摘要：快速的人口老齡化和城市化發(fā)展是包括日本、中國在內(nèi)的眾多國家所面臨的重要問題。在老齡化和城市化并行發(fā)展的挑戰(zhàn)下,一方面,城市治理需要提前規(guī)劃配套適合老年人的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施;另一方面,老齡人口的增多需要更加完善的養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)以及綜合性的社會支持。日本在治理老齡化城市過程中不僅從理念上進(jìn)行了積極老齡化的應(yīng)對,而且從社區(qū)“健康守門人”“終生學(xué)習(xí)與社會參與”以及“在地安老”老年友好城市的推進(jìn)等方面進(jìn)行了有益的探索和嘗試,并取得了一定的成效。日本實(shí)現(xiàn)積極老齡化城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)得失,對于完善中國城市養(yǎng)老體系建設(shè),推進(jìn)現(xiàn)代化城市治理以及積極應(yīng)對人口老齡化具有重要的啟示意義。

關(guān)鍵詞：日本; 積極老齡化; 城市治理

作者簡介：郭佩(1984—),女,內(nèi)蒙古巴彥淖爾人,助理研究員,主要從事日本社會福利、人口老齡化相關(guān)研究。

引 言

改革開放40年以來,中國城市面貌發(fā)生了翻天覆地的變化,城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒壤龔?980年的19.36%呈直線上升趨勢,到2018年達(dá)到59.15% 1, 盡管仍與發(fā)達(dá)國家平均80%左右的城市化率有一定的差距,但其以迅猛發(fā)展的態(tài)勢已進(jìn)入城市化發(fā)展的中后期階段。提升城市治理能力不僅是未來城市發(fā)展的必然要求,同時(shí)也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略的重要組成部分。發(fā)達(dá)國家在城市治理過程中,面臨的主要問題之一便是人口老齡化,隨著人口不斷向城市聚集,城市人口老齡化問題越來越嚴(yán)重,從而引發(fā)社會勞動(dòng)力不足、醫(yī)療養(yǎng)老費(fèi)用支出增加等社會問題。中國人口老齡化程度持續(xù)加深且速度之快令人關(guān)注,截至2018年65歲及以上人口比重達(dá)到11.9%,人口年齡結(jié)構(gòu)從成年型進(jìn)入老年型僅用了18年左右的時(shí)間[1],隨著人口老齡化的進(jìn)一步加深,同樣會面臨發(fā)達(dá)國家在城市治理中的問題。但從可持續(xù)發(fā)展理論來看,如果未來城市充分考慮老年人特點(diǎn),未雨綢繆,提前做出相應(yīng)的規(guī)劃和規(guī)范,構(gòu)建城市治理新模式,打造適宜“全世代”的居住環(huán)境,完善相關(guān)社會保障、社會包容機(jī)制,有助于快速提升城市競爭力。日本作為全球老齡化程度最高且城市化率高達(dá)90%以上的國家,在城市治理中加入了可以使老年人實(shí)現(xiàn)“在地安老”的社會友好理念,取得了一定的成效。本文通過梳理日本在積極應(yīng)對人口老齡化方面的城市治理舉措,探討制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行機(jī)制,旨在為中國城市治理中科學(xué)應(yīng)對人口老齡化提供借鑒。

一、“積極老齡化”的概念建構(gòu)及實(shí)踐

全球人口老齡化已經(jīng)是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢,如何應(yīng)對老齡化問題一直是國際社會關(guān)注的重要領(lǐng)域,各個(gè)學(xué)科從不同角度提出了應(yīng)對理念和框架。大體來看,主要經(jīng)歷了從“成功老齡化”到“健康老齡化”再到“積極老齡化”三個(gè)階段。1961年,美國教育心理學(xué)家哈威格斯特(R.J.Havighurst)詳細(xì)闡釋了“成功老齡化”的觀點(diǎn),他提出“活躍理論”(Activity Theory)和“脫離理論”(Disengagement Theory),認(rèn)為“成功老齡化”的實(shí)現(xiàn)在于個(gè)人能否在社會中最大程度獲得幸福感與滿足感[2]?！俺晒淆g化”主要從個(gè)體的角度而非從整個(gè)社會出發(fā)來探索應(yīng)對老齡化。隨著全球人口老齡化問題的發(fā)展,1990年世界衛(wèi)生組織在世界老齡大會上將“健康老齡化”確定為應(yīng)對老齡化的發(fā)展戰(zhàn)略?！敖】道淆g化”強(qiáng)調(diào)如何能最大程度地保持老年人的健康,其出發(fā)點(diǎn)仍然是將老齡化視為重要的挑戰(zhàn),將健康作為破解挑戰(zhàn)的首要目標(biāo)。

隨著全球多個(gè)國家老齡化問題的不斷深入,世界衛(wèi)生組織又提出了“積極老齡化”的概念,并在2002年第二次老齡問題世界大會上發(fā)布了《積極老齡化:一個(gè)政策框架》報(bào)告?！胺e極老齡化”作為此前“健康老齡化”的升級版,指的是“為了人們年老后生活質(zhì)量不斷提高,給予最適合的健康、參與、安全的機(jī)會的全過程”。具體來說,“積極老齡化”以“獨(dú)立、參與、尊嚴(yán)、照料和自我實(shí)現(xiàn)”等原則為基礎(chǔ),通過政策、理念、實(shí)踐等各方面創(chuàng)新,政府、市場、社會力量提供一個(gè)使老年人繼續(xù)參與到社會的機(jī)制平臺,從而保障老年人的各項(xiàng)社會參與,實(shí)現(xiàn)“老有所為”?！胺e極老齡化”的提出,要求人們必須以積極的心態(tài)面對老齡化,充分挖掘老年人的自我價(jià)值,尊重老年人的自我選擇,幫助老年人重新融入社會并參與其中,真正實(shí)現(xiàn)老年人的自我價(jià)值?！堵?lián)合國第二屆世界老齡大會政治宣言》指出:“對老年人的認(rèn)可和對他們充分參與的促進(jìn),是積極老齡化的主要內(nèi)容。”

事實(shí)上,“積極老齡化”是在“成功老齡化”“健康老齡化”的概念基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出來的,主要涉及健康、參與和保障三個(gè)方面(如圖1所示)。首先,“健康”是指提高老年人生活質(zhì)量,減少其因衰老帶來的疾病,使其慢性疾病得到治療和康復(fù),以延長老年人社會參與的時(shí)間[3]28。健康是實(shí)現(xiàn)積極老齡化的內(nèi)在基礎(chǔ),只有保持身心健康,老年人才有機(jī)會在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化領(lǐng)域繼續(xù)貢獻(xiàn)自己力量。其次,“參與”是老年人根據(jù)自己的身體、精力、能力和需求,參與到社會經(jīng)濟(jì)、文化等活動(dòng)中,這也是實(shí)現(xiàn)積極老齡化的前提條件。老年人經(jīng)過幾十年工作、人生閱歷的積累,擁有更多的的理論知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),如果為老年人參與社會設(shè)計(jì)出多樣化的方法,鼓勵(lì)老年人積極融入社會,就能使他們在實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的同時(shí)也為社會做出一份新的貢獻(xiàn)。 鄔滄萍 (2018)提出,這里的“參與”不僅指生產(chǎn)性活動(dòng)的參與,應(yīng)從超越市場的角度來理解,包括老年人在家庭中的家務(wù)勞動(dòng),也包括在社會中的志愿者活動(dòng)[3]29。再次,保障是實(shí)現(xiàn)積極老齡化的重要保證,是指即使老年人在不能照顧自己的情況下,也會有家庭、社區(qū)和其他社會力量通過多種方式去照顧他們,免去后顧之憂,從而使老年人放心投入到社會生活中。這里“保障”的含義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了社會保障的范圍,不僅包括經(jīng)濟(jì)保障,還包括醫(yī)療、護(hù)理、社會救助等,以維護(hù)老年人的尊嚴(yán)和權(quán)利。可以說,積極老齡化強(qiáng)調(diào)的是積極向上的老年生活方式和價(jià)值觀,充分實(shí)現(xiàn)老年人的價(jià)值,同時(shí)需要我們創(chuàng)造一個(gè)適合老年人參與的社會氛圍。

為了更好地促進(jìn)積極老齡化實(shí)現(xiàn),世界衛(wèi)生組織于2005年在全球33個(gè)城市啟動(dòng)了“老年友好城市”項(xiàng)目,并于2007年完成了《全球老年友好型城市指南》。該指南指出,“老年友好城市”就是要構(gòu)建一個(gè)兼具包容性、便利性和可及性為一體的城市環(huán)境,努力減少和改善年老后遇到的各種制度、設(shè)施、社會包容等方面的障礙。此外,指南還進(jìn)一步要求在以下八個(gè)方面進(jìn)行老年友好城市建設(shè):戶外空間和建筑、住房、交通、社會參與、公眾參與和就業(yè)、尊重與社會包容、交流、社區(qū)支持與醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)。

“老年友好城市”的理論來源正是“積極老齡化”概念。國內(nèi)多位學(xué)者圍繞“積極老齡化”與“老年友好城市”進(jìn)行了不同學(xué)科的分析,主要分為以下三類:一是從國際視野的角度對國外先進(jìn)友好城市或社區(qū)的相關(guān)研究及典型做法進(jìn)行了分析探討,如 李小云 (2019)[4]總結(jié)分析了老年友好社區(qū)的內(nèi)容框架及相關(guān)評價(jià)基準(zhǔn),為中國構(gòu)建友好社區(qū)提供了借鑒與啟示;王德文等(2016)[5]通過分析發(fā)達(dá)國家老齡友善城市建設(shè)的軌跡和特點(diǎn),指出中國要從人口視角考量城市或社區(qū)的戶外活動(dòng)空間、交通、住房條件等建設(shè)狀況,同時(shí)要給予老年人口充分的尊重,支持老年人口參與社會,并提供老年人口社區(qū)衛(wèi)生保健及生活需求等各項(xiàng)服務(wù)。 王德 (2013)[6]與 康越 (2017)[7]都以日本東京為案例闡釋了東京都進(jìn)行高齡城市建設(shè)的模式,從養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)、老年公寓、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、智能養(yǎng)老模式、養(yǎng)老人才培養(yǎng)等多個(gè)角度進(jìn)行了分析,這兩篇圍繞東京開展的高齡城市建設(shè)模式的經(jīng)驗(yàn)對中國超大城市養(yǎng)老體系的建設(shè)具有借鑒意義。二是從城市規(guī)劃、城市居住環(huán)境的角度對應(yīng)對老齡化社會進(jìn)行分析考察,如胡仁祿(1994)[8]主要圍繞老年群體居住行為特點(diǎn),通過分析老齡化城市的居住環(huán)境面臨的主要問題和國際經(jīng)驗(yàn),對改善老齡化城市居住環(huán)境提出建議,包括優(yōu)化家庭居住模式、開發(fā)具有中國特色的新型城市住宅等;柴彥威(2005)[9]和 張純 (2007)[10]通過對北京、深圳和上海三個(gè)城市的老年人購物空間結(jié)構(gòu)的研究指出要重視和完善老年人居住周邊的商業(yè)設(shè)施規(guī)劃建設(shè),并通過考察城市老年人日常生活活動(dòng)的一般性規(guī)律和個(gè)性化差異,為老齡化城市建設(shè)提供科學(xué)依據(jù);李峰清(2010)[11]在借鑒分析各種養(yǎng)老模式的基礎(chǔ)上,以中國老齡社會城市空間面臨的問題和矛盾為切入點(diǎn),從空間“硬環(huán)境”和“軟環(huán)境”兩方面的創(chuàng)新需求探討城市規(guī)劃中的空間對策;李小云(2011)[12]圍繞老年社區(qū)、養(yǎng)老設(shè)施、道路交通等多個(gè)方面對中國城市規(guī)劃應(yīng)對老齡化社會的相關(guān)研究和問題進(jìn)行了綜述研究,并對未來老齡化社會背景下城市規(guī)劃應(yīng)對性研究方向進(jìn)行了展望。三是從老年公共服務(wù)設(shè)施、養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)等著手分析,如 胡小武 (2016)[13]指出,為了應(yīng)對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和“銀發(fā)”浪潮,需要加快實(shí)施養(yǎng)老空間、養(yǎng)老服務(wù)等結(jié)構(gòu)創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型。以上文獻(xiàn)有著眼于中國國內(nèi)研究,有著眼于國外經(jīng)驗(yàn),國外側(cè)重加拿大、澳大利亞等國家的經(jīng)驗(yàn),對于老齡化與城市化發(fā)展均較快的日本則集中于東京等大城市的介紹。事實(shí)上,日本不論大城市還是中小城市都在積極探索城市化發(fā)展下的老齡友好社會應(yīng)對策略,尤其個(gè)別城市在“積極老齡化”理論框架下摸索出了一條可持續(xù)的城市再生模式。因此,本文主要以“積極老齡化”為理論框架,探討在城市化快速發(fā)展的當(dāng)下,日本城市實(shí)現(xiàn)積極老齡化的途徑、方式以及對中國的啟示。

二、日本城市推進(jìn)積極老齡化的主要措施

(一)日本老齡化及城市化發(fā)展

日本作為東亞最早進(jìn)入老齡化社會以及老齡化水平最高的國家,老齡化道路一直備受關(guān)注。1970年65歲及以上人口比例超過7%,進(jìn)入老齡化社會;1995年超過14%,進(jìn)入老齡社會。也就是說,日本從老齡化社會發(fā)展到老齡社會僅用了25年時(shí)間,而這個(gè)過程英國用了47年,美國用了72年,法國用了115年,可見日本老齡化速度發(fā)展之快。日本總務(wù)省統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示,截至2019年9月,日本65歲及以上老年人口為3 585萬人,老齡化比率為28.4% 2。根據(jù)日本國立社會保障與人口問題研究所預(yù)測,到2025年,日本75歲及以上高齡老年人口占總?cè)丝诘谋壤龑⑦_(dá)到17.8%,而65歲～74歲低齡老年人口占總?cè)丝诘谋壤郎p少到12.2%,人口高齡化特點(diǎn)非常突出[14]。在老齡化快速發(fā)展的同時(shí),城市化也在不斷發(fā)展。日本自二戰(zhàn)之后加快了工業(yè)化、城市化進(jìn)程,根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù),2018年日本城市化水平為91.62% ,遠(yuǎn)超同期世界平均水平。此外,從發(fā)展模式來看,日本是典型的高度集中型城市化。事實(shí)上,日本早在20世紀(jì)20年代的明治維新期便開始了工業(yè)化和城市化進(jìn)程。從1920年到二戰(zhàn)前,工業(yè)快速發(fā)展,農(nóng)村人口開始向城市移動(dòng),并且集中于工業(yè)布局密集分布的太平洋沿岸地帶。二戰(zhàn)后到1975年,伴隨著日本戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)高速增長,城市化也迅猛發(fā)展,城市化率從1947年的33.1%上升至1975年的75.7%,這個(gè)階段每年平均增長1.52%。但1973年第一次石油危機(jī)后,日本從高速增長進(jìn)入了低速增長期,城市化水平從1975年的75.7%增長為2018年的91.62%。日本由于人口眾多,國土狹窄,因此城市化的發(fā)展呈現(xiàn)高度集中型特點(diǎn),主要集中在東京、大阪和名古屋三大都市圈內(nèi)。

高度集中的城市化發(fā)展模式一方面使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的資源可以集中配置,從而有效支撐日本經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。但另一方面,由于城市人口多,長期人口流入產(chǎn)生了很多社會問題,如交通擁堵、房價(jià)高企、老齡化集中等。尤其近年來常被提到的是老齡化問題下的獨(dú)居、孤獨(dú)死與生活貧困等問題。平成28年(2016年)版的高齡社會白皮書顯示,東京23區(qū)在自家死亡的65歲以上的獨(dú)居老人數(shù)量逐年遞增,甚至老齡獨(dú)居者死亡一周后尚未被發(fā)現(xiàn)的例子并不少見。與此同時(shí),大城市出生率也低于全國平均水平,尤其東京位列全國最低。影響人口低出生率的重要因素有晚婚化、適齡女性就業(yè)率高、個(gè)體化發(fā)展等,持續(xù)人口低出生率同時(shí)也加劇了老齡化、孤獨(dú)死等問題的出現(xiàn)。如何面對高度城市化帶來的一系列獨(dú)居、孤獨(dú)死、認(rèn)知癥高發(fā)等老齡化問題,如何提高老年人的身心健康和生活質(zhì)量,如何更有效地推進(jìn)適合老齡化發(fā)展的城市治理,已成為全社會重點(diǎn)關(guān)注的問題。

(二)日本城市推進(jìn)“積極老齡化”的主要措施

“積極老齡化”包括健康、參與和保障三大領(lǐng)域,日本作為全球老齡化與城市化“雙高”的國家之一,在構(gòu)建老年人健康照護(hù)體系、鼓勵(lì)老年參與、健全多角度和全方位的老年保障體系方面進(jìn)行了一系列的探索。

1.立足社區(qū),做好多元整合“健康守門人”。

日本老齡化發(fā)展至今,有兩個(gè)重要的特點(diǎn):一個(gè)是高齡化,75歲及以上老年人口所占全體人口比例2015年為12.8%;根據(jù)預(yù)測,2040年為20.7%,2060年為26.9%并將達(dá)到老年人口數(shù)量的一半以上[15];另一個(gè)就是大城市圈的老齡化發(fā)展速度較快,而非城市地區(qū)將迎來老年人口和總?cè)丝诠餐瑴p少的局面。在這樣的背景下,日本政府于2012年修訂《護(hù)理保險(xiǎn)法》,正式提出構(gòu)建能夠整合提供護(hù)理、醫(yī)療、預(yù)防、居住以及生活照料等服務(wù)的“社區(qū)綜合護(hù)理體系”。2014年6月25日,日本頒布實(shí)施《關(guān)于綜合確保地域醫(yī)療與護(hù)理的法律》(醫(yī)療護(hù)理綜合確保法),再次對護(hù)理保險(xiǎn)法進(jìn)行了修改。在日本,“社區(qū)”一般被稱為“地域社會”或“地域社區(qū)”,狹義來看主要指町內(nèi)會·自治會3所輻射的區(qū)域,廣義來看指以小學(xué)校區(qū)或中學(xué)校區(qū)為范疇的地域。而“社區(qū)綜合護(hù)理體系”中的“社區(qū)”主要指老年人熟悉的生活或居住的地區(qū),范圍是指在30分鐘左右(醫(yī)療或護(hù)理人員)可以到達(dá)的區(qū)域。從內(nèi)容來講,具體包括住房、醫(yī)療、護(hù)理、福利(生活支援)、預(yù)防5個(gè)方面。

首先,老年人在自己熟悉的區(qū)域生活需要確保“住房”,可以是自己的房子,也可以是政府提供的面向老人的老年公寓或民辦養(yǎng)老院。為了方便老人在自己熟悉的社區(qū)生活,日本于2011年修改后的《高齡者居住法》提出要建設(shè)附帶服務(wù)功能的老年住宅,通過提供安全適宜的生活環(huán)境,構(gòu)建醫(yī)療、護(hù)理、預(yù)防、安全確認(rèn)、生活咨詢等在內(nèi)的綜合服務(wù)體系。附帶服務(wù)功能的老年住宅主要是可以方便接受醫(yī)療護(hù)理服務(wù)、老年配餐送餐等生活支援服務(wù)以及其他安全確認(rèn)、生活咨詢等功能。2011年4月28日,日本修改了《關(guān)于確保高齡者居住穩(wěn)定的法律》,并于10月20日實(shí)施。該法規(guī)定,注冊附帶服務(wù)功能的老年住宅必須符合入住者標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和合同標(biāo)準(zhǔn)4項(xiàng)4。此外,為了增加附帶服務(wù)功能的老年住宅供給量,政府出臺了相關(guān)扶持政策。具體包括給每戶平均提供最高100萬日元的補(bǔ)貼,減免相關(guān)稅收;放寬住宅金融機(jī)構(gòu)的融資條件。

其次,“住房”保證后,老年人可以根據(jù)需要就醫(yī)或護(hù)理的程度的不同,選擇不同的服務(wù),可以去機(jī)構(gòu),也可以在家中接受治療或康復(fù)療養(yǎng)。該體系要求,需要根據(jù)老人的身體和家庭狀況提供綜合性的護(hù)理、醫(yī)療及其他服務(wù),比如安全確認(rèn)、護(hù)理預(yù)防等。在這之前,醫(yī)療人員只負(fù)責(zé)老人的健康和治療情況,但是無法掌握醫(yī)療以外的其他需求,比如護(hù)理服務(wù)。同樣,護(hù)理人員也只負(fù)責(zé)老人的護(hù)理服務(wù),對于老人的其他需求并不了解,不同的服務(wù)提供者之間沒有交流和信息分享,存在著多重的信息壁壘。而構(gòu)建該體系后,醫(yī)療、護(hù)理與其他福利相關(guān)人員共享老年人各種信息從而提供有針對性、更完善的定制化與整合式服務(wù)。承擔(dān)整合各類資源和信息的正是每個(gè)社區(qū)的“社區(qū)綜合支援中心” ?5?。一般來說,社區(qū)綜合援助中心以市町村為主體,配置保健師、社會福祉士、主任護(hù)理經(jīng)理等三類專業(yè)人員。主要業(yè)務(wù)一般包括為需要護(hù)理或預(yù)防的老年人制定預(yù)防計(jì)劃或援助方案,為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┚C合性的護(hù)理方面的咨詢,包括政策福利等。

2.“百年人生”下鼓勵(lì)“終生學(xué)習(xí)”與“社會參與”。

日本在鼓勵(lì)老年人參與社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社區(qū)及家務(wù)等社會參與方面進(jìn)行了多方面的探索。日本早在1966年頒發(fā)的《雇傭?qū)Σ叻ā访鞔_就老人職業(yè)選擇、職業(yè)資料、老人兼職支付金、再就業(yè)的促進(jìn)等進(jìn)行了規(guī)定。1971年頒發(fā)《中高齡者雇傭促進(jìn)特別措施法》規(guī)定55歲以上老人的雇傭率應(yīng)為人口總數(shù)的6%以上,并推出為老年人提供再就業(yè)輔導(dǎo)、出臺老年人雇傭辦法、開辦老年人職業(yè)介紹所等措施鼓勵(lì)老年人再就業(yè)。1973年,東京都成立了“高齡者就業(yè)對策協(xié)議會”(即“銀發(fā)人才中心”),為有就業(yè)意愿的老年人提供幫助。另外,日本的雇傭政策并非政府直接為老年人提供就業(yè)崗位,而是通過向企業(yè)或雇主提供補(bǔ)助的形式,間接為老年人創(chuàng)造適宜、靈活的雇傭環(huán)境。2015年安倍內(nèi)閣將老齡保障納入政府首要工作中,并于2017年在內(nèi)閣府成立專門部門,定期召集相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜夜餐逃懛e極應(yīng)對策略,希望將日本這個(gè)長壽社會建設(shè)成為“各年齡層都能發(fā)揮活力的不老社會(ageless society)”,鼓勵(lì)老年人繼續(xù)就業(yè),等到70歲后再領(lǐng)取養(yǎng)老金。正因?yàn)榇?日本的老年人與其他發(fā)達(dá)國家相比,勞動(dòng)參與率非常高。根據(jù)日本總務(wù)省統(tǒng)計(jì)局2018年的統(tǒng)計(jì)??6??, 全日本65歲以上女性老年就業(yè)人口為350萬人,男性老年就業(yè)人數(shù)為512萬,合計(jì)862萬人,占全體勞動(dòng)力7比例為12.9%,為史上最高8。縱觀全球主要發(fā)達(dá)國家,日本老齡者就業(yè)人口比率9高達(dá)24.3%,僅低于韓國,位居第二。從就業(yè)類別來看,從事非正規(guī)勞動(dòng)比率較高,其理由為時(shí)間自由靈活,可供老年人根據(jù)自己合適的時(shí)間選擇工作。

另一方面,日本政府鼓勵(lì)構(gòu)建適合老年人多樣化學(xué)習(xí)的包容環(huán)境。近些年來,日本的部分大學(xué)推出了面向老年人學(xué)習(xí)的各種課程和考試,例如東京的立教大學(xué)早在2008年就開設(shè)了面向50歲及以上中老年人的課程,課程設(shè)計(jì)緊貼老年人自身生活,包括經(jīng)濟(jì)、老年社會學(xué)、保健等。這樣的包容設(shè)計(jì)可以使老年人與年輕人共同在同一個(gè)學(xué)部、圖書館等場所學(xué)習(xí),不再像之前那樣單設(shè)獨(dú)立于其他人群的老年大學(xué)。同時(shí),在信息化、人工智能的快速發(fā)展下,為了使老年人也能盡快掌握相關(guān)技術(shù)以更好地提高生活質(zhì)量,從2018年11月開始,由總務(wù)大臣政務(wù)長官與厚生勞動(dòng)大臣政務(wù)長官共設(shè)“信息化助力共生社會”會議,開始探討構(gòu)建如何使老年人在自己生活圈獲得信息化教學(xué)的路徑。

此外,日本政府在社區(qū)層面也積極鼓勵(lì)老年人參加各種活動(dòng),搭建各類老年人可以交流的平臺。注重代際交流,讓更多的老年人參與社區(qū)兒童教育、老年人互助等活動(dòng)。例如,橫濱市等全日本40多個(gè)團(tuán)體推行《介護(hù)支援義工制度》。其內(nèi)容為社區(qū)老人與該地區(qū)入住養(yǎng)老院的老年人交談可以取得一定的點(diǎn)數(shù),這個(gè)點(diǎn)數(shù)可以到指定地點(diǎn)換取一定額度的現(xiàn)金。東京都町田市的某非營利機(jī)構(gòu)將菜農(nóng)和老年人義工聯(lián)系起來,老年人幫助菜農(nóng)務(wù)農(nóng)可以免費(fèi)得到一部分蔬菜。為了促進(jìn)老年人參與社會,這種“有償義工”活動(dòng)得到了廣泛推廣。

3.“共生社會”中實(shí)現(xiàn)全方位、多層次老年保障。

實(shí)現(xiàn)全方位、多層次的老年保障是“積極老齡化”中的重要一環(huán),此“保障”并非是醫(yī)療、就業(yè)、生活保障等單方面的社會保障,而是有著豐富的外延。在針對個(gè)人的基本社會保障之外,更包括全社會、所處社區(qū)對老年人的認(rèn)同與包容。此外,城市主要特點(diǎn)是人口流動(dòng)性高,因此為了實(shí)現(xiàn)“共生社會”,在構(gòu)建城市老年保障體系時(shí)需要遵循城市的特點(diǎn)。廣井良典在《創(chuàng)造性福利社會》一書中提到,“城市型社區(qū)是指獨(dú)立的個(gè)人與個(gè)人的集合的關(guān)系,個(gè)體的獨(dú)立性很強(qiáng),其相互關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)是共同的規(guī)范和規(guī)則,以個(gè)體間一定的異質(zhì)性為前提。”[16]城市型社區(qū)由于以個(gè)體相互關(guān)聯(lián)為基礎(chǔ),因此其形成很不容易,需要一定的市民意識,也是需要根據(jù)市場交換解決問題的共同體[17]。

日本近些年來針對城市老年人孤立、孤獨(dú)的各種問題,主要以強(qiáng)化當(dāng)?shù)鼐用竦母星榧~帶為目標(biāo),加強(qiáng)基于居民自治體的“共生社會”活動(dòng),包括民俗活動(dòng)、交通便利、社區(qū)環(huán)境美化、老人福利等相關(guān)活動(dòng)。例如,實(shí)施訪問獨(dú)居高齡者、為其配送食物的送餐服務(wù);郵局快遞員和送報(bào)員在配送時(shí)間內(nèi)向獨(dú)居老人打招呼,并將其生活、精神狀態(tài)報(bào)告福利協(xié)會及地區(qū)綜合援助中心等相關(guān)部門;在可步及范圍內(nèi)增加公民館等公共設(shè)施;充分利用城市里不斷出現(xiàn)的空巢住宅,舉行聚餐等活動(dòng);面向超市工作人員開展應(yīng)對老年認(rèn)知癥患者的培訓(xùn),以積極構(gòu)建第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)認(rèn)知癥老人迷路能向有關(guān)部門聯(lián)系的地域支持體系。又如,日本富山市從2005年開始著手建設(shè)“緊湊集約型城市”,通過盤活公交系統(tǒng),將醫(yī)院、商業(yè)設(shè)施、保健中心等資源集中于公交沿線可及處,通過補(bǔ)貼等形式鼓勵(lì)老年人和市民通過乘坐公共地面軌道車出行,極大方便了老年人的生活。

此外,基于“共生理念”,把不同年齡的人置于同一生活圈下,打破年齡的隔閡與不同代際間的鴻溝,推動(dòng)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。日本厚生勞動(dòng)省近些年鼓勵(lì)推行“幼老所”模式,以社區(qū)為依托,讓托幼服務(wù)與養(yǎng)老服務(wù)融合一起,專門為有照看幼兒和老人需求的家庭提供日間托管、短期照看、上門服務(wù)等多樣化的服務(wù)。例如,位于千葉縣市川市的“行德之家”同時(shí)提供老年與幼兒照看,利用做早操等機(jī)會加強(qiáng)老人與幼兒的交流;又如神奈川縣相模原市的“二本松幼老所”通過共同手工或主題活動(dòng)等形式增加了老幼隔代互動(dòng),老年人發(fā)揮優(yōu)勢將自己所長教于幼兒,反過來幼兒的活潑與天真也為老人帶來了無盡的樂趣。在這個(gè)過程中既潛移默化進(jìn)行了兒童的德育教育,也增強(qiáng)了老人的自我認(rèn)同,實(shí)現(xiàn)了資源的有效整合,減輕了女性的“雙重”照料負(fù)擔(dān),從而有助于家庭與工作協(xié)調(diào)并舉發(fā)展。

4.“在地安老”老年友好城市的推進(jìn)。

隨著老齡化、高齡化與城市化的不斷推進(jìn),養(yǎng)老服務(wù)、照料需求不斷加大,政府財(cái)政捉襟見肘,讓老年人在生命末期也可以在熟悉的社區(qū)或家中生活的“在地安老”越來越受到老年人的喜愛。因此,如何在城市中通過各項(xiàng)公共服務(wù)、設(shè)施的適老設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)“在地安老”,變得越來越重要。事實(shí)上,日本早在1990年代就通過實(shí)施“黃金計(jì)劃”來擴(kuò)充日間看護(hù)中心,通過社區(qū)、非營利機(jī)構(gòu)和家庭的合作形式在健康預(yù)防、日常照料方面給予老年人可及的服務(wù),這正是老年友好社區(qū)的初期表現(xiàn),而老年友好城市也是從社區(qū)出發(fā),擴(kuò)展到整個(gè)社會領(lǐng)域及城市設(shè)計(jì)。

以“在地安老”為基礎(chǔ),從環(huán)境建設(shè)、住房、社區(qū)支持、醫(yī)療衛(wèi)生、交通等多方面深入推進(jìn)老年友好城市建設(shè)。截止2018年,日本共有21個(gè)城市加入了世界衛(wèi)生組織的“老年友好城市”項(xiàng)目,秋田市作為日本首個(gè)于2009年加入該計(jì)劃的城市,近些年來在推進(jìn)積極老齡化過程中進(jìn)行了多方面的探索與努力。例如,從2011年10月開始,秋田市為了鼓勵(lì)老年人外出參加社會活動(dòng),實(shí)施對65歲以上老年人進(jìn)行公共交通乘車優(yōu)惠的措施;從2015年4月開始為創(chuàng)造全社會對老年人尊重、包容和支持的環(huán)境,秋田市推出老年友好合作單位登錄制度,可申請單位既包括企業(yè)法人,也包括社會團(tuán)體等組織,經(jīng)營業(yè)務(wù)主要為銀行、酒店、美容院、超市、商業(yè)店鋪、建筑公司、保險(xiǎn)公司等,經(jīng)申請通過后,政府會在其店鋪入口醒目處貼有“老年友好”徽章。這些公司或社會團(tuán)體既以各自優(yōu)勢和特點(diǎn)為老年人提供服務(wù),也包括擴(kuò)大對老年人員的雇傭、開辦認(rèn)知癥等健康預(yù)防講座、配送牛奶時(shí)對獨(dú)居老人安全的確認(rèn)等。另外,為了讓廣大居民都能了解日本進(jìn)入超高齡社會面臨的各種課題,加強(qiáng)市民與政府的協(xié)動(dòng),秋田市“老年友好”相關(guān)部門從2014年開始每年舉辦2～3次相關(guān)研討會或?qū)＜覉?bào)告會,主題為長壽社會相關(guān)內(nèi)容,包括人工智能技術(shù)在老齡領(lǐng)域的應(yīng)用、如何迎接人生百年時(shí)代的到來等。此外,還包括創(chuàng)辦相關(guān)老年友好報(bào)紙,內(nèi)容既有本市的老齡政策制度,也有社會相關(guān)事業(yè)團(tuán)體開展的關(guān)于老年友好促進(jìn)的多樣化活動(dòng),從2017年開始為全市所有家庭配發(fā)。

老年友好城市的建設(shè)是積極老齡化社會的重要實(shí)踐,其目的在于創(chuàng)造一個(gè)適合老年人生活并參與社會活動(dòng)的兼具尊重與包容的城市,可以說比起老年城市“硬件”的規(guī)劃與設(shè)計(jì)來說,更重要的是全體成員對于老年友好城市構(gòu)建的一種全新理念的建立。

三、 日本城市積極應(yīng)對老齡化措施的啟示

中國的城鎮(zhèn)化與老齡化呈現(xiàn)了“雙快”發(fā)展趨勢,隨著未來人口出生率的下降和人口壽命的增加,會直接加速老齡化的發(fā)展,也會形成城鎮(zhèn)化與老齡化雙重疊加的特點(diǎn)?？梢哉f,快速發(fā)展的老齡化和城鎮(zhèn)化是目前中國社會的兩大重要特點(diǎn),城市治理者需要著眼未來,從可持續(xù)發(fā)展的角度思考如何將城市建設(shè)得對所有人都宜居并享受可及的服務(wù)。結(jié)合日本城市積極應(yīng)對老齡化的經(jīng)驗(yàn),主要有以下幾方面啟示。

第一, 新時(shí)代背景下,城市治理思路需從政府一元轉(zhuǎn)型為多元治理理念。

未來社會承擔(dān)積極應(yīng)對老齡化社會的重任必然不是政府一方來完成,需要引入市場、社會團(tuán)體、家庭等多方參與治理理念。政府與社會力量的合作及聯(lián)動(dòng)是需要的,這種合作與聯(lián)動(dòng)一方面可以體現(xiàn)在規(guī)劃制定過程中,盡可能不同業(yè)界代表(包括老年人)參與其中,出臺相對貼近需求的政策。另一方面,在具體落實(shí)過程中,通過稅收減免、補(bǔ)貼等多種優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)企業(yè)、社會團(tuán)體的加入,政府負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)和監(jiān)管,為社會力量搭建好的平臺,更好地激勵(lì)多方參與、合作、共同應(yīng)對城市老齡化治理問題。

第二, 積極應(yīng)對人口老齡化城市建設(shè)需要立體化、多角度為老年群體提供安全、健康、可及的公共服務(wù)。

老齡社會的規(guī)劃不是單一的,是系統(tǒng)化、立體化從上至下解決不同方面的老年問題?？梢哉f,類似日本富山市所推行的“緊湊集約型”或“收縮型城市”正是在城市層面滿足老年人多樣需求的較好模式。通過混合型土地和可及性公共交通的設(shè)計(jì),將社區(qū)、商業(yè)設(shè)施、醫(yī)院、保健中心、公園等集中于公共交通沿線,方便老年出行,從而促進(jìn)社會參與。同時(shí),創(chuàng)造更安全的城市環(huán)境,優(yōu)化解決出行過程中的交通、活動(dòng)空間適老化不足等問題,例如,通過增設(shè)電動(dòng)扶梯、采用低地板公交車等增加老年人出行選擇。另外,增加面向老年人可以選擇的住宅,如公共租賃住房、帶有配套服務(wù)的老年公寓等,并在住宅的多樣化、設(shè)施質(zhì)量、服務(wù)可達(dá)性等方面提前與城市規(guī)劃相銜接,并鼓勵(lì)更多民間機(jī)構(gòu)參與到老年住宅開發(fā)中。

第三,以社區(qū)為基礎(chǔ),實(shí)現(xiàn)“在地安老”為目標(biāo),推進(jìn)醫(yī)療和護(hù)理整合式服務(wù)。

日本當(dāng)前大力推廣“社區(qū)綜合護(hù)理體系”,通過整合預(yù)防保健、醫(yī)療、護(hù)理等服務(wù)資源,立足老年人生活圈,為其提供24小時(shí)在30分鐘內(nèi)可及的健康保障服務(wù),而社區(qū)成為了資源的銜接和組織平臺。中國當(dāng)前醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)隸屬于不同部門負(fù)責(zé),存在一定的分割性,社區(qū)為老服務(wù)體系也呈現(xiàn)資源碎片化的特點(diǎn)。因此,今后需要從頂層設(shè)計(jì)的角度,整合服務(wù)于老年社區(qū)生活圈的各方資源,并通過專業(yè)化的服務(wù)來銜接老年人的需求與養(yǎng)老服務(wù)供給。

第四,創(chuàng)造對老齡人口尊重和包容的城市環(huán)境。

一方面,對老年人尊重和包容,就是要打破舊有的觀念和政策壁壘,鼓勵(lì)其多參與社會事務(wù),包括參與公共事務(wù)管理決策,參加相關(guān)志愿者活動(dòng)、課程學(xué)習(xí)以及就業(yè)。老年人是社會的財(cái)富,他們積累了豐富的人生和工作經(jīng)驗(yàn),在身體健康的條件下繼續(xù)靈活就業(yè)或參加志愿者活動(dòng)等,有利于發(fā)揮老年人參與城市社會生活的潛能,從而保持健康的生活方式。另一方面,積極應(yīng)對人口老齡化也需要全社會成員的共同努力和行動(dòng)。提高全民意識,自覺參與加強(qiáng)對老齡社會的理解和認(rèn)同,構(gòu)建政府、社會、家庭、老年人共同參與的良好環(huán)境。

盡管日本在積極應(yīng)對老齡化城市治理中取得了一定的經(jīng)驗(yàn)和模式,但中國要根據(jù)自身發(fā)展特點(diǎn)、地區(qū)差異性等,摸索符合可持續(xù)發(fā)展的城市治理之路。不僅要對設(shè)施環(huán)境進(jìn)行適老化改造,更要完善老年相關(guān)公共服務(wù),倡導(dǎo)代際和諧社會文化,保障老年人的各項(xiàng)社會參與權(quán)利,建設(shè)積極、有活力的老年友好城市。

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注釋

1日本總務(wù)省統(tǒng)計(jì)局.http:www.stat./data/jinsui/2.html.

2類似于中國的居委會或村委會,是日本居民基于地緣關(guān)系自我組建的居民自治組織,是日本社區(qū)治理的最小單元。

3入住者標(biāo)準(zhǔn)指必須是60歲以上或被認(rèn)定為需要護(hù)理或需要援助的人;房間面積一般要求每戶達(dá)到25平方米以上;房間要有無障礙設(shè)施等;服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)具體指要有安全確認(rèn)、生活咨詢等配套服務(wù)以及設(shè)有醫(yī)師、護(hù)士、社會福利士等相關(guān)人員;合同標(biāo)準(zhǔn)具體指必須簽署書面合同,明示居住內(nèi)容、收費(fèi)內(nèi)容等。

4社區(qū)綜合支援中心負(fù)責(zé)承擔(dān)厚生勞動(dòng)省規(guī)定的各類相關(guān)事業(yè),是為維持地區(qū)居民的身心健康和生活穩(wěn)定提供必要的援助,提高醫(yī)療保健水平,促進(jìn)福利發(fā)展的綜合性服務(wù)機(jī)構(gòu)。

5統(tǒng)計(jì)からみた我が國の高齢者[EB/OL].http://www.stat./data/topics/topi1212.html.

6全體勞動(dòng)力指15歲以上的就業(yè)人口總數(shù)。

7從有統(tǒng)計(jì)可以比較的1968年算起。

8老年就業(yè)人口數(shù)量占全部老年人口的比例。

9(1)世界銀行數(shù)據(jù)庫．http：//data.worldbank.org.cn/．