行政執(zhí)法結(jié)果公示、違法失信企業(yè)記載或公示等行為。將程序性職權(quán)行為納入行政訴訟受案范圍并制定可訴標(biāo)準(zhǔn)是司法機(jī)關(guān)在行政審判中面臨的重要課題。

    (作者單位:中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院)