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作者：廖暉 陳挺  從2018年4月11日中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于支持海南全面深化改革開發(fā)的指導(dǎo)性意見》到2020年印發(fā)《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，海南為“避免出現(xiàn)2010年國際旅游島的房價翻倍上漲”的過熱局面，一直在加強(qiáng)房地產(chǎn)調(diào)控，以探索符合中國特色自貿(mào)港建設(shè)的房地產(chǎn)經(jīng)營調(diào)控方略。 在作者撰寫的《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案背景下，房地產(chǎn)調(diào)控及開發(fā)經(jīng)營常見行政法律風(fēng)險和救濟(jì)（上）》和《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案背景下，房地產(chǎn)調(diào)控及開發(fā)經(jīng)營常見行政法律風(fēng)險和救濟(jì)（下）》的一文中，已經(jīng)對開發(fā)商常面臨的行政法律風(fēng)險（諸如“沒有取得土地使用權(quán)證的開發(fā)建設(shè)、項(xiàng)目被罰沒、罰款”“未依法環(huán)境影響審批的開發(fā)建設(shè)”“未取得規(guī)劃許可或未按照規(guī)劃許可建設(shè)、項(xiàng)目被拆除、罰沒、罰款”“侵占生態(tài)紅線”“侵占海岸帶保護(hù)范圍”）等進(jìn)行了專門介紹，現(xiàn)就土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城市分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等規(guī)劃位階、調(diào)規(guī)修編的新型行政法律風(fēng)險和救濟(jì)進(jìn)行專篇介紹。 一、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城市分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃、海南多規(guī)合一的介紹1、土地利用總體規(guī)劃 土地利用總體規(guī)劃是實(shí)施土地用途管制的重要依據(jù)。根據(jù)《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》的要求，城鄉(xiāng)建設(shè)、區(qū)域發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)等各類與土地利用相關(guān)的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，土地利用總體規(guī)劃依法由各級人民政府組織編制，國土資源主管部門具體承辦。據(jù)此，城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)按照土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行城市空間資源調(diào)控，土地利用活動必須符合土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途，不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模和總體布局安排。 2、城市總體規(guī)劃、城市分區(qū)規(guī)劃 城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)的規(guī)劃依據(jù)，具體分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個階段，其中城市總體規(guī)劃包括市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和中心城區(qū)規(guī)劃。 此外，大、中城市根據(jù)需要，可以依法在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上組織編制分區(qū)規(guī)劃，城市人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)城市總體規(guī)劃，結(jié)合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃，組織制定近期建設(shè)規(guī)劃。 3、控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃 城市詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃確定各地塊的主要用途、建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套等強(qiáng)制性內(nèi)容?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃由城市人民政府建設(shè)主管部門（城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門）依據(jù)已經(jīng)批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃或者城市分區(qū)規(guī)劃組織編制，這是房地產(chǎn)企業(yè)拿地、土地合作開發(fā)、受讓時重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。 修建性詳細(xì)規(guī)劃可以由有關(guān)單位依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出的規(guī)劃條件，委托城市規(guī)劃編制單位編制。根據(jù)《海南城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第17條規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制修建性詳細(xì)規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目范圍，由市、縣、自治縣人民政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際確定，換言之，修建性詳細(xì)規(guī)劃可以由建設(shè)單位編制，但修建性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合控制性詳細(xì)規(guī)劃。 4、海南多規(guī)合一 通過上述介紹，我國存在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等多重規(guī)劃，由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，缺乏各規(guī)劃的橫向銜接，經(jīng)常一宗土地上有各種規(guī)劃打架。2015年6月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會議同意海南省就統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等開展省域“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)、空間布局、土地管制、生態(tài)約束的“四統(tǒng)一”。 多規(guī)合一的成果是新的城市總體規(guī)劃，2018年12月海南省除?？凇⑷齺喼獾母魇锌h總體規(guī)劃（空間類2015-2030年）已經(jīng)海南省人民政府批準(zhǔn)同意施行。隨著?？凇⑷齺喌目傮w規(guī)劃獲批，海南通過“多規(guī)合一”改革在統(tǒng)一坐標(biāo)體系、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃年限、用地分類標(biāo)準(zhǔn)和成果要求的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌整合了主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃、海洋功能區(qū)規(guī)劃等六類空間性規(guī)劃，梳理并化解耕地、林地、建設(shè)用地之間的規(guī)劃矛盾，確保了地類規(guī)劃屬性的唯一性，基本形成省和市縣聯(lián)動的空間規(guī)劃管理體系。 二、控制性詳細(xì)規(guī)劃及調(diào)整對房地產(chǎn)調(diào)控的影響根據(jù)《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》的規(guī)定，控制性詳細(xì)規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出規(guī)劃行政許可、實(shí)施規(guī)劃管理的依據(jù)?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃影響貫穿房地產(chǎn)企業(yè)從拿地、到取得用地規(guī)劃許可、方案設(shè)計的規(guī)劃許可、及竣工后的規(guī)劃和實(shí)驗(yàn)收等全流程，具體為： 1、控制性詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)劃條件應(yīng)當(dāng)納入土地出讓合同 根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國有土地使用權(quán)的，在國有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件，作為國有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權(quán)。規(guī)劃條件未納入國有土地使用權(quán)出讓合同的，該國有土地使用權(quán)出讓合同無效。 2、開發(fā)商簽署土地使用權(quán)出讓合同后需要辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證 以出讓方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位在取得建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、備案文件和簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同后，向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證。對未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證的建設(shè)單位批準(zhǔn)用地的，由縣級以上人民政府撤銷有關(guān)批準(zhǔn)文件；占用土地的，應(yīng)當(dāng)及時退回。 3、開發(fā)商需要根據(jù)控規(guī)進(jìn)行方案設(shè)計、并辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證 在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個人應(yīng)當(dāng)向城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。 申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，應(yīng)當(dāng)提交使用土地的有關(guān)證明文件、建設(shè)工程設(shè)計方案等材料。需要建設(shè)單位編制修建性詳細(xì)規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目，還應(yīng)當(dāng)提交修建性詳細(xì)規(guī)劃。對符合控制性詳細(xì)規(guī)劃和規(guī)劃條件的，由城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。 4、項(xiàng)目建設(shè)中，規(guī)劃條件不得擅自變更、不得和控規(guī)沖突 建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃條件進(jìn)行建設(shè)；確需變更的，必須向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出申請。變更內(nèi)容不符合控制性詳細(xì)規(guī)劃的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得批準(zhǔn)。 5、項(xiàng)目竣工后，需辦理建設(shè)工程規(guī)劃核實(shí) 建設(shè)工程竣工后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)持建設(shè)工程竣工測繪報告等材料，向規(guī)劃許可證發(fā)放機(jī)關(guān)申請辦理規(guī)劃核實(shí)手續(xù)；經(jīng)核實(shí)符合建設(shè)工程規(guī)劃許可證要求的，許可證發(fā)放機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)出具建設(shè)工程規(guī)劃核實(shí)證明。未經(jīng)核實(shí)或者經(jīng)核實(shí)不符合建設(shè)工程規(guī)劃許可證要求的，建設(shè)單位或者個人不得組織竣工驗(yàn)收。 三、海南各市縣當(dāng)前進(jìn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃修編的背景及修規(guī)必要性理由列舉根據(jù)《海南城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第五十九條：“（一）因城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、旅游度假區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃發(fā)生變化，需要修改的；（二）實(shí)施國家、省重點(diǎn)工程需要修改的；（三）實(shí)施市、縣、自治縣重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、防災(zāi)減災(zāi)工程等民生工程建設(shè)需要修改的”，編制機(jī)關(guān)方可對控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行修改。這就是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》關(guān)于“修改控制性詳細(xì)規(guī)劃的，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對修改的必要性進(jìn)行論證”的修規(guī)必要性論證的法定要求。海南各市縣當(dāng)前修編的必要性理由主要有以下幾種（房地產(chǎn)企業(yè)宜根據(jù)自己的項(xiàng)目位置，查找是否在第2、3、4理由的范圍之內(nèi)）：
——（未完待續(xù)）—— 下篇預(yù)告：本篇文章在綜合針對海南自貿(mào)港大環(huán)境下的土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城市分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等規(guī)劃位階、調(diào)規(guī)修編的新型行政法律風(fēng)險進(jìn)行介紹后，下篇筆者將結(jié)合實(shí)務(wù)操作就如何應(yīng)對此類行政風(fēng)險及如何最大程度減少開發(fā)企業(yè)損失進(jìn)行著重介紹。 特別聲明： 以上所刊登的文章僅代表作者本人觀點(diǎn)，不代表北京市中倫律師事務(wù)所或其律師出具的任何形式之法律意見或建議。 |
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